КОНЦЕПЦИЯ И СТРУКТУРА ТРАНСПОРТНОГО ПРАВА

Под источником права принято понимать нормативно-правовые акты, в которых содержатся нормы права. В демократических государствах, к которым относится и современная Россия, носителем права является народ. Российский многонациональный народ всенародным голосованием 12.12.93 принял основной источник права страны — Конституцию Российской Федерации. В ст. 15 Конституции установлено, что «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на все территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации».

Следует отметить, что ранее действовавшие Конституция СССР и Конституция РСФСР являлись основными законами, что было прямо установлено в их названиях. Нынешняя Конституция Российской Федерации в своем названии и тексте не содержит указания на то, что она является основным законом. Неоднократные подтверждения этому факту можно обнаружить непосредственно в тексте Конституции. Например, в ст. 115 Конституция путем

перечисления видов документов противопоставляется законам и указам: «На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента...». Поэтому действующая Конституция не является законом, а относится к обособленному наивысшему классу нормативно-правовых актов, классу, состоящему только из одного документа- единственной и уникальной в своем роде Конституции.

Конкретные направления деятельности регламентируются различными законами, принимаемыми Федеральным Собранием Российской Федерации и подписываемыми Президентом Российской Федерации (далее - Президент). «Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции» (ст. 15 Конституции). Согласно Конституции к нормативным правовым актам Российской Федерации также относятся международные договоры с участием России, указы и распоряжения Президента, которые не могут противоречить Конституции и федеральным законам, постановления палат Федерального Собрания по вопросам их ведения, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, выпускаемые на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента.

От Конституции ведут свое происхождение все другие источники права. Если какой-либо документ не может быть идентифицирован как происходящий от Конституции (в том числе и посредством иерархической связи через ряд других документов), то такой документ ни в коем случае не может относиться к источникам права.

Одной из основ организации современного российского государства является конституционно закрепленный принцип разделения властей на власть законодательную, исполнительную и судебную. Согласно этому принципу, нормы права должны создаваться законодателем. Исполнительная власть обязана обеспечить неукоснительное исполнение норм права, что прямо следует из самого наименования этой власти. Судебная власть призвана разрешать возникающие конфликты. Такая идеальная модель разграничения полномочий на практике не всегда соблюдается. Действительно, одним из признаков полного осуществления принципа разделения властей служит недопущение издания нормативно-правовых актов органами исполнительной власти. Однако нормативно-правовые акты выпускаются органами исполнительной власти.

Причинами такого отступления от полного разделения властей служат правовой вакуум и невозможность урегулировать законом многие быстро изменяющиеся отношения и вопросы, имеющие технический характер. Получили распространение две формы участия исполнительных органов в выпуске нормативно-правовых актов:

органы исполнительной власти на основании прямых указаний, содержащихся в законах, выпускают так называемые подзаконные акты. По своей сути подзаконный акт является продолжением правовой нормы непрямого действия, установленной в соответствующем законе;

органы исполнительной власти в порядке реализации полномочий законным образом делегированных им, выпускают нормативно-правовые акты. В последнем случае применение термина «подзаконный» к таким актам не вполне обосновано, поскольку юридическое происхождение таких актов соответствует цепочке: Конституция - положение об органе управления - нормативный акт. Поэтому такие нормативно-правовые акты следует называть делегированными.

Для подзаконных актов необходимость их издания должна быть прямо установлена в Конституции или в законе. Например, в Федеральном законе «О железнодорожном транспорте» (ст. 12.5) указано, что положение о подразделениях специальной службы контроля над обеспечением безопасности движения поездов «утверждает федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта». Таким образом, данному органу власти дается прямое указание издать положение в качестве подзаконного акта. Общее правило: никакой орган исполнительной власти не может выпустить подзаконный нормативно-правовой акт, если на это прямо не указано в законе.

Что касается делегированных актов, то в этом случае гораздо сложнее установить

законность права органа исполнительной власти на выпуск такого акта. Например,

Положением о Министерстве транспорта Российской Федерации предусмотрено, что этот орган исполнительной власти осуществляет функции по управлению безопасностью движения на транспорте. Однако конкретно не указано, какие именно нормативные акты этим министерством должны быть выпущены в связи с исполнением этой функции. Это потенциально является источником произвола чиновников - им (а не законодателю!) на откуп предоставлено право не только самим определять содержание акта (так, как это делается в случае подзаконного акта), но и формировать перечень таких актов," решать вопрос, нужен или не нужен конкретный акт в принципе.

Потребность в подзаконных актах мотивируется тем, что в случае надобности в корректировке, легче внести изменения в инструкцию (правила), чем проводить длительную и трудоемкую работу в парламенте по исправлению текста соответствующего закона. Однако те правовые нормы, которые надо оградить от произвольного изменения органами исполнительной власти, необходимо формулировать непосредственно в законе.

Проблема рационально сбалансированного соотношения между законодательно установленными нормами и нормами, введенными подзаконными и делегированными нормативными актами, должна решаться исходя из положения п.З ст.55 Конституции, установившего, что «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

В связи с возможностью появления «юридической не кондиции» при выпуске подзаконных и делегированных актов возникает проблема фильтрации негодных в правовом отношении документов. Эта проблема практически решается посредством процедуры государственной регистрации издаваемых актов в Министерстве юстиции Российской Федерации (Минюсте России). Правовыми основаниями данной процедуры служат Федеральный закон «О юстиции» и Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации¹. Поступающие в Минюст России документы органов исполнительной власти подвергают правовой экспертизе и при положительном заключении экспертов вносят в Государственный реестр. На титульном листе такого документа ставят штамп:

«Зарегистрировано в Министерстве Юстиции Российской Федерации №___ от_____ ». После

этого данные нормативные акты становятся общеобязательными. При отрицательном итоге правовой экспертизы соответствующий документ признается только локальным нормативным актом выпустившего его органа. Локальные акты распространяют свое действие исключительно на персонал выпустившей акт организации и не могут применяться иными лицами (за исключением актов, регламентирующих внутренний распорядок работы организации). Для ряда документов регистрации Минюста России не требуется, поскольку эти документы проходят государственную регистрацию в иных органах. В частности, к таковым нормативным документам относятся государственные стандарты, регистрируемые в Госстандарте России.

Наряду с федеральным уровнем управления, государственная власть осуществляется органами управления субъектов Российской Федерации, Субъекты федерации на основании Конституции имеют право издавать собственные законы и подзаконные акты по предметам своего ведения.

Особенностью процесса формирования современного транспортного права (как и иных комплексных отраслей права) является следование принципу «снизу вверх». Согласно этому принципу, устоявшиеся нормы права и традиции отраслевого управления, сформировавшиеся «внизу» (т.е. на уровне, который соответствует подзаконным и делегированным актам), поэтапно трансформируются «наверх», т.е. включаются в подготавливаемые и принимаемые законопроекты. Это объясняется тем, что транспортное право в предшествующий советский период развивалось преимущественно в форме выпуска отраслевых нормативных документов, издававшихся органами исполнительной власти. Вместе с тем, появление новых законов вызывает и процесс появления соответствующих подзаконных актов (рис. 1.4).

. >

Утверждено постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации № 1187 от 04.11.93.

Концепция формирования транспортного права России основана на следующих принципах:

транспортное право формируется за счет использования различных источников, основными из которых являются Конституция и законы;

транспортное законодательство включает акты как федерации, так и ее субъектов;

подзаконные акты, относящиеся к транспортному законодательству, являются по отношению к законам производными документами;

делегированные акты должны приниматься в исключительных случаях. В настоящий период принятие делегированных актов может быть оправдано необходимостью срочного преодоления «правового вакуума»;

подзаконные и делегированные акты не самодостаточны. Для придания им законной силы они должны пройти обязательную государственную регистрацию в Минюсте России;

документы, за исключением Конституции, законов и иных актов законодательных органов власти Российской Федерации и ее субъектов, нормативных актов органов местного самоуправления, зарегистрированных подзаконных и делегированных актов, изданных в соответствии с разделением предмета ведения и установленными полномочиями соответствующего органа, не включаются в состав транспортного законодательства и имеют локальное правовое значение.

Общая схема формирования транспортного законодательства включает семь типов источников права (рис. 1.5), восходящих к Конституции и происходящих от нее.

Первые три источника относятся к праву Российской Федерации, три другие - к праву субъектов Российской Федерации, еще один источник связан с муниципальным правом.

Поскольку в Конституции использованы, но не определены понятия «федеральный транспорт» и «федеральные пути сообщения», следует предположить необходимость предположить необходимость принятия соответствующего федерального конституционного закона, устанавливающего критерии отнесения транспорта и путей сообщения к категории федеральных, основы деятельности федерального транспорта и федеральных путей сообщения. В соответствии с п.1 ст.76 Конституции такой федеральный закон должен иметь прямое действие. Другой путь - толкование указанных понятий Конституционным Судом.

На практике сложилось технико-технологическое подразделение транспорта по видам в зависимости от используемых для перевозок среды, путей сообщения, подвижного состава, назначение транспорта (рис. 1.6).

Подразделение транспорта по видам обособление органов управления транспортом. Такое обособление органов управления транспортом предопределяет отраслевой состав разделов транспортного права: дорожное, железнодорожное, воздушное, водное право; право на трубопроводном транспорте; право на городском муниципальном транспорте.

К предмету транспортного права (соответственно, и транспортного законодательства) не относятся некоторые схожие виды деятельности, работы и услуги¹: транспортная деятельность, осуществляемая целиком на обособленных территориях нетранспортных организаций - технологический (внутризаводской и внутрицеховой) транспорт предприятий, складов; подъем пассажиров и грузов лифтами и подъемниками в зданиях; полеты космических аппаратов; аттракционы с использованием подвижного состава; спортивно-развлекательная деятельность на обособленных от путей сообщения общего пользования территориях (автогонки², катание на прогулочных лодках на закрытых акваториях); внедорожные автомобильные перевозки (карьерные перевозки, перевозки на поле боя); полигонные испытания подвижного состава и различного транспортного оборудования и т.п. Критерием для исключения рассматриваемого вида деятельности из объектов транспортного права служат, в основном, следующие признаки:

использование для перевозок путей сообщения не общего пользования целиком

' Результатом является пространственное перемещение людей и грузов.

² Однако проведение ралли на дорогах общего пользования без временного закрытия этих дорог на период

соревнований относится к транспортной деятельности.

Рис. 1.5. Структура формирования транспортного законодательства

находящихся внутри обособленной территории нетранспортной организации, в здании;

использование Космоса в качестве среды для движения;

перемещения людей, грузов или оборудования, смонтированного на подвижном составе в нетранспортных целях.

Обобщая сказанное, можно представить концептуальную структуру российского транспортного законодательства (рис. 1.7). В данной структуре отражены как действующие законы (сплошные линии), так и законодательные акты (штриховые линии), которые либо находятся на стадии разработки, либо целесообразны для введения в состав действующего российского законодательства.

Глава 2

КОНКУРЕНЦИЯ И ТРАНСПОРТНЫЕ МОНОПОЛИИ

ПЕРЕВОЗКИ ПАССАЖИРОВ И БАГАЖА

ТРАНСПОРТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В МУНИЦИПАЛЬНОМ ПРАВЕ

Вернуться в оглавление: ТРАНСПОРТНОЕ ПРАВО