Понятие права собственности на землю. Государственная, муниципальная и частная собственность на землю

Земельный кодекс Российской Федерации предусматривает следующие возможные права на земельные участки: собственность, пожизненное наследуемое владение, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование, аренда, ограниченное пользование чужим земельным участком (сервитут).

Из вещных прав, предусмотренных Гражданским кодексом РФ, пожизненное наследуемое владение и постоянное (бессрочное) пользование применяются только по отношению к земельным участкам, но не к иному имуществу; в свою очередь, на земельные участки не может таких вещных прав, как хозяйственное ведение и оперативное управление.

Содержание права собственности, которое распространяется на любые объекты гражданских прав, в том числе земельные участки, установлено гражданским законодательством. Земельный кодекс регламентирует особенности осуществления правомочий собственника по отношению к земельным участкам.

Понятие объекта права собственности на землю закреплено в гл. 1.1 ЗК, глава III ЗК посвящена понятию собственности на землю, ее видам, определению круга субъектов собственности на землю; основания и порядок возникновения права собственности на земельные участки определены в соответствующих статьях гл. V ЗК, права и обязанности собственников земельных участков - вгл. VI ЗК, ограничения и прекращения права собственности на земельные участки - в гл. VII ЗК, защита права собственности на землю - в гл. IX ЗК.

Согласно ст. 209 ГК собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Владение земельным участком представляет собой обладание им как своим. Например, для юридического лица это возможность числить его на своем балансе. Пользование землей - это возможность извлекать ее полезные свойства: размещать на ней постройки и сооружения, выращивать сельскохозяйственную продукцию и т.д. В соответствии со ст. 40 ЗК собственники земельных участков имеют право использовать для собственных нужд в установленном законом порядке не только поверхность земельного участка и почвенный покров, но и имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также закрытые водоемы. Правомочие распоряжения состоит в возможности для собственника определять юридическую судьбу земельного участка. Он вправе отчуждать земельный участок в собственность другим лицам (дарить, продавать, обменивать, завещать, передавать в качестве взноса в уставный капитал коммерческих организаций и т. д.), передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения участком, отдавать его в залог и т. д.

В соответствии со ст. 209 ГК собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц. При этом владение, пользование и распоряжение землей и иными природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляется их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

По земельному законодательству земля должна использоваться прежде всего в соответствии с ее целевым назначением, определяемым принадлежностью к той или иной категории земель, и разрешенным использованием. Собственник земельного участка должен осуществлять мероприятия по охране земель, соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов, не допускать загрязнения, захламления, деградации и ухудшения плодородия почв на землях соответствующих категорий, выполнять иные обязанности, предусмотренные ЗК и иными федеральными законами.

Законом предусмотрено также ограничение в отдельных случаях правомочий собственника по распоряжению земельным участком. Так, ст. 27 ЗК установлен перечень изъятых из оборота земельных участков; ст. 37 ЗК предусматривает особые требования к процедуре заключения договоров купли-продажи земельных участков.

Право собственности на землю защищается законом. Собственник вправе истребовать свой земельный участок из чужого незаконного владения в соответствии со ст. 301 и 303 ГК, а также требовать устранения всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения и не были соединены с лишением владения (ст. 304 ГК).

Земля в России может находиться в государственной, муниципальной и частной собственности. Частной собственностью называется собственность граждан и юридических лиц.

Принятая 12 декабря 1993 г. Конституция установила, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ст. 9). При этом в ст. 36 специально подчеркнуто, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю, а в ст. 35 - что право частной собственности охраняется законом. По гражданскому законодательству права всех собственников защищаются равным образом (п. 4 ст. 212 ГК).

Что касается иных форм собственности на землю, о которых упоминается в ст. 9 Конституции, то таковых законодательством в настоящее время не предусмотрено. Общая собственность по гражданскому праву представляет собой собственность на имущество двух или нескольких лиц и является, таким образом, разновидностью частной собственности. Согласно ст. 244 ГК имущество может находиться в общей собственности с определением доли каждого из собственников в праве собственности (долевая собственность) или без определения таких долей (совместная собственность). Так, совместная собственность на имущество, в том числе и земельные участки, бывает у супругов; общая долевая собственность на земельный участок - у сособственников жилого дома, который расположен на этом участке.

В соответствии со ст. 213 ГК в собственности граждан и юридических лиц может находиться любое имущество, за исключением отдельных видов имущества, которое в соответствии с законом не может им принадлежать. ЗК установил перечень земель, изъятых из оборота, которые не могут находиться в частной собственности, и земель, ограниченных в обороте, которые не подлежат передаче в частную собственность (кроме случаев, установленных федеральным законом).

Возможность иметь имущество (в том числе земельные участки) на праве собственности входит в содержание правоспособности гражданина, признаваемой в равной мере за всеми гражданами. В п. 3 ст. 15 ЗК названы случаи, когда иностранные граждане, иностранные юридические лица и лица без гражданства не могут обладать земельными участками на праве собственности. Следовательно, по общему правилу на всех остальных территориях, кроме перечисленных в статье, указанные лица могут приобретать земельные участки в собственность.

Однако в соответствии с Федеральным законом о введении в действие ЗК иностранные граждане и лица без гражданства не могут приобрести в собственность земельные участки до вступления в силу Указа Президента РФ, устанавливающего перечень пограничных и других территорий, где иностранные граждане и лица без гражданства могут обладать земельным участком на праве собственности. Закон РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации" включает в пределы приграничной территории пограничную зону, российскую часть вод пограничных рек, озер и иных водоемов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, где установлен пограничный режим, пункты пропуска через государственную границу, а также территории административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или пунктам пропуска.

Федеральный закон об обороте сельхозземель установил запрет на приобретение в собственность земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения иностранными гражданами, лицами без гражданства, а также юридическими лицами, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50%. Указанные лица могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды. Однако действие ФЗ об обороте сельхозземель не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями. Поэтому собственниками таких земельных участков иностранцы быть могут.

Из юридических лиц собственниками земли могут быть все коммерческие и некоммерческие организации, кроме государственных и муниципальных предприятий и финансируемых собственниками учреждений. При этом общественные и религиозные организации (объединения), благотворительные и иные фонды являются собственниками приобретенной ими земли и могут использовать ее лишь для целей, предусмотренных их учредительными документами.

Земельные участки могут быть как переданы в собственность хозяйственного общества, товарищества, производственного кооператива в качестве вкладов их учредителями (участниками, членами), так и приобретены этим юридическим лицом по иным основаниям.

Согласно п. 2 ст. 213 ГК количество и стоимость имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, не ограничиваются, за исключением случаев, когда такие ограничения установлены законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Подобные ограничения установлены Федеральным законом об обороте сельхозземель (см. главу о землях сельскохозяйственного назначения).

Согласно ст. 214 ГК государственной собственностью в Российской Федерации считается имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта РФ). От имени Российской Федерации и субъектов РФ права собственника осуществляют органы государственной власти в пределах их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (ст. 125 ГК).

Российская Федерация и ее субъекты осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в их собственности. Непосредственно же владеют и пользуются такими участками юридические лица и граждане, которым находящиеся в государственной собственности земельные участки предоставлены в пользование, пожизненное наследуемое владение и в аренду.

Государство (в лице Российской Федерации и ее субъектов) в земельных отношениях может выступать в одной из двух ролей: в качестве субъекта государственной власти, устанавливающего нормы земельного законодательства, осуществляющего государственный контроль за использованием земель и другие функции, названные в ст. 9-10 ЗК, и в качестве собственника земельных участков - в последнем случае оно пользуется теми же правами и несет те же обязанности, что и другие собственники земельных участков. В соответствии со ст. 124 ГК при заключении сделок с землей и в иных отношениях, регулируемых гражданским законодательством, Российская Федерация и ее субъекты выступают на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.

Муниципальная собственность не является государственной. Согласно ст. 215 ГК муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления (или в случаях, установленных законом, иные лица по специальному поручению органов местного самоуправления). Местное самоуправление в Российской Федерации создано для обеспечения самостоятельного решения населением вопросов местного значения, а также владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ст. 132 Конституции).

Земельный кодекс в п. 1 ст. 16 определяет, что государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. В науке муниципальную и государственную собственность еще называют публичной собственностью; фактически в отношении земли она составляет все земельные участки, не находящиеся в частной собственности. Именно в отношении этой собственности в нашей стране происходит процесс разграничения, который еще не закончен, поэтому в настоящее время существуют земли, которые находятся в неразграниченной государственной собственности.

Дело в том, что в Советском Союзе в условиях существования исключительной государственной собственности на землю существовал единый государственный земельный фонд, который не делился на собственность непосредственно Союза ССР и собственность союзных республик. С образованием независимого государства Российской Федерации входящие в его состав республики, края, области, автономная область, автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург признаны субъектами РФ, обладающими правом государственной собственности на землю. После создания независимого российского государства вФедеративном договоре 1993 г. признавалось, что земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик, а по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти РФ и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации определяется статус федеральных природных ресурсов.

Сложность проведения разграничения государственной собственности на землю состоит в том, что все земли, находящиеся в собственности РФ, расположены на территориях субъектов РФ. Требовалось установить четкие принципы разграничения.

Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" (в ред. от 24.12.1993) не затрагивало вопросов разграничения земли. Впервые Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. N 2144 "О федеральных природных ресурсах" были выделены федеральные земли.

Затем процедура проведения разграничения государственной собственности на землю была установлена Федеральным законом N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" от 17 июня 2001 г.*(28) В соответствии с ним право собственности на земельные участки у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникало с момента государственной регистрации права собственности на земельные участки. Основанием государственной регистрации права собственности являлись акты Правительства Российской Федерации об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникало право собственности при разграничении государственной собственности на землю, а также вступившие в законную силу судебные решения по спорам, связанным с разграничением государственной собственности на землю. Указанные перечни готовились в соответствии с утвержденными Правительством РФ Правилами*(29) специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по имущественным отношениям совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, и согласовывались с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Всего был утвержден целый ряд таких перечней*(30), однако практика показала, что предусмотренная процедура их подготовки и согласования настолько сложна, что процесс разграничения государственной собственности на землю грозил затянуться на долгие годы.

В связи с этим Федеральным законом от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ*(31) (вступил в силу в 01.07.2006) Закон о разграничении государственной собственности на землю отменен, а Закон о введении в действие Земельного кодекса РФ дополнен нормами, регламентирующими основания такого разграничения. Этим Законом установлено, что указанные выше перечни, утвержденные Правительством РФ до 1 июля 2006 г., являются основанием для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на земельные участки, но в дальнейшем регистрация такого права будет осуществляться непосредственно при наличии установленных в законе оснований.

ЗК выделяет три основания возникновения права государственной и муниципальной собственности на землю:

1) специальное указание в федеральном законе на принадлежность тех или иных земель;

2) возникновение права собственности при разграничении государственной собственности на землю - на основании утвержденных до 1 июля 2006 г. перечней земельных участков, а также на основании вступивших в законную силу судебных решений по спорам, связанным с разграничением государственной собственности на землю;

3) приобретение Российской Федерацией, ее субъектами или муниципальными образованиями земельных участков в результате сделок у граждан, юридических лиц, других субъектов РФ, муниципальных образований, получение их от граждан в порядке наследования и по другим гражданско-правовым основаниям.

По поводу второго из названных оснований говорилось выше.

Что касается приобретения земельных участков по иным, кроме сделок, гражданско-правовым основаниям, то стоит отметить, что в государственную или муниципальную собственность поступают земельные участки, выкупленные у собственников для государственных (муниципальных) нужд (ст. 49 ЗК), конфискованные в порядке ст. 50, реквизированные (ст. 51); государственной собственностью становятся земли, национализированные в установленном порядке (ст. 235 ГК).

Однако основным принципом разграничения земель в настоящее время является специальное указание на отнесение их к федеральной собственности, собственности субъектов РФ или муниципальной собственности в федеральном законе.

Ряд таких указаний имеется непосредственно в Земельном кодексе. Так, в соответствии с п. 6 ст. 95 ЗК в федеральной собственности находятся земли государственных заповедников и национальных парков; согласно п. 4 ст. 87 ЗК федеральной собственностью являются также земли промышленности и иного специального назначения, занятые федеральными энергетическими системами, объектами использования атомной энергии, федеральным транспортом, путями сообщения, объектами федеральной информатики и связи, объектами, обеспечивающими космическую деятельность, объектами обороны и безопасности, объектами оборонного производства, обеспечивающими статус и защиту Государственной границы РФ, другими объектами, отнесенными к ведению Российской Федерации в соответствии со ст. 71 Конституции.

В соответствии с дополнениями, внесенными Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ в ст. 18 и 19 ЗК, земельный участок, от права собственности на который собственник отказался, становится, если иное не предусмотрено другими федеральными законами, собственностью городского округа, городского или сельского поселения (или, если он расположен на межселенной территории, - собственностью муниципального района по месту расположения земельного участка), а в городах Москве и Санкт-Петербурге - собственностью соответственно Москвы или Санкт-Петербурга как субъекта Российской Федерации (если законами этих субъектов не установлено, что такой земельный участок является собственностью находящихся на их территориях муниципальных образований).

В федеральной собственности находятся земли лесного фонда (п. 1 ст. 8 Лесного кодекса РФ), водного фонда, занятые водными объектами, находящимися в федеральной собственности (ст. 8 Водного кодекса РФ).

Федеральный закон от 19 июля 1998 г. N 113-ФЗ "О гидрометеорологической службе"*(32) в ст. 13 установил, что исключительно к федеральной собственности относится государственная наблюдательная сеть, в том числе отведенные под нее земельные участки и части акваторий; Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ (ред. от 10.05.2007) "Об особо охраняемых природных территориях"*(33) (п. 6 ст. 2) относит особо охраняемые природные территории федерального значения к федеральной собственности, особо охраняемые природные территории регионального значения - к собственности субъектов Российской Федерации и особо охраняемые природные территории местного значения - к собственности муниципальных образований.

Федеральный закон о введении в действие ЗК в ст. 3.1 устанавливает следующие основания разграничения:

- по принадлежности зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках. Соответственно земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации, относятся к федеральной собственности, в собственности субъектов Российской Федерации - к собственности таких субъектов, в собственности муниципальных образований - к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов;

- по принципу отнесения земельного участка к тому виду публичной собственности, к которому принадлежат занимающие его организации. Соответственно земельные участки, предоставленные органам государственной власти Российской Федерации и их территориальным органам относятся к федеральной собственности, органам государственной власти субъектов Российской Федерации - к собственности субъектов, органам местного самоуправления - к муниципальной собственности; земельные участки, занятые казенными предприятиями, унитарными предприятиями и некоммерческими организациями - в зависимости от того, какого уровня органом власти или органом местного самоуправления эти предприятия, организации созданы.

Исключение установлено для двух субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. К собственности этих субъектов отнесены не только указанные выше земельные участки, но и те участки земель, которые в соответствии с рассматриваемым Законом относятся к муниципальной собственности, если они расположены в границах соответственно Москвы или Санкт-Петербурга. Однако своими законами они могут передать отдельные земельные участки в собственность муниципальных образований, находящихся на их территории.

К федеральной собственности, кроме названного выше, относятся земельные участки, находящиеся на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве аренды, праве безвозмездного срочного пользования у государственных академий наук и созданных такими академиями наук организаций.

Государственная регистрация права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю в соответствии сост. 30.1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"*(34) осуществляется на основании заявления исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления либо действующего по их поручению лица. В таком заявлении должно быть указано основание возникновения права собственности на земельный участок. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2006 г. N 404 утвержден перечень документов, необходимых для государственной регистрации права собственности данных субъектов. Только после государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования возможно распоряжение такими земельными участками (если иное не установлено федеральными законами).

Иной порядок регистрации действует в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена. Согласно п. 10 ст. 3 ФЗ о введении в действие ЗК отсутствие государственной регистрации права собственности на такие земельные участки не является препятствием для осуществления распоряжения ими.

По общему правилу распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Но в поселениях, являющихся административными центрами, столицами субъектов РФ, распоряжение такими участками осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений только в том случае, если законами соответствующих субъектов РФ не установлено, что оно осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ. При этом в городах Москве и Санкт-Петербурге распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами исполнительной власти самих этих субъектов РФ, однако их законами может быть установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований.

Однако исключения из этого правила установлены Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(35). В соответствии с ним предоставление земельных участков осуществляется:

- находящихся в федеральной собственности или государственная собственность на которые не разграничена, для размещения автомобильных дорог федерального значения, в том числе платных автомобильных дорог федерального значения на основе концессионных соглашений - федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства;

- находящихся в собственности субъекта Российской Федерации или государственная собственность на которые не разграничена, для размещения автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения, в том числе платных автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения - уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Порядок определения размера арендной платы, а также порядок, условия и сроки внесения арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Эта норма введена в Закон о введении в действие ЗК Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 212-ФЗ, и к настоящему времени большинство субъектов Российской Федерации уже приняло соответствующие нормативные акты.