Пожизненное наследуемое владение, постоянное бессрочное пользование, безвозмездное срочное пользование земельными участками, сервитут

Права на землю, рассматриваемые в данной главе, в гражданском праве называются вещными правами лиц, не являющихся собственниками (ст. 216 ГК). Перечень вещных прав лиц, не являющихся собственниками, в п. 1 ст. 216 ГК не является закрытым. Однако ЗК предусматривает только те иные, кроме собственности, права на землю, которые названы в гл. IV. В частности, не применяется по отношению к земельным участкам предусмотренное гражданским законодательством право хозяйственного ведения имуществом и право оперативного управления имуществом.

Указанные права на землю имеют целый ряд общих свойств, и прежде всего - более ограниченный по сравнению с правом собственности объем правомочий по отношению к земельному участку. Только обладание земельным участком на праве собственности предполагает возможность в полном объеме и по своему усмотрению осуществлять права владения, пользования и распоряжения земельным участком. В соответствии со ст. 264 ГК лицо, не являющееся собственником земельного участка, осуществляет принадлежащие ему права владения и пользования участком на условиях и в пределах, установленных законом или договором с собственником.

Необходимо отметить, что до введения в действие Земельного кодекса РФ лица, обладающие земельным участком на праве пожизненного наследуемого владения и на праве постоянного (бессрочного) пользования, имели право передавать этот участок другим лицам в аренду или безвозмездное срочное пользование. Соответствующие нормы содержались в ст. 267 и 270 ГК. Земельный кодекс ввел новый для российского законодательства подход, заключающийся в том, что земельные участки могут быть предоставлены в аренду только их собственниками (см. п. 2 ст. 22 ЗК); в дальнейшем данный подход был воспринят и гражданским законодательством, соответствующие изменения Федерального закона от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ были внесены в ГК, в настоящее время п. 3 ст. 264 ГК гласит: "Владелец земельного участка, не являющийся собственником, не вправе распоряжаться этим участком, если иное не предусмотрено законом".

В соответствии с п. 3 ст. 216 ГК переход права собственности на имущество к другому лицу не служит основанием для прекращения иных вещных прав на это имущество. Это правило повторено в ст. 275 ГК в отношении сохранения сервитута при переходе прав на земельный участок; точно так же должно сохраняться право пользования и право пожизненного наследуемого владения земельными участками, если, к примеру, эти участки при разграничении государственной собственности на землю перешли из федеральной собственности в собственность субъекта РФ.

Вещные права лиц, не являющихся собственниками, защищаются от их нарушения любым лицом в порядке, предусмотренномст. 305 ГК, т.е. даже и в случае нарушения прав указанного лица собственником имущества.

Как видно из самого названия права постоянного (бессрочного) пользования, оно означает возможность использовать земельный участок (извлекать его полезные свойства в соответствии с целевым назначением земли) без установления конкретного срока такого пользования. В этом его отличие от временного безвозмездного пользования земельным участком, хотя бессрочное пользование осуществляется также безвозмездно. Бесплатный характер пользования позволяет отграничить его от договора аренды земельного участка; при этом постоянное (бессрочное) пользование осуществляется, в отличие от аренды, не на договорной основе. Поэтому суды правильно отказывают во взимании платы за пользование участком на праве постоянного бессрочного пользования.

Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется на основании решения уполномоченного государственного или муниципального органа. Лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, осуществляет владение и пользование этим участком в пределах, установленных законом, иными правовыми актами и актом о предоставлении участка в пользование. Здания, сооружения, иное недвижимое имущество, созданные этим лицом для себя, считаются его собственностью. В случае реорганизации юридического лица принадлежащее ему право постоянного пользования земельным участком переходит в порядке правопреемства (ст. 268 ГК).

Земельный кодекс РФ внес существенные изменения в порядок предоставления земельных участков в постоянное (бессрочное) пользование. С момента вступления его в силу не предоставляются земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование ни гражданам, ни коммерческим организациям, кроме казенных предприятий, ни некоммерческим организациям, кроме государственных и муниципальных учреждений, тогда как по нормам ЗК РСФСР все они могли пользоваться правом постоянного (бессрочного) пользования землей. В настоящее время в соответствии со ст. 20 ЗК в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, центрам исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления.

Право постоянного (бессрочного) пользования находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, возникшее у граждан или юридических лиц до введения в действие ЗК, сохраняется.

Однако по поводу переоформления этого права в отношении граждан и юридических лиц действуют разные правила.

Что касается граждан, то оформление ими в собственность земельных участков, ранее предоставленных им в постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение, в установленных земельным законодательством случаях сроком не ограничивается.

Если земельный участок был предоставлен гражданину на одном из указанных прав до введения в действие ЗК для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, то действует так называемый упрощенный порядок переоформления. Он заключается в том, что не требуется решения о предоставлении земельного участка в собственность гражданина, право собственности этого гражданина непосредственно регистрируется в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (разумеется, если по закону такой участок вообще может находиться в частной собственности). Кроме того, в этих случаях действует "презумпция права собственности", т.е. если в документах не указано право, на котором предоставлен такой земельный участок, или невозможно определить вид этого права, такой земельный участок считается предоставленным гражданину на праве собственности (за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такой земельный участок не может предоставляться в частную собственность).

В отношении же юридических лиц, не указанных в п. 1 ст. 20 ЗК, Федеральным законом о введении в действие ЗК установлен конкретный срок переоформления этого права. Исключение сделано только для садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, а также гаражных потребительских кооперативов: согласно изменениям, внесенным в названный выше Закон Федеральным законом от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ, переоформление ими права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками сроком не ограничивается.

Остальные юридические лица обязаны переоформить право бессрочного (постоянного) пользования земельным участком на право аренды либо выкупить земельный участок в собственность по своему желанию до 1 января 2010 г. Религиозные организации, кроме того, в течение этого же срока могут переоформить право постоянного (бессрочного) пользования на право безвозмездного срочного пользования.

Более длительный срок - до 1 января 2013 г. - установлен Законом о введении в действие Земельного кодекса для юридических лиц, обладающих правом постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, на которых расположены линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (линейные объекты).

По отношению к юридическим лицам, которые нарушают сроки и порядок переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды или сроков и порядок приобретения земельных участков в собственность, возможно применение мер административной ответственности в соответствии со ст. 7.34 Кодекса об административных правонарушениях, которая будет действовать начиная с 1 января 2011 г.

Поскольку до окончания указанных сроков право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками коммерческими и некоммерческими организациями будет продолжать существовать, Федеральным законом о введении в действие ЗК установлены следующие правила.

При продаже зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, предоставленных юридическим лицам (за исключением указанных в п. 1 ст. 20 ЗК) на праве бессрочного постоянного пользования, права бессрочного (постоянного) пользования земельными участками подлежат переоформлению на право аренды, либо земельные участки должны быть приобретены в собственность в соответствии с положениями ЗК по выбору покупателя зданий, строений, сооружений. Не допускается внесение права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в уставные (складочные) капиталы коммерческих и некоммерческих организаций.

Право пожизненного наследуемого владения земельными участками во многом схоже с правом постоянного (бессрочного) пользования: земельный участок, предоставленный в пожизненное наследуемое владение, находится в государственной или муниципальной собственности; с момента вступления в силу ЗК предоставление земель гражданам на праве пожизненного наследуемого владения не осуществляется; при этом за всеми гражданами, которые получили земельные участки на праве пожизненного наследуемого владения до вступления ЗК в действие, это право сохраняется; переоформление этого права на право собственности в установленных земельным законодательством случаях сроком не ограничивается. Переоформление осуществляется в том же порядке, что и переоформление права постоянного (бессрочного) пользования.

Особенностями права пожизненного наследуемого владения является то, что им могут обладать только граждане, у землевладельцев есть одно правомочие, которое объединяет их с собственниками: право передачи земельного участка по наследству в соответствии с нормами гражданского законодательства. Но такая передача является единственным допускаемым законом действием по распоряжению земельным участком, находящимся у гражданина на праве пожизненного наследуемого владения.

ГК предусматривает наследование по закону либо по завещанию. Никаких особенностей в отношении наследования земельных участков не установлено, кроме участков крестьянских хозяйств (предоставленных как на праве пожизненного наследуемого владения, так и на праве собственности). В соответствии со ст. 258 ГК земельный участок крестьянского хозяйства разделу не подлежит, кроме случаев прекращения крестьянского хозяйства. Но поскольку, в отличие от права общей собственности, права общего владения законодательством не предусмотрено, то в случае, если наследников права пожизненного наследуемого владения несколько, а участок по каким-либо причинам разделу не подлежит (неделимый земельный участок), приходится в каждом конкретном случае решать вопрос о переходе права пожизненного наследуемого владения земельным участком к одному из наследников и выплате остальным компенсации их доли.

Право безвозмездного срочного пользования отличается от постоянного (бессрочного) пользования землей временным характером отношений (прежде этот вид прав на землю так и назывался - "временное пользование"), а от аренды земельных участков он отличается тем, что осуществляется бесплатно. При безвозмездном срочном пользовании земельные участки предоставляются на срок, установленный законом (для участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности), договором (для участков из земель, находящихся в частной собственности) или на период трудовых отношений (служебные наделы). ЗК выделяет, таким образом, три возможных вида безвозмездного срочного пользования в зависимости от того, кому принадлежат предоставляемые в пользование земли: государству (муниципальным образованиям), организациям отраслей, работники которых имеют право на служебные земельные наделы, или иным юридическим лицам и гражданам.

Из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, земельные участки в безвозмездное срочное пользование предоставляются на основании акта органа исполнительной власти или органа местного самоуправления сроком не более чем на один год и только определенным категориям субъектов: это государственные и муниципальные учреждения, федеральные казенные предприятия, органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также религиозные организации.

Исключение из этого правила установлено подп. 5 п. 1 ст. 24 ЗК: на срок строительства объекта недвижимости земельные участки на праве безвозмездного срочного пользования предоставляются всем лицам, если с ними заключен государственный или муниципальный контракт на строительство объекта недвижимости, осуществляемое полностью за счет средств федерального бюджета, средств бюджета субъекта Российской Федерации или средств местного бюджета, на основе размещенного заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.

Другим исключением является срок, на который земельные участки из государственной или муниципальной собственности могут предоставляться в безвозмездное срочное пользование религиозным организациям: для строительства зданий, строений, сооружений религиозного и благотворительного назначения с предварительным согласованием мест размещения объектов - на срок строительства этих зданий, строений, сооружений (п. 3 ст. 30 ЗК), а религиозным организациям, имеющим на праве безвозмездного пользования здания, строения, сооружения религиозного и благотворительного назначения - на срок безвозмездного пользования этими зданиями, строениями, сооружениями (п. 1 ст. 36 ЗК).

Безвозмездное срочное пользование граждан и юридических лиц земельными участками, принадлежащими другим гражданам или юридическим лицам, осуществляется на основе договора. Порядок заключения и исполнения договора безвозмездного пользования регулируется ст. 689-701 ГК, по отношению к нему применяются также некоторые правила о договоре аренды, во многом сходном с рассматриваемым договором.

По договору безвозмездного срочного пользования земельным участком одна сторона обязуется передать другой стороне земельный участок в пользование бесплатно на определенный срок (или без указания конкретного срока), а другая сторона обязуется использовать земельный участок в соответствии с его целевым назначением и условиями договора и вернуть его собственнику в надлежащем состоянии. Как любые сделки с землей, такой договор подлежит государственной регистрации. Если он заключен без указания срока, каждая сторона вправе во всякое время отказаться от договора, известив об этом другую сторону за один месяц (если договором не предусмотрен иной срок извещения). Землепользователь же вправе во всякое время отказаться и от договора, заключенного с указанием срока (если этим договором не предусмотрено иное), также предупредив собственника за один месяц.

Порядок предоставления организациями в безвозмездное пользование служебных земельных наделов своим работникам практически без изменений существовал в течение многих лет в советском, затем российском законодательстве и был воспроизведен действующим ЗК.

Право предоставления служебных земельных наделов имеют организации отдельных отраслей экономики - транспорта, лесного хозяйства, лесной промышленности, охотничьих хозяйств, государственных природных заповедников и национальных парков. Из числа принадлежащих им земельных участков они предоставляют своим работникам на время их трудовых отношений такие наделы; при этом категории работников, имеющих право на получение служебных наделов, и условия их предоставления могут быть в соответствии с п. 2 ст. 24 ЗК установлены как законодательством Российской Федерации, так и законодательством субъектов Российской Федерации.

Так, до настоящего времени действует постановление Совета Министров РСФСР от 20 марта 1965 г. N 369 "О служебных земельных наделах работников лесного хозяйства и лесной промышленности, охотничьих хозяйств, линейных работников железнодорожного транспорта, автомобильных дорог и речного флота, связи и магистральных трубопроводов". Этим постановлением для перечисленных категорий работников, проживающих в сельской местности, поселках городского типа и городах районного подчинения установлен размер предоставляемого служебного надела (сенокоса и пашни) на семью: например, линейным работникам автомобильных дорог и железнодорожного транспорта, список которых приведен в приложении к постановлению, выделяется пахотной земли до 0,25 га и сенокоса до 1 га, а в малонаселенных районах - пахотной земли до 0,50 га и сенокоса от 1 до 2 га.

На уровне субъектов Российской Федерации к настоящему времени имеется два специальных закона: Закон Республики Бурятия от 6 июля 2004 г. N 734-II "О служебных земельных наделах в Республике Бурятия" и Закон Республики Хакасия от 6 июля 2007 г. N 47-РХ "О категориях работников отдельных отраслей экономики, имеющих право на получение служебных земельных наделов, и об условиях их предоставления". Последним из них к категориям работников, имеющих право на получение служебных наделов, отнесены лесничие, помощники лесничих, инженеры охраны и защиты леса, инженеры лесопользования, государственные лесным инспектора, охотоведы, егеря организаций охотничьего хозяйства. Размеры служебных наделов установлены: для пахотной земли - до 3 гектаров, для сенокоса - до 10 гектаров. Установлено, что наличие в собственности, пользовании или аренде у работника земельного участка не является основанием для отказа в предоставлении служебного надела.

Право ограниченного пользования чужим земельным участком, или сервитут, до принятия Земельного кодекса РФ предусматривалось только гражданским правом как право одного лица пользоваться в установленном объеме недвижимым имуществом другого лица. Понятие публичного сервитута введено данным кодексом впервые, и, по существу, он подробно регламентирует только отношения, связанные с публичными сервитутами, в отношении частного сервитута отсылая к нормамгражданского законодательства.

И публичный, и частный сервитут может быть срочным или постоянным, т.е. устанавливаться на определенный срок либо без указания определенного срока. И только в отношении земельного участка, расположенного в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд, срок публичного сервитута ограничен сроком резервирования таких земель.

Примерный перечень оснований, по которым может потребоваться установление частного сервитута, приведен в п. 1 ст. 274ГК: это обеспечение прохода и проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечение водоснабжения и мелиорации; при этом важным условием является то, что перечисленные или иные нужды собственника земельного участка не могут быть обеспечены без установления сервитута. Наличие указанного условия должен выяснять суд, если имеет место спор об установлении сервитута. Другое важное условие - частный сервитут может быть установлен только по отношению к соседнему земельному участку или, в необходимых случаях, к другому земельному участку - "соседнему соседнего".

Частный сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка. Поскольку в отношении частного сервитута в ст. 274 ГК четко сказано, что лицо вправе требовать предоставления права ограниченного пользования участком от собственника земельного участка, то если такой участок находится в государственной или муниципальной собственности, требование должно быть заявлено соответствующему государственному (муниципальному) органу, а не лицу, которому данный участок предоставлен в пожизненное наследуемое владение или пользование. Требовать же установления частного сервитута может как собственник, так и лицо, которому участок предоставлен на праве пожизненного наследуемого владения или праве постоянного пользования (п. 4 ст. 274 ГК).

В случае недостижения соглашения об установлении или условиях сервитута спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута.

Пункт 6 ст. 23 ЗК, так же как и п. 5 ст. 274 ГК, устанавливает право собственника земельного участка, обремененного частным сервитутом, требовать соразмерной платы от лиц, в интересах которых установлен сервитут. В обеих названных статьях указано, что федеральным законом может быть предусмотрено иное, следовательно, закон предусмотреть случаи, когда частный сервитут является бесплатным, либо установить размер такой платы, но пока подобных норм в действующих законах нет. Соразмерность платы - понятие довольно неопределенное, но в любом случае размер платы устанавливается либо соглашением сторон, либо судом, и вывод о соразмерности требуемой платы в последнем случае должен сделать суд.

В отличие от частного публичный сервитут устанавливается в интересах всего государства, местного самоуправления или местного населения. Он должен устанавливаться с учетом результатов общественных слушаний, однако понятие и процедура проведения таких слушаний законодательством пока не определены. Перечень конкретных нужд, для которых может вводиться публичный сервитут, содержится в п. 3 ст. 23 ЗК и является исчерпывающим; одной из последних новелл, введенной Федеральным законом от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, является возможность установление публичного сервитута для забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и водопоя.

Публичный сервитут устанавливается только нормативным правовым актом. В некоторых нормативных актах указывается только на возможность установления того или иного публичного сервитута, как, например, в Федеральном законе от 19 июля 1998 г. N 113-ФЗ "О гидрометеорологической службе" (п. 4 ст. 13): "На земельные участки, через которые осуществляется проход или проезд к стационарным пунктам наблюдений, входящим в государственную наблюдательную сеть, могут быть установлены сервитуты в порядке, определенном законодательством Российской Федерации". В этом случае для установления сервитута необходимо издание нормативного акта соответствующим субъектом РФ или органом местного самоуправления.

Законом или иным нормативным правовым актом, которым установлен публичный сервитут, определяются и права лиц, использующих земельный участок на основании публичного сервитута (п. 2 ст. 41 ЗК). Публичный сервитут вводится без согласования с собственниками обременяемых земельных участков, землевладельцами или землепользователями, однако они могут осуществлять защиту своих прав в судебном порядке. Возражать против самого установления публичного сервитута юридические лица и граждане не могут, но если сервитут существенно затрудняет пользование участком, они могут требовать соразмерной платы, в том числе и в судебном порядке. А если участком пользоваться после установления публичного сервитута вообще невозможно, указанные лица могут потребовать выкупа у них этого участка (если он принадлежит им на праве собственности) государством или муниципальным образованием или изъятия его с возмещением убытков, или предоставления равноценного участка (также с возмещением понесенных убытков). Кроме того, поскольку в п. 5 ст. 23 ЗК зафиксировано правило о том, что осуществление сервитута должно быть наименее обременительным для земельного участка, в отношении которого он установлен, возможно предъявление иска о способе осуществления сервитута (как публичного, так и частного).

И на публичные, и на частные сервитуты распространяется норма п. 2 ст. 275 ГК о том, что сервитут не может быть самостоятельным предметом купли-продажи, залога и не может передаваться каким-либо способом лицам, не являющимся собственниками земельного участка, для обеспечения использования которого сервитут установлен.