Общественный земельный контроль

Самым проблемным и, может быть, самым важным на сегодняшний день является общественный земельный контроль граждан и некоммерческих объединений.

Наибольшее распространение общественного земельного и экологического контроля пришлось на 1980-е г., когда разрешенная многопартийность прежде всего коснулась зеленых общественных объединений и движений, сыгравших свою конструктивную, алармистскую роль в охране земель и всей природной среды, по поводу чего издано немало работ А.В. Яблокова, М.И. Васильевой, В.М. Захарова, Ю.Г. Жарикова, М.М. Бринчука, С.А. Боголюбова.

За 20 лет надежды и акции граждан, выражавшиеся в пикетах, демонстрациях, экологических экспертизах, судебных исках о приостановлении экологически вредной деятельности, вступили в противоречие с либерализацией и развитием многоукладной экономики.

Право может содействовать оживлению общественного земельного и экологического контроля, хотя некоторые исследователи высказывают сомнения в необходимости участия права в этом, поскольку попытки правового регулирования общественных усилий не часто приносят успех.

Мировой и отечественный опыт свидетельствует, что без общественности, без формирования зрелого гражданского общества при недопущении злоупотреблений его институтами невозможна эффективная охрана земель и всей окружающей среды, законное и рациональное использование всех природных ресурсов исходя из их социального назначения, предусмотренного в ст. 7, 42 и другими Конституции РФ.

Современная нарастающая отчужденность населения от чиновничества и публичных органов, которым предстоит (и чаще всего без вмешательства общественности легче) принимать безальтернативные решения, в то же время может и должна предполагать более подробное правовое регулирование форм, содержания и, главное, правовых и экономических последствий общественного земельного контроля.

Если раньше отвергалась идея регулирования общественного земельного контроля по причине недопустимости управления общественными инициативами сверху, то сейчас целесообразность некоторого такого регулирования становится более очевидной - для возложения обязанностей в этой области на публичные органы, установления обязательных форм и сроков содействия общественному контролю, стимулирования общественных инициатив, обучения граждан способам и навыкам проведения общественного земельного контроля.

Законодательному регулированию могут быть подвергнуты обязательные процедуры участия общественности в оценке воздействия проектируемых объектов на землю и всю окружающую среду, в проведении государственной экологической экспертизы. Неумелость и современное состояние эколого-правового сознания многих граждан не должны оправдывать игнорирование их мнения и усилий по предупреждению и пресечению земельных правонарушений.

Общественный земельный контроль осуществляется органами территориального общественного самоуправления, другими общественными организациями (объединениями), гражданами за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, решений, затрагивающих права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюдением иных требований использования и охраны земель.

Наряду с полномочиями граждан и общественных объединений в российском земельном законодательстве их права по участию в природоресурсной и природоохранной деятельности указываются в Законе об охране окружающей среды. Согласно ч. 4 и5 его ст. 68 общественный экологический контроль осуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством.

Результаты общественного экологического и, следовательно, и земельного контроля, представленные в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством.

В Законе об охране окружающей среды предусматриваются права и обязанности общественных и иных некоммерческих объединений, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды (ст. 12), и система государственных мер по обеспечению прав на благоприятную окружающую среду, где, в частности, указывается, что органы государственной власти и самоуправления обязаны оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды.

Должностные лица, препятствующие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды, реализации их прав, предусмотренных Земельным кодексом РФ, иными федеральными законами и нормативными правовыми актами РФ, привлекаются к ответственности в установленном порядке.

Важно отметить, что в ЗК, в Законе об охране окружающей среды правам физических и юридических лиц корреспондируют соответствующие обязанности государственных органов РФ и ее субъектов, муниципальных органов и их должностных лиц.

Общественный контроль осуществляется общественными объединениями, гражданами и имеет те же задачи, что и иные формы земельного контроля, в том числе государственного и производственного контроля за охраной и использованием земель.

Порядок участия граждан в охране и использовании земель, иных природных ресурсов, осуществлении общественного контроля регулируется Федеральным законом от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях", иным законодательством, подзаконными актами, уставами и другими основополагающими актами общественных объединений.

Так, по Федеральному закону от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" профсоюзы вправе участвовать в формировании государственных программ по вопросам природопользования и охраны окружающей среды, в разработке правовых актов, регламентирующих вопросы экологической безопасности, охраны, рекультивации земель.

Профсоюзы осуществляют контроль за состоянием охраны атмосферного воздуха, животного мира, земель и окружающей среды через свои органы и имеют право посещать организации, их структурные подразделения, рабочие места, вправе требовать от работодателя устранения нарушений, угрожающих жизни и здоровью работников.

В Федерации независимых профсоюзов России создан отдел по проблемам труда и экологии, которым готовится и осуществляется методика общественного природоохранного (фаунистического, земельного и иного экологического) контроля, создана ассоциация "Партнеры за устойчивое развитие", одной из задач которой является координация сотрудничества общественных объединений между собой и с государственными структурами, в том числе в области охраны и рационального использования земель.

Порой считается допустимым участие в охране и использовании природных ресурсов общественных объединений и религиозных организаций, лишь являющихся юридическими лицами. Однако по российскому законодательству об общественных объединениях их регистрация в качестве юридических лиц не является обязательной для осуществления земельного контроля.

Субъекты правоотношений, не ставшие юридическими лицами, не вправе обладать их соответствующими правами как юридических лиц с имущественной ответственностью, но не могут быть лишены прав на участие в сохранении земельных ресурсов и восстановлении окружающей среды в соответствии с действующим законодательством о земле и об общественных объединениях.

Вопросы предоставления участникам осуществления муниципального и общественного земельного контроля надлежащей информации решаются в Законе РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне". Согласно его ст. 7 сведения, не подлежащие засекречиванию, включают состояние экологии, здравоохранения, санитарии, факты нарушения законодательства органами государственной власти и их должностными лицами.

Граждане могут сообщать об известных им правонарушениях в области охраны земли и всей окружающей среды, участвовать в проверках, пикетах и иных формах уличных мероприятий, в осуществлении государственного экологического контроля. В ряде ведомств разработаны и применяются положения об общественных инспекциях, состоящих из граждан.

Такие инспекции и положения о них существуют в области земельных отношений, охраны рыбных и охотничьих запасов, в области лесного хозяйства. В последнее время восстанавливаются добровольные народные дружины по охране общественного порядка, к функциям которых относится и поддержание земельного, экологического правопорядка.

Участие международных общественных организаций в природоохранной деятельности на территории России осуществляется в различных формах - в деятельности Гринпис, филиала Всемирного фонда дикой природы, форумов и конгрессов по обеспечению биоразнообразия, моральной и материальной поддержке ими особо охраняемых природных территорий и некоторых аспектов научной экологической деятельности в соответствии с российским законодательством.

Основаниями международного экологического общественного сотрудничества служат многочисленные договоры и соглашения об охране и мониторинге окружающей природной среды, сохранении и рациональном использовании земель, в том числе почв, черноземов, и иных конкретных природных ресурсов с участием России.