Специфика муниципального управления. Экономико-правовая база муниципального управления

Характерными чертами муниципального управления как вида управленческой деятельности являются:

- опора на философию и базовые принципы местного самоуправления;

- объект управления - локальная территория и происходящие на ней социально-экономические процессы;

- наличие двух субъектов управления: население муниципального образования (местное сообщество) и органы местного самоуправления, действующие от имени местного сообщества.

Особенности управления в муниципальной сфере

Первая особенность муниципального управления состоит в том, что если муниципалитет - организация, преследующая социальные (некоммерческие) цели, то критерием эффективности его деятельности не может быть максимум доходов бюджета или максимум прибыли. В хозяйственном обществе заработная плата - это расходы: чем она выше, тем при прочих равных условиях будет ниже прибыль и эффективность работы предприятия. В муниципальном образовании рост доходов населения - одна из важнейших задач управления.

Вторая особенность - роль человека как участника процесса. Население в муниципальном управлении выступает одновременно в трех ролях: как цель, объект и субъект управления. Такого нет ни в одном другом виде управленческой деятельности.

С этим связана третья особенность муниципального управления - опора в системе на использование людей как главного местного ресурса, т.е. опора на желания, потребности, энергию, волю, интеллект, труд, а зачастую и денежные средства отдельных граждан. Поэтому принятие и реализация управленческих решений на муниципальном уровне происходят иначе, чем на уровне производства или государства.

Четвертая особенность муниципального управления состоит в том, что оно основано на ценностях, ресурсах, задачах и возможностях, связанных с местом проживания человека. Смена места жительства на порядок сложнее смены места работы, поэтому он чувствует себя "привязанным" к месту проживания и в силу этого объективно заинтересован в его обустройстве, получении качественных муниципальных услуг. В этом смысле местное сообщество в определенной степени можно сравнить с кооперативом или акционерным обществом, участники которого объединились в целях реализации общих интересов.

Наконец, пятая особенность муниципального управления - множество одновременно решаемых проблем, каждая из которых носит локальный, частный характер. Из этого логически следует и стремление муниципальной власти решать каждую из них на локальном уровне. При тотальном дефиците финансовых и прочих ресурсов выбор приоритетов развития представляется для муниципальной власти особенно сложной задачей. В отличие от государственного управления, где важность стратегических проблем признавалась всегда, в муниципальном управлении легко отдать приоритет тактике действий перед стратегией, "латанию дыр" перед перспективой. Поэтому обеспечение стратегического подхода в муниципальном управлении приобретает особую важность. Эти вопросы рассматриваются в разделе.

Представляется целесообразным осветить лишь общие принципы принятия и реализации управленческих решений в системе муниципального управления, обусловленные его спецификой:

- необходимость изучения мнения различных слоев местного сообщества при подготовке управленческих решений, затрагивающих их интересы;

- коллегиальный характер принятия наиболее важных решений, установленный законодательством и уставом муниципального образования;

- необходимость отработки системы взаимоотношений между отдельными органами местного самоуправления (глава муниципального образования - представительный орган - администрация) в процессе принятия управленческих решений;

- наличие, кроме обычных форм контроля исполнения принятых управленческих решений, дополнительного вида контроля - общественного, подконтрольность муниципальной власти местному сообществу.

Соблюдение данных принципов, бесспорно, усложняет процесс муниципального управления, однако обеспечивает принятие более качественных решений и более эффективный контроль их исполнения.

Экономическая база управления развитием муниципального образования и методы ее регулирования. Экономическая основа местного самоуправления - один из его базисных элементов - тесно связана с численностью населения и территориальной основой местного самоуправления. Наличие трех указанных элементов в их тесной диалектической связи - важнейшее условие, обеспечивающее реальную гарантию становления и развития местного самоуправления. Местная публичная власть реализуется посредством применения административных и экономических методов управления в их сочетании.

Полномочия органов местного самоуправления по решению экономических вопросов местного самоуправления разнообразны. Можно выделить несколько их основных блоков, состоящих из комплекса прав и обязанностей.

1)Использование бюджетных инструментов, в числе которых:

-предоставление субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам, в том числе субсидирование процентных ставок по банковским кредитам;

-предоставление бюджетных кредитов;

-предоставление муниципальных гарантий и поручительств по обязательствам перед третьими лицами; используя данную форму, муниципалитет может оказывать влияние, в частности на процедуры банкротства, заявляя ходатайства о введении внешнего управления в отношении градообразующей организации, либо о продлении внешнего управления в отношении такой организации под поручительство муниципального образования.

-инвестиции в уставные капиталы вновь создаваемых или действующих юридических лиц.

-финансирование поставок товаров (выполнения работ, оказания услуг) для муниципальных нужд, включая капитальные вложения в строительство, реконструкцию и модернизацию муниципальных объектов.

2)Налоговое регулирование. Органы местного самоуправления вводят местные налоги и сборы, определяют отдельные элементы налогообложения по ним в соответствии с законодательством о налогах и сборах Российской Федерации. К местным налогам, вводимым представительными органами поселений и городского округа относятся земельный налоги налог на имущество физических лиц. К ведению органов местного самоуправления муниципального района и городского округа относится специальный налоговый режим в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности который очень важен с точки зрения условий осуществления соответствующих видов предпринимательской деятельности.

3)Регулирование градостроительной деятельности. Это широкое понятие, которое включает:

-подготовку и утверждение документов территориального планирования муниципальных образований (схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов);

-утверждение местных нормативов градостроительного проектирования муниципальных организаций;

-утверждение правил землепользования и застройки муниципальных образований;

-утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования муниципальных образований документации по планировке территорий;

-выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях муниципальных образований;

-введение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности.

4)Тарифное регулирование. Органы местного самоуправления устанавливают тарифы на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями (если иное не предусмотрено федеральными законами), а также на отдельные услуги, прямо предусмотренные федеральным законодательством,- независимо от формы собственности субъектов, предоставляющих услуги.

5)Реализация права муниципальной собственности. Управление муниципальным имуществом выполняет ряд важных экономических функций и складывается из нескольких направлений.

Большое значение для развития территории имеет использование муниципальной недвижимости. Новой формой отношений, связанных с использованием недвижимости, являются концессионные соглашения, которые призваны стать средством вовлечения финансовых ресурсов инвесторов в развитие муниципальной собственности и формирования частно - муниципальных партнеров.

По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности. Концессионером выступает инвестор, концедентом - орган власти соответствующего уровня.

Особым видом недвижимого имущества является земля. Управление муниципальными землями включает в себя их аренду, продажу, контроль целевого и правомерного использования. С целью повышения экономической привлекательности земельных участков для инвесторов все большее значение приобретает их обустройство, прежде всего инженерное.

6)Муниципальный статистический учет. Необходимым условием обоснованной и эффективной социально-экономической политики муниципального образования является наличие полной и достоверной информации, необходимой для планирования и принятия управленческих решений.» к компетенции органов местного самоуправления отнесена организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственно власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

7)Осуществление внешнеэкономических связей. В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления имеют право осуществлять внешнеэкономические связи в соответствии с федеральными законами. Исходя из сложившейся практики, внешнеэкономические связи органов местного самоуправления складываются на установления партнерских отношений с административными и хозяйствующими субъектами иностранных государств, содействия прямым контактам между местными товаропроизводителями и потребителями иностранными, проведения выставок, презентаций, других мероприятий, способствующих развитию внешнеэкономического сотрудничества.

Формы и методы осуществления полномочий органов местного самоуправления в сфере экономики складываются из сочетания различных средств, механизмов правового регулирования, которые выражаются в виде тех, или иных документов, управленческих актов.

В некоторых случаях федеральное законодательство прямо относит принятие правовых актов по определенным вопросам к компетенции либо представительного, либо исполнительного органа местного самоуправления. Так, решения о введении местных налогов и сборов, о местном бюджете и отчете о его исполнении, об утверждении программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ и некоторые другие принимаются в виде правовых актов представительного органа местного самоуправления. Решения же, например, о предоставлении отсрочек или рассрочек по уплате местных налогов и сборов, об утверждении сводной бюджетной росписи местного бюджета принимаются органами исполнительной власти.

Эффективным методом реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере экономики является программное регулирование, осуществляемое в форме планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

Федеральное законодательство прямо предусматривает необходимость разработки принятия некоторых видов планов и программ, например, плана развития муниципального сектора экономики (его частью является программ приватизации муниципального имущества и приобретения имущества в муниципальную собственность), градостроительных планов, программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры.