Специфика системы государственного управления

Государственное управление относится к виду социальных систем, обнаруживая все видовые признаки:

1. Социальные системы – наиболее сложные и значимые. Они образуются людьми, функционируют через деятельность людей, объектом их воздействия выступают опять же люди. Это обусловливает и силу, и уязвимость социального управления, его творческий характер и возможность проявления субъективизма, волюнтаризма.

2. Люди одарены сознанием, поступают обдуманно или под влиянием страстей, но при этом всегда стремятся к определенной цели. Присущие им общие цели рождают общие интересы, несовпадение целей рождает конфликты. Однако целеполагание, целенаправленность составляют сущностный и ярко очевидный признак социальной системы, определяют сложность управляющего воздействия ее и на нее.

3. Для достижения цели требуются соответствующие усилия, что обусловливает необходимость реализации функций организации, регулирования, согласования и т.д. Таким образом, функция организации и обеспечивающая ее подсистема управления есть важнейшая составляющая, основополагающий признак социальной системы. Можно сказать, социальная система – это всегда организованная (в той или иной степени) целостность.

4. Непременный атрибут социальной системы – стремление к самосохранению в имеющем качестве, прямым следствием чего является адаптация социальной системы к внутренним и внешним воздействиям. При этом она не только приспосабливается к среде функционирования, но и сама активно воздействует на нее, влияет на взаимодействующие с ней системы. Отношения социальной системы с внешней средой могут принимать форму сотрудничества или борьбы (с другими социальными системами, с природой), определять режим ее развития.

При самом общем подходе к разграничению социальных систем их можно разделить на два класса:

- системы как социальные явления (наука, искусство, право и т.д.);

- системы – организации, созданные людьми в соответствии со структурой общественного бытия.

Все системы образуют многоступенчатую иерархию разнообразных социальных систем. Это обусловлено сложностью самого общества, постоянно развивающегося.

Системный подход к изучению государственного управления позволяет представить его как функционирование нескольких сложных социальных систем, в том числе:

- система управляющая – государство как определяющий субъект управления;

- система управляемая – компоненты общества, подверженные государственному воздействию как объекты управления;

- система взаимодействия – различные институты государства и общества, реализующие связи: прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и пр. Сущностной характеристикой этой системы является наличие в ней разного рода отношений: субъектно-субъектных, субъектно-объектных, объектно-объектных. Общественная система формирует главным образом содержание взаимодействия, выступающее как диалектическое сочетание потребностей, интересов общества и возможностей государства.

Система управляющая является предметом углубленного изучения в учебном курсе «Система государственного управления». При этом используется следующий методологический подход: государственное управление толкуется в широком и узком смысле. В первом случае – это управление всем обществом, реализация государственной власти федерального уровня (федеральная горизонталь государственной власти) со всеми тремя ветвями власти (законодательной, исполнительной, судебной). Во втором случае – это управление делами государства, реализация государственно-административной, исполнительной власти от центра – до власти на местах, т.е. государственно - административная вертикаль власти.

Таким образом, управляющая система включает в себя в качестве компонентов (подсистем) относительно самостоятельные социальные системы: А – система государственного управления делами общества в целом; Б – система госадминистративного управления делами государства.

Систему А допустимо соотносить с политической системой общества, т.е. с совокупностью взаимодействующих государственных и общественных органов и организаций, посредством которых принимаются общезначимые государственно-политические решения. Вместе с тем, понятие «политическая система» более емкое, чем «государственное управление», поскольку включает все то и всех тех, что и кто имеет отношение к процессу принятия политических решений, охватывает как официальные институты и лица, так и неформальные и неправительственные организации и факторы, влияющие на механизм выявления, постановки проблем, выработки и реализации решений в сфере общественных отношений. В государственном управлении важно видеть политический аспект, политическое наполнение управляющей системы, понять, на какие общественные институты можно опираться и каким образом, чтобы сделать эффективными действия государственных органов, госуправленцев, обеспечить посредством согласованных решений реализацию потребностей и интересов людей. Государственно-политическая система и управляющая подсистема в ней (А) призваны на практике решать задачи удовлетворения интересов населения, его различных групп, разрешения (согласования) различного рода противоречий (индивидуальных, групповых, национальных, территориальных, классовых и т.п.).

Представляет интерес анализ специфики управляющей системы в сопоставлении с общесистемными (общеродовыми) признаками.

Как было ранее отмечено, важнейшим системообразующим фактором является взаимодействие системы с окружающей внешней средой. Управление связано с восприятием множества сигналов, поступающих из быстроменяющейся социально-экономической среды.

Однако следует подчеркнуть, что недостаточно просто констатировать взаимодействие системы государственного управления и ее обмен ресурсами с внешней, общественной средой. Методологически важно осмыслить: главной, конечной целью (предназначением) управляющей системы является не ее собственное существование «для себя», а обеспечение параметров надлежащего состояния развития общества, удовлетворение его потребностей, интересов, ожиданий. В этом – уникальность и особая значимость связей государственного управления с обществом. Внешняя среда, а точнее сказать, среда обитания системы государственного управления – это первичное, это те силы, факторы экономической, политической, правовой, культурной, духовной сфер многообразной жизнедеятельности общества, которые оказывают непосредственное влияние на процесс управляющего воздействия, питают его ресурсами или блокируют управленческие решения (действия) в случае неготовности к ним общества. В данной связи можно сказать: каково общество, такова (производная от него) система управления им. Развивается общество – реформируется управление. Система государственного управления, соответствующая обществу, должным образом реагирующая на происходящие в нем изменения, может быть определена как рациональная.

Развивающееся общество формирует свои потребности как социальный заказ системе управления.

Потребности трансформируются в интересы (т.е. потребности, осознанные и адресованные какому-либо субъекту, способному их удовлетворить); интересы в свою очередь принимают форму требований, которые можно представить как импульс на входе (рецептор) управляющей системы.

Требования по содержанию могут быть: распределительные (относительно ресурсов – природных, денежно-финансовых, людских т.п., заработной платы, рабочего времени, условий получения образования, медицинской помощи, разного рода услуг); регулировочные (контроль за рынком, производителями, безопасностью); коммуникативные (предоставление информации, возможностей демонстраций, митингов и пр.). Поскольку представления различных групп населения о справедливом распределении ресурсов не совпадают, требования могут накапливаться, перегружать, дестабилизировать систему управления: действие этих факторов создает ситуацию нестабильной системы управления. Накапливание требований т.е. импульсов на входе в систему, может являться следствием невнимания государственных политических и административных структур к интересам и потребностям социальных групп, что характерно для закрытой политико-административной системы, неадекватно реагирующей на требования общества, веление времени.

На уровне входа необходима для управляющей системы также и поддержка со стороны общества, ресурсная «подпитка» для реализации предъявляемых к ней требований. Поддержка возможна материальная и нематериальная, она является формой выражения лояльности, благожелательности к власти, режиму и означает усиление управляющей системы. Формами проявления поддержки могут считаться исправная уплата налогов, законопослушание, признание и следование директивам властей, проведение демонстраций в поддержку политики и решений правительства и др.

В случае, если предъявляемые требования перегружают управляющую систему, а поддержка, возможности общества, ресурсное обеспечение недостаточны, то неизбежны кризисные ситуации в управлении, ибо политика и управление – искусство возможного.

Главным результатом функционирования системы государственного управления, создающим эффект на выходе системы, являются управленческие решения и действия. Они могут носить политический общезначимый характер (подсистема А) или на выходе (эффекторе) имеют место властные административные решения исполнительных органов (подсистема Б); могут касаться вопросов распределения или перераспределения собственности, государственного имущества, ценностей, ресурсов, укрепления правопорядка и законности, защиты прав и свобод граждан и т.д.; могут быть в форме новых правовых нормативных актов (законов, указов, постановлений), инвестиций, ассигнований на конкретные нужды и пр. При этом чрезвычайно важно, чтобы:

1. Управленческие решения опережали и предопределяли управленческие действия, иначе систему управления и в целом государство трудно назвать правовым. Здесь уместно выделить принципиальный и специфический для управления момент: если в обществе (управляемой системе) какой-либо субъект права (физическое или юридическое лицо) вступает в отношения с другими субъектами права, он может действовать согласно формуле «можно все, что не запрещено законом». В то же время субъект, должностное лицо управляющей системы при воздействии на управляемые объекты обязан руководствоваться ограничительной формулой - «можно только то, что разрешено законом».

2. Управляющая система может стабильно функционировать только как открытая система по признаку «вход – выход», когда каждому сигналу, поступающему на вход системы, соответствует отклик, выходной сигнал. Конечно, степень открытости может быть различной, она зависит от объективных и субъективных факторов. К первым относятся естественные ограничения, обусловленные необходимостью соблюдать государственную, служебную, профессиональную тайну и т.п.; ко вторым – ограничения надуманные, бюрократические.

Адекватность управления возможностям и запросам общества – одна из закономерностей системы государственного управления. Ее нарушение заметно обществу: управляющая система начинает работать на себя, бюрократия становится «глухой», власть используется чинами для чинов, а не для людей, политические решения государственной власти становятся непонятными, неприятными. Это неизбежно рождает процесс стагнации управляющей системы, а в обществе появляются силы, желающие «помочь» ей умереть. Система государственного управления, где существуют не только прямые, но и обратные связи, механизм принятия решений открыт для общества, ориентирован на согласование интересов, удовлетворения требований людей, характеризуется как демократическая.

Система государственного управления с преобладание прямых связей, блокированием обратных, скрытых от общественности механизмом принятия решений называется авторитарной. Система государственного управления, отдалившаяся об общества, использующая только прямые связи (сверху вниз), ставящая приоритетом так называемый государственный интерес и политическую целесообразность, а не потребности и ожидания людей – описывается исследователями как тоталитарная, командно-административная. Вместе с тем, в жизни не бывает классически чистого типа систем.

Наука в форме теоретических положений, рекомендаций и выводов дает возможность субъектам государственного управления представить сущность и механизм использования действий всех объективных законов природы и общества в деле организации выполнения социально значимых проектов экономики, социальной сферы или в других областях жизни общества.

Теория и практика государственно-административного управления – сердцевина административной науки – система комплексных междисциплинарных знаний на стыке права и менеджмента, политологии, социологии, общей теории организации и других наук, которые должны присутствовать в образовательных программах государственных служащих как синтез управленческих знаний.

При этом необходимо отметить, что:

- государственные органы образуют каркас всего здания, институциональной структуры системы государственного управления;

- правовые нормы регулируют государственно-управленческие действия в рамках существующей (стационарной) системы государственно-административного управления;

- отношения в системе административного управления представляют собой структурную основу вертикальных и горизонтальных связей между государственными органами управления;

- правовая культура, правовое сознание опосредуют процесс создания и воспроизводства всех остальных частей системы управления. В целом все компоненты взаимосвязаны, взаимообусловлены и в своей совокупности, интегративности, представляют единую динамическую целостность.

Систему административного управления можно представить как институциональное административно-правовое единство, широкое и многообразное, но при этом стягивающее весь социальный организм как корсет, порой довольно жесткий.

Структура системы государственного управления как организация ее целостности характеризует иерархичность, взаиморасположение составляющих систему компонентов. Степень продуманности, обоснованности структуры определяет качество, уровень целостности (развитости, завершенности) системы государственного управления, эмерджентности.

Специфика системы административного управления определяется также ее внешней средой, характером ее воздействия.

Система государственно-административного управления, реализуя задачу управления государственной экономической и социально-культурной сферой, получает (ввод факторов) необходимые финансовые средства, материальные и нематериальные ресурсы (поддержка) на осуществление своей деятельности, а также легитимные политические решения (требования), которые ей приходится осуществлять.

Политическая власть как субъект публичного управления принимает общеобязательные согласованные политические решения и обеспечивает легитимацию для принятия подзаконных (подполитических) управленческих (административных) решений.

Административная власть как субъект публичного управления оказывается «связанной» политическими решениями и ответственностью за их реализацию, зависимой от политической власти.

В понятии «политика» переплетаются два аспекта: аспект власти и аспект компромисса («искусство жить вместе»). Современное общество ждет от управленцев при решении индивидуальных запросов, требований их способность к справедливому, согласованному распределению национальных благ, возможностей методами убеждения, согласования, альтернативного выбора (т.е. методами политическим, а не командными), Связь администрации и политики детерминирована и особенностью национальной духовной культуры наших людей. С лужение государству, обществу уже само по себе есть деятельность или прямо политическая, или по крайней мере политически весьма значимая. В нашей стране в силу исторических традиций административный аппарат в глазах общества был и остается равнозначным понятию «государство».

Степень «политичности» разных звеньев аппарата государственного управления неодинакова. Неодинаковы с точки зрения политической значимости функции и различные должности и соответственно личный состав администрации (одно дело мелкие служащие, другое – руководящий состав). Но признавать политическую нейтральность аппарата государственного управления в целом – значит, просто говорить о том, чего нет и быть не может.

Во-первых, бюрократическая элита активно участвует в выработке политического курса государства. Во-вторых, нередко она сама принимает ответственные политические решения. В-третьих, имея четкую политическую ориентацию, высшее чиновничество соответственно направляет деятельность и регулирует состав нижестоящих эшелонов государственного аппарата. В целом это говорит о том, что у администрации есть своя право(законо)применительная политика. Все сказанное позволяет охарактеризовать административную систему управления в ее взаимодействии с окружающей средой как административно-политическую.

В российской государственно-управленческой практике очень важным является вопрос о характере и степени ответственности, которая должна быть адекватна должности, т.е. быть политической, либо административной, либо и политической и административной

Необходимо развитие законодательства, регулирующего органы управления, деятельность организаций, основанных на различных формах собственности. Сегодня не прояснен статус государственных корпораций, образованных на месте упраздненных министерств, акционерных обществ с явными функциями отраслевого управления, в которых государство имеет свою долю собственности, различных объединений (союзов, ассоциаций) юридических лиц, необходима регламентация организационно-правовых аспектов взаимоотношений между такими объединениями и их органами, а также создавшими такие объединения предприятиями.

Статус, название, компетенция государственного органа должны устанавливаться законом, и свои функции государственные органы должны осуществлять постоянно, не прерывая административно-правовой процесс в ходе слишком частых реорганизаций, поскольку государственные функции по их (органов управления) предметам ведения предусмотрены Конституцией Российской Федерации как постоянные задачи государства.

Объект управления системы государственно-административного управления: государственный сектор экономики и социально-культурной жизни общества.

Система государственно-административного управления как любая другая система, имеет свою статику, т.е. структуру как совокупность системообразующих компонентов с их определенной стабильностью, и динамику, т.е. процесс, функционирование системы.

Управление государственными, общественными делами как процесс при всей своей предопределенности объективными условиями развития экономики, научно-технического, информационного прогресса, социальных и политических отношений и т.д. обладает очевидной самостоятельностью.

Этот процесс имеет и собственную логику, закономерности, тенденции, в которых отражается его природа, взаимосвязь внутренних элементов.

Важнейшие закономерности функционирования системы административного управления определяются ее природой, генезисом.

1) Система административного управления как искусственная система, создаваемая воздействием человека и в интересах человека, характеризуется с точки зрения выполняемых ею функций (функциональных свойств) понятием полезности.

Процесс функционирования системы государственно-административного управления, т.е. социальный механизм формирования и реализации управления, может быть представлен через цепь взаимосвязанных общественных явлений: потребности управляемой системы – интересы граждан – цели и ценности управления – решения в системе управления – действия управленцев – результаты.

2) Система управляющая – это лишь одна из многочисленных систем, ее следует рассматривать как одну из составляющих общественной среды, но не как рядовую, а опорную, определяющую развитие общества, в технологическом смысле – опережающую, способную перевести потребности и интересы людей на язык согласованных решений.

3) Управлять означает предвидеть, делать выбор. Но выбор следует делать только из тех вариантов, которые объективно существуют или заложены в данной ситуации.

4) Каждое событие следует рассматривать как процесс, составной частью которого являются последствия соответствующей продолжительности.

5) Еще одна закономерность функционирования административной системы может быть определена как проявление синергетического эффекта в управлении.

«Синергетика» - с этим термином связано изучение специфических особенностей процессов самоорганизации, свойственных детерминированным системам. Синергетика, синергизм – содружественное, совместное действие нескольких органов или агентов в одном направлении.

6) Систему государственного управления необходимо характеризовать как изменяющуюся систему, и осмыслить это факт как закономерность развития системы.

Термин «изменяющаяся система» употребляется для обозначения не просто системы, в которой что-то трансформируется в деталях, элементах (это «вечный» процесс). Термин означает осмысление системы государственного управления, у которой изменяются закономерности, способы ее существования и развития, природа отношений между управляющими и управляемыми.

Для понимания системы государственного управления как изменяющейся системы необходимо выяснение способа ее поведения, функционирования и тех условий, при которых один типичный способ функционирования заменяется другим. Для изменяющейся системы характерны: переход количественных изменений в качественные, противоборство с непредопределенным исходом тенденций и сил, устойчивость и нестабильность в развитии, линейность и нелинейность, проявление критической массы.

Чем выше скорость движения и уровень развития общества, тем большее число различных дополнительных факторов влияет на систему управления.

Система административного управления характеризуется и такой закономерностью развития как стабильность определенной степени, без которой она не может функционировать, быть общественно полезной.

Взаимосвязь разнопеременных, действующих в одном направлении, может принять характер столкновения (целей, идеалов, методов), которое искажает результат вплоть до значения «наоборот», когда все, вроде бы так ладно политически или административно задуманное и осуществляемое, является неузнаваемым самими акторами (субъектами действий).

Достаточно взвешенным представляется понимание стабильности как устойчивого состояния системы, позволяющего ей эффективно функционировать и развиваться в условиях внешних и внутренних воздействий (изменений). В таком ключе целесообразно определять и гомеостазис для системы государственного управления.

Гомеостазис системы государственного управления можно рассматривать как ее способность к самосохранению и саморазвитию, совокупность сложных адаптационных реакций, направленных на устранение или минимизацию действия различных факторов внешней или внутренней среды, нарушивших ее стационарное состояние, т.е. относительное динамическое постоянство (равновесие) внутреннего организма, структурно-функциональных связей ее компонентов.

7) Пространство, часть реальности, не входящая в управляющую систему, но способная взаимодействовать с ней, образует окружающую среду.

Относительно системы государственного управления следует подчеркнуть, что недостаточно просто констатировать ее взаимодействие и обмен ресурсами с внешней, общественной средой. Методологически важно осмыслить это как закономерность: главной, конечной целью, предназначением управляющей системы является не ее собственное существование «для себя», а обеспечение параметров надлежащего состояния и развития общества, удовлетворение его потребностей, интересов, ожиданий. Внешняя среда, а точнее сказать среда обитания системы государственного управления, - это первичное, это те силы, факторы экономической, политической, правовой, культурной, духовной сфер многообразной жизнедеятельности общества, оказывающие непосредственное влияние на процесс управляющего воздействия, питающие его ресурсами или блокирующие управленческие решения (действия) в случае неготовности к ним общества.

Что касается конкретного государственного органа (службы) управления, то чрезвычайно упрощая, окружающую среду можно разделить на внешнюю и внутреннюю.

Внешняя среда сказывается не столько на повседневной работе людей, сколько на их отношении к своей организации и на поведении самой организации в целом.

Внешняя среда прямо влияет на организационную структуру и косвенно – на производительность.

Внешняя среда – это непосредственная обстановка, атмосфера рабочего места. Сюда относятся характер и качество взаимоотношений между людьми, искреннее и беспристрастное обсуждение работы и порученных задач – т.е. психологический климат в коллективе, качество трудовой жизни.

Таким образом, систему государственно-административного управления закономерно рассматривать и развивать как совокупность отношений и взаимодействий, наблюдаемых в данном обществе, как погруженную в среду и реагирующую на ее воздействия. Она часть социального целого, с которым находится в сложных отношениях.

8) Социальная природа и предназначение административной среды управления определяет еще одну закономерность. Главным результатом функционирования системы государственного управления, создающим эффект на «выходе» системы, являются управленческие решения и действия. При этом чрезвычайно важно, чтобы управленческие решения опережали и предопределяли управленческие действия, иначе систему управления и в целом государство трудно назвать правовыми.

Система государственного управления, где существуют не только прямые, регулирующие, но и обратные связи, а петля обратной связи соединяет решения («выход») и поддержку – требования («вход»), где механизм принятия решения открыт для общества, ориентирован на согласование интересов, удовлетворение требований людей – демократическая.

Система государственного управления с преобладанием прямых связей, блокированием обратных, скрытым от общественности механизмом принятия решений – авторитарная.

Система государственного управления, отдалившаяся от общества, использующая только прямые связи (сверху вниз), ставящая приоритетом так называемый государственный интерес и политическую целесообразность, а не потребности и ожидания людей, описывается исследователями как тоталитарная, командно-административная. Впрочем, в жизни не бывает классически «чистого» типа систем.

В зависимости от концентрации или распределения властных полномочий различают централизованную и децентрализованную системы государственного управления.

По характеру взаимодействия с внешней средой системы управления подразделяют на открытые и закрытые, хотя полностью открытых или полностью закрытых систем не бывает, а бывают ограниченно, с разной степенью гласности взаимодействующие с другими конкретно-историческими системами.

По способам адаптации различают жесткую и гибкую, адаптивную. Изменяющаяся система государственного управления не может быть только неустойчивой, иначе она не сохранилась бы.

Можно различать системы государственного управления как традиционные и модернизированные. В основе первых лежит неразвитое гражданское общество, многофункциональность государственной власти до всеобъемлющего государственно-управляющего воздействия, наибольшая закрытость центров принятия управленческих решений, харизматический способ обоснования власти. В модернизированных современных системах управления существует развитое гражданское общество, сформировалась система взаимодействия его с органами и должностными лицами государственной власти, диверсификация политических ролей, рациональный способ обоснования власти.

В зависимости от ориентации на стабильность или перемены системы государственного управления подразделяются на консервативные, сохраняющие и поддерживающие установленный порядок, стационарное состояние системы как самоценность, и трансформирующиеся, проводящие общественные преобразования. Последние отличаются большим демократизмом, динамичностью, ориентацией на проведение административных и социально-политических реформ.

Можно выделять завершенные и незавершенные системы государственного управления. Последние особенно характерны для развивающихся стран или переживающих период глубоких формационных изменений, где есть государство, но не найдена оптимальная система государственных органов, масштабы и форма их влияния на общество, есть право как инструмент общественного регулирования, но нет глубоких правовых и политических традиций.

Низшая степень развития государственного управления – суммативное образование, совокупность государственных органов власти и правовых норм их взаимодействия, совокупность как целое, состоящее из суммы институтов политики и права с присущей ей аддитивностью (от лат. additivus – придаточный, получаемый путем арифметического сложения).

Суммативная система государственного управления - неупорядоченное, научно необоснованное, «непросчитанное» образование: целое, качественное состояние которого определяется свойствами составляющих его частей, элементов: государственных органов, должностных лиц, правовых норм их статуса и функционирования. Для нее характерна абсолютизация отношений аддитивности, недооценка структуры и функций, коммуникативности и культуры взаимодействия, присущим организованным системам.

Организованная система государственного управления - более высокий уровень зрелости госуправления.

Диалектический подход к пониманию системы позволяет раскрыть ее не только как целое, но и целостное образование, взаимосвязь и взаимодействие компонентов которого обусловливают возникновение нового интегрального (системного) качества. Продуманная институциональная структура, функциональность, целостность выступают как результирующая взаимосвязи и взаимодействия компонентов, элементов.

Представленная типология (хотя она далеко не исчерпывающая) свидетельствует о многомерности государственного управления, о возможности его анализа по различным критериям, в различных системах координат. Использование вышеупомянутых критериев и типологий позволяет анализировать систему управления глубже, объемнее и тем всесторонне постичь ее сущность.