Государственный земельный контроль

Важным инструментом управления земельными ресурсами и специфическим институтом земельного права является контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель - земельный контроль, теория и практика регулирования которого заслуживает специального рассмотрения.

Правовые проблемы земельного контроля исследовались в работах З.С. Беляевой, А.К. Голиченкова, Ю.Г. Жарикова, М.И. Козыря, Н.И. Краснова, И.Ф. Панкратова и др., где обосновывалось его деление на государственный, муниципальный, общественный и производственный контроль.

Обоснованная в теории такая классификация форм осуществления земельного контроля получает отражение и в современном российском земельном законодательстве и в его реализации на практике - при исполнении, соблюдении, использовании, применении земельно-правовых требований.

Среди наиболее актуальных правовых проблем осуществления охраны и рационального использования земель есть некоторые, имеющие непосредственный выход на практику проблемы повышения эффективности земельного контроля, правового регулирования его видов и форм, которые регулярно подвергаются изменениям, дополнениям, обсуждениям.

Наиболее эффективным и организованным в настоящее время продолжает быть государственный контроль в области охраны земель, иных природных ресурсов, окружающей среды. Его организованность и традиции обусловливались существованием в продолжении 70 лет централизованной экономики, исключительной государственной собственности на землю и иные природные ресурсы, плановым ведением народного хозяйства.

Многочисленные реорганизации управления охраной и использованием земель и органов государственного земельного контроля, сокращение в разы его полномочий и количества инспекторов поколебали, но не смогли до конца разбалансировать функционирование его основных звеньев.

Внедрение рыночных условий хозяйствования, конкуренция разнообразных и равноправных форм собственности на землю и иные природные объекты не только не снимают с повестки дня, но усиливают необходимость выполнения задач государственного земельного контроля, очерченных российским законодательством.

Более того, они актуализируются федеративной, экономической, муниципальной и иными реформами, потребностями глобализации, ответственностью и международными обязательствами России перед мировым сообществом в области охраны земель и всей окружающей среды.

В ходе административной реформы государственный земельный контроль оказался рассредоточенным как по горизонтали - между федеральными министерствами, призванными осуществлять нормативно-правовое регулирование, и федеральными агентствами, службами, осуществляющими надзор, так и по вертикали - между Федерацией, ее субъектами, органами государственного земельного контроля и надзора и их соответствующими органами.

Известное мнение о необходимости ликвидации дублирования, о целесообразности сосредоточения функций земельного контроля в едином государственном органе может реализовываться постепенно, на основании эксперимента, без излишней и неоправданной ломки сложившегося аппарата, так или иначе осуществляющего земельный контроль.

В настоящее время объекты земельного контроля поделены между государственными органами исполнительной власти Федерации, ее субъектов и органами местного самоуправления (см.: Федеральный государственный экологический контроль под ред. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2005).

Специально уполномоченными государственными органами осуществляется государственный земельный контроль за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами.

Со стороны государства земельный контроль осуществляется исполнительными органами государственной власти и специально уполномоченными на то государственными органами - Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости совместно с Министерством экономического развития РФ, Министерством природных ресурсов и экологии РФ, Министерством сельского хозяйства РФ и др.

Они осуществляют государственный земельный контроль в соответствии со своей компетенцией; организуют проверку и экспертизу изменения качественного состояния земель и функционального зонирования городов и других населенных пунктов, принимают меры к устранению нарушений земельного законодательства, информируют население о состоянии земельного фонда, эффективности его использования и принимаемых мерах по охране земель, участвуют в согласовании градостроительной и землеустроительной документации, в работе комиссий по приемке мелиорированных, рекультивированных и других земель, на которых проведены мероприятия по улучшению их качественного состояния, а также объектов, сооруженных в целях охраны земель. Компетенция органов санитарно-эпидемиологического надзора и Минздравсоцразвития России, участвующих в осуществлении государственного земельного контроля, предусматривается в ФЗ о санитарно-эпидемиологическом благополучии и Положении о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации.

Земельно-правовые требования являются прежде всего природоохранными требованиями и, следовательно, частью более общих экологических требований. Поэтому должностные лица органов государственного земельного и экологического контроля в соответствии с их полномочиями, земельным и экологическим законодательством имеют, в частности, право в установленном порядке:

посещать предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности и подчинения, включая воинские части, специальные объекты и службы Вооруженных Сил, органов внутренних дел и государственной безопасности, знакомиться с документами, результатами анализов, иными материалами, необходимыми для выполнения их служебных обязанностей;

проверять работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств и средств их контроля, контролировать соблюдение нормативов качества окружающей среды и природоохранного законодательства (надо иметь в виду запрещение законом ввода в эксплуатацию предприятий, не обеспеченных сооружениями и установками по очистке, обезвреживанию и утилизации отходов, средствами контроля за загрязнением окружающей среды, без завершения запроектированных работ);

назначать государственную экологическую экспертизу и обеспечивать контроль за выполнением ее заключения (важна возможность государственного контроля проверять и оценивать степень реализации ее заключения: тем самым обеспечивается замкнутый механизм организационно-правового механизма охраны земель и всей окружающей среды);

требовать устранения выявленных недостатков, давать в пределах предоставленных прав указания или заключения по строительству, реконструкции и эксплуатации объектов (в КоАП предусматривается административная ответственность за неподчинение предписаниям органов, осуществляющих в соответствии с предоставленной компетенцией государственный земельный, экологический контроль, в виде штрафа);

привлекать в установленном порядке виновных лиц к административной ответственности, направлять материалы о привлечении их к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности, предъявлять иски в суд или арбитражный суд о возмещении вреда, причиненного окружающей среде или здоровью человека нарушениями земельного, природоохранного законодательства (согласно КоАП невыполнение или ненадлежащее выполнение должностными лицами или гражданами, зарегистрированными в качестве предпринимателей, предписаний, выданных органами государственного контроля в пределах их компетенции, влечет штраф).

В условиях ухудшения окружающей среды и изменения социально-экономических условий жизни Российское государство принимает меры, с одной стороны, к усилению государственного земельного и экологического контроля и их правовой базы, а с другой - к ослаблению ненужного, излишнего вмешательства в предпринимательскую деятельность в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".

В утвержденных Правительством РФ положениях о государственных органах исполнительной власти в области охраны окружающей среды, о министерствах, федеральных службах, федеральных агентствах исключаются дублирующие, не вызываемые необходимостью полномочия, предусматриваются полномочия, призванные обеспечить постоянный, систематический и эффективный земельный государственный контроль.

На основании указанных и иных актов Правительства РФ принимаются приказы, инструкции, правила и иные ведомственные акты, детализирующие порядок осуществления государственного земельного контроля. Принятые в ходе его решения обязательны для исполнения всеми предприятиями, учреждениями, организациями, министерствами и ведомствами, должностными лицами и гражданами, которым они адресованы.

Решения органов земельного контроля и их должностных лиц могут быть обжалованы в суд или в арбитражный суд. На основании принятых в законном порядке и в соответствии с предоставленной компетенцией решений банковские учреждения - как государственные, так и негосударственные - должны прекращать финансирование запрещенной или прекращенной деятельности на период до отмены этих решений органом государственного земельного контроля.

Теоретические, законодательные проблемы разграничения функций государственного земельного контроля, разработанные и в основном решенные в исследованиях известных ученых (см.: Сыродоев Н.А. Земельное право. Курс лекций. М.: Проспект, 2009; Земельное право России. Практикум/под ред. А.К. Голиченкова. М.: Городец, 2008), нередко становятся на практике предметом судебного рассмотрения.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ рассмотрела гражданское дело по заявлению прокурора Республики Башкортостан о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных пунктовПоложения о Государственном комитете Республики Башкортостан по земельным ресурсам и землеустройству, утвержденногоУказом Президента Республики Башкортостан, по кассационной жалобе Президента и Правительства Республики Башкортостан на решение Верховного Суда Республики Башкортостан, которым постановлено заявление прокурора Республики Башкортостан удовлетворить частично.

Некоторые пункты нарушают права РФ по определению федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление управления и контроля земельными ресурсами. Положением предусмотрено, что Госкомзем РБ осуществляет государственное управление земельными ресурсами в пределах своей компетенции, специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции по ведению государственного учета расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества, по землеустройству, мониторингу земель и государственному контролю за использованием и охраной земель, что не соответствует положениям п. 3 ст. 9 ЗК и постановлению Правительства РФ от 18 июля 2000 г. N 537, предусматривающим, что государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства; определение соответствующего уполномоченного федерального органа исполнительной власти относятся к полномочиям РФ.

Госкомзем РБ не является территориальным органом государственной власти России, а следовательно, не является и территориальным органом Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, а потому наделение Госкомзема РБ - республиканского органа исполнительной власти полномочиями территориального органа федерального органа исполнительной власти по управлению земельными ресурсами неправомочно. Госкомзем РБ обладает определенным кругом полномочий в сфере земельного контроля и землеустройства как республиканский орган исполнительной власти и осуществляет государственное управление на территории республики в пределах своей компетенции.

Согласно ст. 72, 78 Конституции РФ и в соответствии со ст. 26.8 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"соглашением от 18 сентября 2003 г. Правительство Республики Башкортостан делегировало федеральным органам свои функции в области государственного управления земельными ресурсами, вытекающие из федерального и республиканского законодательства, по подготовке законодательных и других нормативных правовых актов, направленных на комплексное регулирование земельных отношений; проведению земельного контроля и землеустройства; решению других вопросов, необходимых для управления земельными ресурсами.

Постановлением Правительства РФ "Вопросы Федерального агентства кадастров объектов недвижимости" обозначены общие вопросы компетенции этого государственного органа. Органами государственной власти РБ во многом за счет средств бюджета Республики осуществлялись и осуществляются мероприятия, которые в соответствии с федеральным законодательством должны были проводиться федеральными органами исполнительной власти за счет средств федерального бюджета.

Проверив материалы дела и обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия не находит оснований для ее удовлетворения. При вынесении решения суд исходил из того, что Госкомзем РБ является республиканским органом исполнительной власти, но предусмотренные Положением о нем функции деятельности, задачи и полномочия противоречат ЗК. В частности, указывается, что согласно п. 3 ч. 1 ст. 9 ЗК к полномочиям РФ в области земельных отношений относится государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства, но эти же полномочия оспариваемым Положением возложены на Госкомзем РБ.

Поскольку территориальный орган федерального органа в республике не был создан, то наделение Госкомзема РБ такими полномочиями является неправомерным в части, определяющей, что Госкомзем РБ осуществляет государственное управление земельными ресурсами, в пределах своей компетенции, специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции по ведению государственного учета расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества, государственной кадастровой оценке земель, мониторингу земель и государственному контролю за использованием и охраной земель.

Ссылка представителей Президента РБ, Правительства РБ, Госкомзема РБ на Соглашение между Росземкадастром России и Правительством РБ от 18 сентября 2003 г. не может быть признана правильной, так как в соответствии с ч. 5 ст. 26.8 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" последние по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий, если не противоречит конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ, но соглашения считаются заключенными и вступают в силу после их утверждения постановлениями Правительства РФ и официального опубликования в установленном порядке. Соглашение от 18 сентября 2003 г. Правительством РФ не утверждено, официально не опубликовано, а потому не может считаться заключенным.

Государственный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством РФ в порядке, установленном Правительством РФ, т.е. и в этой части предусмотренное в Положении полномочие Госкомзема РБ противоречит ст. 71 ЗК и п. 3 ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ. На основании изложенного, руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия определила: решение Верховного Суда Республики Башкортостан оставить без изменения, а кассационную жалобу Президента и Правительства Республики Башкортостан - без удовлетворения.

Данное судебное решение, упорядочивая разграничение полномочий по осуществлению государственного земельного контроля, в то же время, на наш взгляд, не продвигает вперед дело повышения его эффективности, обеспечения неотвратимости ответственности за земельные правонарушения, на что в настоящее время должно обращаться основное внимание.

Этим не исчерпываются теоретические и практические проблемы регулирования государственного земельного контроля. Предстоит решать вопросы правового регулирования и дальнейшего разграничения функций земельного контроля между Минприроды России, Минсельхозом России, Минэкономразвития России, Ростехнадзором и Росприроднадзором, федеральными агентствами кадастра объектов недвижимости (Минэкономразвития), по недропользованию, водных ресурсов (Минприроды), лесного хозяйства (Минсельхоз), между Федерацией, ее субъектами.

На повестке дня определение закрепленного в законодательстве социально-экологического контроля, уточнение полномочий должностных лиц - государственных инспекторов в области охраны земель, других природных ресурсов, охраны окружающей среды, размежевание их функций в КоАП РФ по рассмотрению административных правонарушений с учетом требований ЗК РФ, ВК РФ, ЛКРФ, федерального законодательства о недрах, о животном мире, об охране атмосферного воздуха, об отходах производства и потребления, об особо охраняемых природных территориях.

Нужен ли нередко предлагаемый федеральный закон об экологическом контроле? О земельном контроле? В настоящее время действует постановление Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689 "О государственном земельном контроле" (см. Нормативные акты к главе).

Не отвергая новые законы априори, целесообразно рассматривать их правовые нормы и требования с точки зрения усиления охраны земель, природы, насыщения конкретными правовыми предписаниями, предварительной оценки юридических последствий, с тем чтобы закон в очередной раз не повторял имеющиеся положения, не оказался декларативным, чтобы он мог повлиять на ситуацию в стране и ее регионах в части эффективного и рационального использования земель.