Проблемы регулирования сервисной деятельности на федеральном уровне

Историческая практика показывает, что развитие услуг в любой стране всегда так или иначе регулировалось государственно-правовыми институтами. В этом случае государство выступало особым аппаратом, который, опираясь на механизм закона и органы принуждения (армию, полицию, пенитенциарную систему), регулировал отношения между производителями и потребителями услуг, задавал правила конкурентной борьбы между субъектами сервисной активности, ограничивал возможности предпринимателей монополизировать тот или иной вид услуг. Благодаря этому государственно-правовая система была способна поддерживать в обществе стабильность, регулировать кризисные процессы в экономике и общественной практике, переводя их в нормальное русло.

В практике государственного строительства постепенно Отрабатывались правовые и финансовые механизмы перераспределения общественных благ. Посредством налогообложения, сосредоточения в своих руках ряда властных полномочий государственные органы расширяли свою возможность распоряжаться немалыми Финансами, позволяющими не только содержать армию, полицию, но и перераспределять средства, не допуская безудержного обогащения одних слоев и предельного обнищания других.

Помимо функций поддержки общественного порядка, обороноспособности, объектом государственного контроля и управления становились также коммуникации (почтовая связь, транспорт и др.), общее и профессиональное образование, здравоохранение, производство некоторых наиболее доходных видов продуктов и алкогольных напитков. В последние 100-150 лет в рамках государственной социальной политики во многих странах стало функционировать социальное обеспечение, осуществляться работа со слабозащищен-ными слоями населения - бедными, инвалидами, стариками. Также в качестве самостоятельного направления деятельности многих правительств формируется культурная политика, направленная на сохранение культурного наследия и на приобщение к нему разных социальных групп и слоев.

Одним из первых законов, призванных административно регулировать развитие рынка услуг в современных условиях, является принятый в 1992 году Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей" и утвержденные в его развитие правила оказания отдельных видов услуг. Например, Правила бытового обслуживания населения в Российской Федерации, Правила предоставления услуг по техническому обслуживанию и ремонту автомототранспорт-ных средств, Правила предоставления гостиничных услуг и ряд других. Благодаря этому закону было положено начало регулированию взаимоотношений исполнителя услуг и их потребителей и, что не менее важно, повышена ответственность исполнителей за сроки, качество, культуру обслуживания населения России.

В постановлении Верховного суда Российской Федерации № 7 от 29 сентября 1994 г. определен перечень услуг, на которые распространяется действие закона "О защите прав потребителей". К ним относятся: купля-продажа; бытовой прокат, безвозмездное пользование имуществом; наем (аренда) жилого помещения; жилищно-коммунальные услуги, в том числе обеспечение работы инженерного оборудования; индивидуальные бытовые заказы; перевозки граждан, их багажа и грузов; комиссионные услуги; услуги по хранению; из договоров на оказание финансовых услуг - предоставление кредитов для личных бытовых нужд, открытие и ведение счетов клиентов-граждан, осуществление расчетов по их поручению, услуги по приему от граждан и хранению ценных бумаг и других ценностей, оказание им консультационных услуг.

Указанный закон регулирует отношения между гражданином и предприятием (предпринимателем). Действие закона не распространяется на договорные отношения между частными лицами и между предприятиями.

Вплотную к вопросу о регулировании и координации деятельности примыкает такой механизм рыночного регулирования, как лицензирование, призванное в определенной мере посредством многих рычагов привести деятельность предприятий и предпринимателей, оказывающих отдельные виды услуг, в соответствие с определенными требованиями. Лицензирование отдельных видов деятельности закреплено Законом Российской Федерации "О лицензировании отдельных видов деятельности", принятым в 1998 году, что говорит о его большой значимости для развития услуг.

После принятия Правительством постановления по этому вопросу были определены сроки разработки новых положений о лицензировании, перечень федеральных органов исполнительной власти и иных специально уполномоченных органов, осуществляющих лицензирование конкретных видов деятельности; основные требования к предприятиям и организациям, желающим получить лицензии, ведению реестров лицензий, а также перечень федеральных органов исполнительной власти, разрабатывающих проекты положений о лицензировании конкретных видов деятельности.

Важным элементом государственного управления услугами являются сертификация и стандартизация, обеспечивающие подтверждение соответствия услуг, безопасности для жизни, здоровья и имущества граждан, окружающей среды, а также контроль над качеством услуг. В развитие этого вопроса были приняты Закон Российской Федерации "О сертификации продукции и услуг" и ряд постановлений Правительства Российской Федерации.

Учитывая, что вопросам сертификации и стандартизации услуг придается большое значение на федеральном уровне, принято решение о разработке программы работ по развитию сертификации Услуг. В ней предусмотрено введение в действие системы сертификации потенциально опасных услуг, совершенствование основополагающих нормативных и организационно-методических документов по сертификации услуг.

Не менее значимыми регуляторами на федеральном уровне, чем выше поименованные, являются федеральные целевые программы, разработка и осуществление которых занимают важное место в достижении целей государственной политики. При всех издержках в практике применения программно-целевого метода федеральные программы дают возможность привлечь отечественных и иностранных инвесторов к решению проблем развития сферы услуг. В целом можно сказать, что сложившаяся нормативная база достаточно четко обеспечивает процесс формирования программ от зарождения замысла и обоснования их необходимости. Но в том, что касается региональных программ, эта база имеет пробелы и недостатки.

Значительное количество действовавших федеральных программ было направлено на решение вопросов социальной сферы. Это программы "Свой дом", президентская программа "Развитие и сохранение культуры и искусства Российской Федерации", программа "Развитие курортов федерального значения", программа "Развитие туризма в Российской Федерации", программа "Ритуальное обслуживание населения Российской Федерации в. 1993-2000 гг.".

Повышение расходов населения на платное обслуживание вызывает повышенный спрос на рабочую силу и требует дополнительных капитальных вложений. Но ресурсы в народном хозяйстве ограничены, поэтому необходимы специальные меры по перераспределению ресурсов в сферу услуг. Решающая роль здесь принадлежит государству. Федеральные и особенно местные органы власти могут и должны создать благоприятные условия для производства платных услуг: льготное налогообложение, льготные кредиты, простоту оформления лицензий, обеспечение безопасности вложения капитала, поддержку малого предпринимательства.

Методы государственного регулирования цен могут быть различными - от прямого директивного централизованного установления цен и тарифов на услуги естественных монополий до ориентировочных (справочных) цен на наиболее массовые виды продукции и услуг. Государственные органы должны на основе постоянного мониторинга цен находить новые формы и методы повышения эффективности и проведения ценовой политики.

Кроме перечисленных мер, которые применяются как для материального производства, так и для сферы услуг, государство может разрабатывать специальные меры регулирования отдельных отраслей услуг.

Во-первых, законодательное регулирование национальных сфер услуг. Типичными примерами являются Законы РФ "О банках и банковской деятельности", "Об образовании". Скажем, в соответствии с Законом РФ "Об образовании" подлежат обязательной государственной регистрации все негосударственные образовательные учреждения, затем такие учреждения должны получить лицензию в органах управления образованием. При лицензировании оцениваются не учебные программы и планы, а соответствие условий образовательной деятельности установленному государством отраслевому стандарту.

Во-вторых, прямое ограничение или запрет на импорт определенных услуг. Так, почти все страны предоставляют своим национальным авиакомпаниям монопольное право на внутренние маршруты. В области информационных услуг существуют ограничения на доступ иностранных пользователей к национальным банкам данных. Во многих государствах запрещен импорт рекламных фильмов, радио- и телевизионных передач.

В-третьих, установление определенных рамок для деятельности иностранных компаний на внутреннем рынке услуг. Например, разрешение иностранным юридическим фирмам давать консультации только по международному праву, запрет на участие в судебных разбирательствах.

Наиболее часто для ограничения импорта определенных видов услуг используется лицензирование, запрет на создание иностранных фирм, запрет на перевод доходов от иностранных инвестиций, а также технические стандарты, квоты, налоги и т. д.

Например, при заключении двухсторонних соглашений о предоставлении национального режима, т. е. режима наибольшего благоприятствования иностранным лицам и зарубежным компаниям, исключают из национального режима важнейшие сферы услуг, такие, как банковское дело, связь, перевозки, радио- и телевещание.