Правовая и регулирующая инфраструктура

Переходная экономика постсоциалистических стран с ее неокрепшими и противоречивыми рыночными институтами особенно нуждается в эффективной правовой и регулирующей инфраструктуре (ПРИ). Законы, правила и права, составляющие основу ПРИ, формируют ограничительные рамки, стабильную среду для нормального развития институтов рынка. Вместе с тем ПРИ — это не только формальные правила в виде правовых актов различного ранга, это также механизмы и структуры защиты правовых норм и их безусловного исполнения. Практический опыт трансформации показал, что для создания и бесперебойного функционирования столь необходимой для переходной экономики ПРИ недостаточно подготовить и принять стандартный набор законов и организовать действующую судебную систему.

Приходится признать, что в переходных экономиках большинства постсоциалистических стран возникают серьезные проблемы во взаимодействии и взаимовлиянии экономической политики, проводимой политическим руководством, и процессов формирования эффективной рыночной институциональной инфраструктуры. Сложилась очевидная тенденция к самодостаточности экономической политики и явного небрежения к вопросам формирования основных институциональных блоков рыночной экономики. Перекос в сторону макроэкономической политики подпитывался убеждением, что монетарные стабилизационные программы и другие известные элементы стандартного “трансформационного пакета” быстро позволят улучшить экономическую ситуацию даже при отсутствии или недостатке надежных правовых регулирующих предпосылок. Собственно, на это в большинстве случаев и были рассчитаны планы первоначального рывка реформ, опиравшиеся на решительные макроэкономические меры. Наглядный пример такого подхода представляет собой “план Л. Бальцеровича” в Польше. Краткосрочные стабилизационные эффекты и частичные улучшения сменялись нарастанием проблем, с которыми страна была ранее не знакома: технологическая деградация и спад объемов производства в реальном секторе, рост безработицы, имущественное расслоение и т.п. Общественное сознание, увязывавшее логику рыночных реформ прежде всего с лежащими на поверхности «непопулярными» мерами экономической политики и вытекающими отсюда социальными проблемами, отторгало рынок, тогда как его институты еще не были должным образом сформированы.

Конечно, связь институтов и экономической политики — тонкая материя. Но нельзя не учитывать этой взаимосвязи, особенно в стремлении обеспечить общественную поддержку реформам. Опыт показывает, что экономическая политика весьма подвержена конъюнктурным колебаниям и уязвима для давления разнообразных групп интересов, заново складывающихся в обществе. Причем группировки по политическим интересам, например, старая и новая правящие элиты, быстро сменяются экономическими — на передний план выходят менеджеры компаний, новые монополисты, представители новых секторов экономики, прежде всего финансового, т.е. все те, кто любыми средствами в погоне за привилегиями воздействует на власть и ее экономическую политику. При этом могут легко утрачиваться первоначальные ориентиры экономической политики, и от качества и полноты ПРИ существенно зависит то, чьи интересы в этой политике перевесят. Именно поэтому формирование многих институтов в различных (не только постсоциалистических) странах происходит под давлением и при участии соответствующих экономических группировок, заинтересованных в том, чтобы эти институты обеспечивали реализацию их интересов. В то же время при формировании каждого блока ПРИ необходимо равновесие интересов общества в целом и его отдельных групп влияния (например, при формировании институтов социальной защиты в условиях безработицы и снижения уровня жизни), без чего общественная поддержка реформ невозможна.

Показателен пример Венгрии, описанный Я. Корнаи[57]. Общественная поддержка венгерских реформ продолжалась до тех пор, пока их стратегия опиралась на привычную для населения по опыту последних 25-30 лет социальную ориентацию экономической политики через “умиротворение перераспределением”. Когда же в 1995 г. ухудшение финансового положения заставило правительство сменить ориентиры и перейти к более жесткой политике (“пакет Бокроша”), ему пришлось во избежание общественного отторжения буквально тайком «протаскивать» непопулярные меры без привычного в стране общественного обсуждения перемен и открытых консультаций с профессионалами.

Отсутствие общественной поддержки реформ опасно не столько из-за возможности открытого социально и политически активного протеста, сколько из-за неизбежного при этом саботажа, контрреформ в виде массового нарушения формальных институтов, увода в тень реальных интересов под прикрытием привычной демагогии и двойных стандартов. Вот почему так важно наличие добротной правовой инфраструктуры, обеспечивающей организациям и гражданам уверенность в защищенности их прав.

Во многих реформируемых странах практические мероприятия реформ, в том числе и такие важные, как, например, приватизация, нередко опережали создание соответствующего законодательства. Так, спонтанная приватизация, не опиравшаяся по существу на достаточную правовую и регулирующую инфраструктуру и довольствовавшаяся частными постановлениями государственных органов, могла в большинстве стран успешно использоваться в интересах отдельных социальных групп и кланов благодаря общей политической эйфории начального этапа перехода. Законодательство было создано позже и вынуждено было не столько прописывать рамки институтов собственности, сколько разбираться с полномочиями участников процесса, вводить корректирующие нормы, приспосабливаться к потребностям реально складывающейся экономической политики.

Вот несколько примеров. В Венгрии в 1997 г. в целях расширения базы денежной приватизации и привлечения инвестиций в стратегические отрасли был принят специальный закон, изменяющий положения основного закона о приватизации от 1995 г. Новое правовое регулирование позволяло Государственному акционерному обществу по приватизации и управлению государственным имуществом существенно сократить государственные доли в капитале компаний ключевых отраслей венгерской экономики и расширить число применяемых при этом способов продаж[58]. В Польше законы о приватизации принимались дважды с интервалом в пять лет, а кроме того, существовали отдельные законы по реструктуризации (финансовой) предприятий и банков, а также закон об особых правилах приватизации стратегически значимых предприятий. В Румынии пришли к выводу, что предусмотренная в 1997-1998 гг. радикализация основных направлений реформы потребует быстрого принятия 80 новых законов, в том числе о приватизации. Изменения в закон о приватизации с целью ее ускорения вносились в 1994 и 1998 гг. в Болгарии. В Словении частичные изменения норм основного приватизационного закона вводились специальными правительственными программами, а в Чехии — так называемым проектом Министерства финансов, содержащим принципы и правила дополнительной приватизации государственных пакетов акций в промышленности, социальной сфере и на транспорте.

Вообще практика “дотягивания” в правительственных программах тех проблем реформы собственности, которые не урегулировались законодательством, распространена во всех постсоциалистических странах. Показательно, что достаточно полное и непротиворечивое регулирование процедур ликвидации и банкротства компаний, а также отношений обмена в ряде случаев обеспечивается добротными довоенными правовыми нормами. Так, в Польше эти процессы регулируются Торговым кодексом, Законом о банкротстве и Законом о согласительной процедуре от 1934 г.

Формальные нормы и правила, составляющие правовую и регулирующую инфраструктуру, образуют некую иерархию, структурирующую институциональную среду. Наиболее общие нормы в этой иерархии представлены конституционными правилами. Переходный период в большинстве постсоциалистических стран знаменовался принятием новых конституций, фиксировавших нормы демократического гражданского общества. Однако конституционные правовые нормы существуют не только на уровне государства, они с необходимостью затрагивают практически каждую организационно и юридически обособленную структурную единицу общества и экономики — город, общину, фирму и т.д. Конституционные нормы, касающиеся субъектов экономики, призваны устанавливать правила распределения произведенных благ, права и способы их реализации, формы взаимоотношений участников рынка с окружающей средой. Конституционные нормы — это своего рода политический контур права.

Конкретные формы хозяйственной деятельности регулируются экономическими нормами и правилами. Это институты, структурирующие отношения кооперации и конкуренции субъектов экономики и материализующиеся в конкретных законах, — о создании хозяйственных организаций и начале предпринимательской деятельности, о формах организации хозяйственной деятельности, о запрете на монопольное поведение и поощрении конкуренции, о слиянии, поглощении, ликвидации и банкротстве компаний и т.п. Иными словами, экономические нормы и правила структурируют и регулируют отношения обмена в экономике, входа предприятий на рынки и ухода с них.

Основой для возникновения и структуризации экономических отношений, а значит, и их регулирования являются права собственности. Это центральное звено системы экономических норм и правил. Право собственности более чем какие-либо другие права человека и организаций требует четких правил, структурирующих отношения и реально приложимых к отдельным физическим и юридическим лицам. Права — это продукт правил, поэтому полнота и качество правил определяют специфику прав. В этом смысле расплывчатость, неполнота и неопределенность прав собственности, так сильно препятствующие реструктуризации и инвестициям в реальный сектор переходной экономики, объясняются непоследовательностью, противоречивостью, изменчивостью действующих правил. И тут немалую роль играет упомянутый приоритет экономической политики перед формированием институтов рыночной экономики в условиях трансформации.

Контракты — это тот уровень ПРИ, для которого и создается необходимая правовая среда в виде конституционных и экономических правил. Договорное, т.е. контрактное, право позволяет устанавливать условия контрактов, определять процедуры их выполнения, создавать условия для разрешения споров, определять способы компенсаций в случае нарушения контрактов, а также способы возможного предсказуемого реагирования на непредвиденные обстоятельства, возникающие в ходе выполнения контракта[59]. В этом смысле распространение коррупции среди государственных чиновников ряда стран с переходной экономикой (прежде всего в исполнительной и судебной власти) выступает мощным фактором подрыва ПРИ и деградации экономики, поскольку от этого явления страдает звено обратной связи между деятельностью хозяйственных агентов и реакцией государственной власти, — то звено, которое как раз призвано корректировать логику их экономического поведения, приводить его в соответствие с существующими правилами.

Правовая и регулирующая инфраструктура в постсоциалистических странах не может пока обеспечить правовых основ здорового функционирования и роста рыночной экономики не только из-за несовершенства необходимых прав и правил. Само по себе никакое законодательство не создает условий для рационального распределения ресурсов и развития предпринимательской инициативы. Нужны еще механизмы и структуры, обеспечивающие безусловное выполнение правил всеми агентами экономики, всеми “игроками”, включая правительства. А опыт реформируемых стран свидетельствует как раз об обратном: содержание и исполнение законов могут подменяться политическими решениями, программами и проектами, участники которых вполне легально оказываются вне поля действия правовых норм. В таких случаях вся иерархия правовых институтов нарушается, игнорируются основные декларированные права, прежде всего конституционно гарантируемые права собственности и соблюдения контрактов. Доверие же к конституционным основам, устойчивость и жизнеспособность правовой и регулирующей инфраструктуры, без которых невозможна рыночная экономика, требует как минимум гарантированного выполнения трех условий: защищенности, неприкосновенности прав частной собственности, исполнения контрактов и неотвратимости ответственности за причиненный ущерб.