Направления совершенствования расходов федерального бюджета на транспорт и дорожное хозяйства

Вопросы развития дорожной сети в настоящее время, безусловно, одни из приоритетных для России. И это понятно: экономическая мощь страны во многом определяется качеством и развитостью дорожной инфраструктуры. Создание современной дорожно-транспортной сети является одним из факторов, обеспечивающих устойчивый рост экономики, выполнение социальных программ и, в конечном счете, улучшение качества жизни людей.

Ежегодно на их содержание и ремонт выделяются значительные средства как из федерального бюджета, так и из бюджетов регионов. Однако существующие объемы финансирования все еще не соответствуют технологически обоснованным потребностям развития данной отрасли.

Недофинансирование дорожно-эксплуатационных работ приводит к сокращению срока службы дорог, увеличению потребности в затратах на их содержание и ремонт. Одновременно возрастает нагрузка на дорожную сеть.

На протяжении уже целого ряда лет ставится задача достижения не только достаточных объемов, но и совершенствования механизмов финансирования, а также управления в дорожном хозяйстве. В условиях нового подхода к расходованию бюджетных средств преимущество должно отдаваться долговременным приоритетам, реализации программно-целевого принципа планирования и исполнения бюджетов.

В последние годы в целях совершенствования системы управления дорожным хозяйством, привлечения внебюджетного финансирования внесены существенные изменения в законодательство. Принят Федеральный закон «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», направленный на регулирование отношений в области использования автомобильных дорог, в том числе на платной основе. Принят также Федеральный закон «О Государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Основной целью компании является доверительное управление переданными ей автомобильными дорогами федерального значения.

В то же время предлагается компенсировать сокращение государственного софинансирования за счет предоставления кредитов на те же дорожные цели в объеме до 50 млрд. руб. под очень низкую ставку - всего 2,25% годовых. Эта рыночная мера должна подвигнуть региональные власти к трезвой оценке своих возможностей, эффективному использованию средств.

Совет Федерации всегда уделял особое внимание вопросам развития и финансирования дорожного хозяйства

Решение о создании бюджетного дорожного фонда по типу Инвестированного было принято Правительством РФ в мае 2010 года. Предполагается, что в фонде будут аккумулироваться средства, необходимые для строительства и поддержания дорожной сети.

Основным вопросом является определение источников наполнения дорожных фондов. И здесь предлагаются разные подходы.

С 2011 года намечается переход к нормативному финансированию строительства, ремонта и содержания трасс. С одной стороны, решение этой задачи невозможно без организации устойчивого государственного финансирования. Это предполагает привлечение внебюджетных средств, поскольку государству в одиночку не справиться с колоссальными затратами на дороги. Планируется разработать систему мер по привлечению средств на развитие федеральных магистралей: лотереи, займы, благотворительность.

Значительную часть здесь может сыграть созданная в 2009 году Государственная компания «Российские автомобильные дороги». Госкомпании будут передавать участки дорог с наибольшей интенсивностью движения, в том числе входящие в состав международных транспортных коридоров, по которым осуществляется значительный объем грузовых перевозок. Помимо субсидий из федерального бюджета Госкомпании сможет направлять на ремонт и строительство дорог и плату, взимаю за размещение объектов придорожного сервиса, рекламных конструкций. Средства, полученные от эксплуатации платных дорог, также будут использоваться для модернизации дорожной сети. Создании госкомпании позволит также привлекать для развития дорог денежные средства частных инвесторов, в том числе за счет банковских кредитов и таких механизмов, как инфраструктурные облигации. При этом дороги, как переданные в доверительное управление, так и построенные Госкомпанией, останутся в собственности государства. В любом случае в соответствии с российским законодательством при организации платного проезда предусмотрено обязательное наличие бесплатной альтернативы. С такой точки зрения платные трассы - это наши новые возможности.

Еще одной из наиболее остро стоящих проблем - высокая стоимость строительства дорог в стране. Средняя стоимость строительства дорог в России выше по сравнению со странами Евросоюза в 2,6 раза, с США - в 3 раза, с Китаем и того больше - в 7,3 раза. На заседании президиума Госсовета Президент РФ сформулировал основные задачи в этой области: провести технологии и стоимость строительства в соответствие мировым ценам, создать такие стимулы, чтобы подрядчику было выгодно применять передовые технологии как при строительстве, так и при эксплуатации инфраструктуры, обеспечить переход на долгосрочные контракты.

Нельзя не согласиться с тем, что высокая стоимость строительства трасс вызвана необходимостью выкупать землю, переносить коммуникации, расселять жителей, чьи дома оказываются на пути новых магистралей и т.д. затраты на это достигают 30% стоимости одного километра трассы. В Европе все это делают на подготовительном этапе, причем местные власти.

Не смотря на то, что сегодня, в условиях дефицита федерального бюджета, государство не располагает достаточными финансовыми ресурсами, оно готово направлять их на решение важнейших экономических и социальных проблем, в том числе и на развитие дорожного комплекса. Поэтому необходимо добиваться, чтобы средства тратились строго по целевому назначению и с максимальной эффективностью. Это важнейшая задача как исполнительной, так и законодательной власти. { Б-т авг.2010}.

Эффективное функционирование транспортной системы является необходимым условием модернизации экономики России и повышения качества жизни населения.

Транспорт как инфраструктурная отрасль обеспечивает базовые условия жизнедеятельности и развития государства и общества. Именно поэтому «транспортная составляющая» в федеральном бюджете - одна из наиболее крупных среди всех отраслевых расходов.

Приоритетом расходования средств Федерального дорожного фонда на среднесрочную перспективу будет является переход к 2014 году на содержание федеральных автомобильных дорог по нормативу.

Основываясь на мировом опыте, Минтранс России подготовил проект федерального закона о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ, в рамках которого надлежит урегулировать возможность заключения долгосрочных комплексных контрактов на проектирование, строительство, реконструкцию и содержание объектов транспортной инфраструктуры.

В случае принятия указанного законопроекта появится возможность заключать долгосрочные контракты на весь жизненный цикл проекта, что в свою очередь позволит привлекать не только финансовые ресурсы частного сектора в создании объектов государственной собственности, но и его опыт и инновации, в том числе при проектировании объектов. Кроме того, при привлечении частного инвестора на весь срок проекта создается эффективный механизм его стимулирования по снижению приведенных затрат проекта на всем протяжении жизненного цикла и увеличению качества создаваемого объекта.

Наиболее современные механизмы ГЧП первоначально предполагается применять при строительстве платных дорог для этих специально создана государственная компания «Российские автомобильные дороги». В соответствии с программой деятельности компании к 2019 году в стране планируется ввести 1623 км платных дорог. [Б-т фев 2012]

Повышение эффективности расходования бюджетных средств в дорожном хозяйстве может быть достигнуто за счет проведения следующих мероприятий:

- оптимизации расходования бюджетных средств на содержание и ремонт, строительство и реконструкцию автомобильных дорог и искусственных сооружений;

- решения проблем, возникающих из-за значительных объемов платы на возмещение потерь при изъятии земель лесного фонда для строительства и реконструкции автомобильных дорог;

- повышения эффективности проведения конкурсов на заключение государственных контрактов на проектирование и выполнение дорожных работ;

- совершенствования процессов ценообразования;

- создания экономической системы, основанной на перераспределении риска, через страхование, на производителей материалов и работ для нужд дорожного хозяйства, с целью привлечения потенциала рынка страховых услуг в минимизации бюджетных затрат при наступлении страховых случаев.

Автомобильная дорога, как всякое имущество, теряет в процессе эксплуатации часть своих потребительских качеств. Для восстановления свойств дороги требуется осуществление мероприятий по содержанию автомобильной дороги и ее ремонту. Объем выполняемых работ по приведению в нормативное состояние тем выше, чем выше интенсивность эксплуатации дороги, чем с большим превышением по проектным нагрузкам работает дорога.

При отсутствии необходимого объема средств на содержание и ремонт дороги возможны следующие варианты решений:

- выделение в будущие периоды увеличенного объема средств целевым образом на ликвидацию последствий невыполнения в срок необходимых работ - на ликвидацию недоремонта;

- прекращение (запрет) эксплуатации дороги до обеспечения надлежащего уровня финансирования содержания и ремонтов.

Иные варианты приводят к тому, что имущество автомобильных дорог в условиях недостаточного финансирования его содержания и ремонта неуклонно разрушается и теряет свои технико-эксплуатационные качества, что влечет ускоренное разрушение как самих элементов автомобильной дороги, так и автотранспортных средств, обуславливает повышение издержек пользователей автодорог, увеличивает транспортную составляющую в стоимости товаров, работ, услуг.

Необходимым условием адекватного уровня эксплуатации автомобильных дорог и искусственных сооружений на них является полная компенсация потери стоимости автомобильных дорог и искусственных сооружений в результате их нормального текущего использования.

Для этого необходимо определить и обеспечить адекватный объем финансирования выполнения соответствующих работ. Для обеспечения единого уровня требований к содержанию и ремонтам автомобильных дорог и искусственных сооружений необходимо законодательно ввести обязательные для применения на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований нормативы стоимости соответствующих работ.

В настоящее время для планирования затрат на ремонт и содержание автомобильных дорог федерального значения имеются нормативно-технические документы, определяющие технологию отдельных видов работ, трудозатраты, затраты на дорожно-строительные материалы, эксплуатацию машин и механизмов.

В то же время актуальная методика, аналогичная используемым для целей дорожного планирования в развитых странах и позволяющая планировать и оценивать эффективность того или иного уровня финансирования затрат по общепринятым социально-экономическим критериям в целом для всех видов работ по эксплуатации сети федеральных автомобильных дорог, отсутствует.

В целях бюджетного планирования необходима разработка комплексной методики формирования затрат на ремонт и содержание автомобильных дорог федерального значения и искусственных сооружений на них.

Развитие системы управления автомобильными дорогами и искусственными сооружениями на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в рамках решения соответствующей задачи позволит объективно оценивать потребности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в бюджетных ресурсах и оказывать в рамках субвенций из федерального бюджета финансовую помощь на цели обеспечения надлежащего уровня эксплуатации территориальных и межмуниципальных, местных автомобильных дорог.

С учетом ограниченности ресурсов, направляемых на цели развития сети автомобильных дорог, необходимо установить приоритеты осуществления строительства и реконструкции.

На федеральном уровне, в первую очередь, бюджетные средства должны направляться на:

- строительство и реконструкцию объектов автомобильных дорог и мостовых переходов, наиболее важных с точки зрения экономического и социального развития Российской Федерации, определенных решениями и поручениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

- ликвидацию участков, обслуживающих движение в режиме перегрузки;

- реализацию программы обеспечения безопасности дорожного движения и ликвидации очагов аварийности;

- строительство и реконструкцию участков автомобильных дорог общего пользования, включенных в перечень международных автомобильных дорог в соответствии с международными соглашениями Российской Федерации;

- окончание строительства и реконструкции объектов незавершенного строительства высокой степени готовности;

- реализацию программы строительства внеклассных мостов.

Необходимым условием финансирования мероприятий по развитию автомобильных дорог является наличие утвержденной в установленном порядке проектно-сметной документации.

Аналогичные приоритеты и условия должны быть установлены на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Ежегодно в системе дорожного хозяйства проводится порядка 5 тыс. конкурсов. Сокращение расходов средств бюджетов достигает 5 процентов от общей стоимости работ, выставленных на конкурсы. Таким образом, одним из важнейших механизмов повышения эффективности расходования средств в дорожном хозяйстве является повышение эффективности проведения конкурсов на заключение государственных контрактов на проектирование и выполнение дорожных работ. В этой сфере проведен целый ряд мероприятий - налажена практика публикации стартовых стоимостей работ при размещении заказов, усилен контроль содержания, качества, объема и количества отчетных материалов, предоставляемых подрядчиками государственным заказчикам дорожных работ.

Вместе с тем, дополнительно необходимо продолжение работы по следующим направлениям:

- совершенствование процессов ценообразования;

- обязательная фиксация в техническом задании на выполнение работ для государственных нужд качественных параметров, которых необходимо добиться в рамках выполнения государственного контракта (удельная стоимость работ, материалоемкость, эффективность и т.д.);

- определение четких критериев выбора победителей конкурсов с оценкой значимости каждого из критериев;

- более широкое использование механизмов информирования потенциальных претендентов о проведении торгов и о результатах торгов;

- приведение действующих конкурсных процедур в соответствие с требованиями нового Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», в том числе доработка конкурсной документации и повышение системы внутриведомственного контроля за качеством конкурсных процедур и конкурсной документации в федеральных государственных учреждениях – заказчиках дорожных работ.

Для создания возможности для инновационного развития и внедрения новых технологий необходимо фиксировать приоритет применения более современных технических решений и материалов, использование которых будет более экономически обоснованным с учетом последующего удешевления эксплуатации автомобильной дороги.

Основными отличиями такой системы от действующих договоров на обслуживание автомобильных дорог должны стать:

- долгосрочный, жестко-фиксированный характер договорных отношений;

- невмешательство государства и государственных организаций в вопросы комплексного обслуживания автомобильной дороги (ее части, участка) оператором - государство контролирует только соответствие автомобильной дороги установленным договором нормативам, которые не могут быть ниже установленных в технических регламентах;

- гарантированный и четко прогнозируемый для оператора в течение срока действия договора характер и объемы финансирования его услуг;

- самостоятельность оператора в выборе сроков и условий выполнения всего комплекса необходимых дорожных работ.

Объединение видов работ, выполняемых в рамках эксплуатации автомобильной дороги (содержание, ремонт, капитальный ремонт) в единый комплекс дорожных работ, предлагаемых к выполнению в рамках единого государственного контракта позволит освободить государство от несвойственных ему функций, перераспределить ответственность за поддержание автомобильных дорог в надлежащем состоянии между государством и оператором, обеспечить соответствие государственного управления дорожной отрасли Российской Федерации международным стандартам, позволит подрядчику эффективнее планировать сроки проведения отдельных работ, оптимизировать имеющиеся производственные мощности, а заказчику даст возможность минимизировать объемы бюджетных расходов на производство указанных работ.

Ожидаемые результаты решения задачи:

- формирование стабильных источников финансирования дорожного хозяйства, обеспечивающих минимально необходимые потребности в содержании, ремонте, реконструкции и развитии дорожной сети;

- повышение доходов от эксплуатации и использования имущества автомобильных дорог;

- увеличение объемов частных инвестиций в развитие сети автомобильных дорог

- повышение результативности бюджетных расходов в дорожном хозяйстве;

- экономия бюджетных средств за счет повышения эффективности и прозрачности проведения торгов и роста уровня конкуренции между поставщиками при размещении государственных заказов.

Целью реформирования дорожного хозяйства Российской Федерации является переход к новой системе управления, ориентированной на достижение результатов и повышение эффективности функционирования отрасли.

Деятельность всех организаций дорожного хозяйства нацелена на формирование дорожной сети, удовлетворяющей потребностям населения, государства и бизнеса в передвижениях по автомобильным дорогам общего пользования с минимальными затратами времени при обеспечении комфортности, надежности и безопасности перевозок.

Для достижения поставленной цели реформирования дорожного хозяйства необходимо решение следующих стратегических задач:

1. Создание системы планирования, ориентированной на достижение целевых показателей транспортно-эксплуатационного состояния и развития сети автомобильных дорог, результативности деятельности федеральных государственных учреждений, осуществляющих оперативное управление федеральными автомобильными дорогами, (далее - органы управления дорожным хозяйством) и иных дорожных организаций.

2. Совершенствование структуры управления дорожным хозяйством, оптимизация состава органов управления дорожным хозяйством, повышение их ответственности за результаты деятельности, реформирование кадровой политики.

3. Совершенствование управленческих технологий.

4. Формирование системы финансирования дорожного хозяйства на основе программно-целевого подхода, повышение эффективности использования бюджетных средств.

5. Повышение эффективности использования государственного имущества.

6. Совершенствование системы мониторинга транспортно-эксплуатационного состояния и развития сети автомобильных дорог, внедрение системы контроля достигаемых результатов и мониторинга оценки эффективности управленческих решений.

Для решения каждой из перечисленных задач реформирования дорожной отрасли потребуется реализация комплекса мероприятий, согласованных по срокам, исполнителям и ресурсам. Программные мероприятия направлены на создание нормативной правовой базы, реформирование управления отраслью, повышение эффективности экономических и административных мер регулирования развития дорожного хозяйства, научно-техническое и информационное обеспечение принятия управленческих решений.

В отличие от существующей системы управления, основанной на годовом планировании, финансировании дорожного хозяйства на базе индексации прошлых расходов и контроле затрат, внедрение новых механизмов и технологий управления дорожным хозяйством позволит перейти к принципиально новой системе управления, направленной на достижение конечных результатов, за счет:

- определения основных целевых показателей совершенствования и развития дорожной сети исходя из приоритетов социально-экономического развития страны и интересов пользователей;

- планирования объемов дорожных работ, необходимых для достижения целевых показателей, на основе использования комплексного подхода, учитывающего государственные, общественные и частные интересы и обеспечивающего на этой основе возможности объединения усилий и ресурсов для достижения конечных результатов;

- финансирования дорожных работ в соответствии с обязательствами по достижению целевых показателей, объединения государственных и частных ресурсов, концентрации их на приоритетных проектах развития дорожной сети;

- внедрения механизмов контроля и эффективности результатов деятельности дорожных организаций.

Реформа дорожного хозяйства должна основываться на создании необходимой нормативной правовой базы, формирование которой должно иметь опережающий характер и осуществляться при непосредственном участии и контроле государства.

При разработке нормативной правовой базы приоритетным является проект федерального закона «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности», в котором будут раскрыты основные принципы управления дорожным хозяйством.

Для решения вопросов, связанных с реформированием дорожного хозяйства, необходимы также изменения и дополнения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации», Лесной кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О переводе земель из одной категории в другую», Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Потребуется также принятия ряда актов Правительства Российской Федерации.

Концепцией предусматривается переход к взаимоувязанной системе управления автомобильными дорогами общего пользования, включающей федеральные, территориальные и муниципальные дороги, реформирование в соответствии с ней системы планирования и финансирования, а также механизмов распределения финансовой помощи на поддержку дорожного хозяйства.

Для достижения максимального эффекта принятие и реализация аналогичных задач и мероприятий должны осуществляться также органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, которые реализуют функции управления в дорожной отрасли на региональном и муниципальном уровнях.

Государственная поддержка определена исходя из необходимости привлечения дополнительного финансирования в транспортную отрасль, в том числе путем:

- совершенствования механизмов и условий государственно-частного партнерства, в том числе путем внедрения новой формы концессионных соглашений - контрактов жизненного цикла, выпуска инфраструктурных облигаций, привлечения средств национальных институтов развития;

- корректировки нормативов затрат на содержание внутренних водных путей в целях повышения безопасности судоходства;

- взимания платы за пользование инфраструктурой внутренних водных путей в целях увеличения производственной программы по обеспечению габаритов судовых ходов и улучшения технического состояния судоходных гидротехнических сооружений;

- ежегодной индексации ставок сборов, взимаемых федеральными казенными предприятиями за взлет и посадку воздушных судов, исходя из уровня инфляции, в целях повышения доходов предприятий.

Кроме того, объем предусмотренных бюджетных ассигнований обусловлен:

- целесообразностью завершения отдельных мер государственной поддержки транспорта, не являющихся полномочиями Российской Федерации;

- поэтапным снижением объема государственной поддержки из федерального бюджета в целях обеспечения безубыточности пассажирских перевозок железнодорожным транспортом в пригородном сообщении в связи с необходимостью возмещения субъектами Российской Федерации в полном объеме потерь в доходах пригородных железнодорожных перевозчиков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на указанные перевозки.

Бюджетные ассигнования Федерального дорожного фонда в 2013 - 2015 годах сформированы с целью обеспечения стабильными долгосрочными источниками финансирования дорожного хозяйства с учетом созданных региональных дорожных фондов.

Дополнительные источники финансирования развития дорожного хозяйства с учетом снижения объемов финансирования из федерального бюджета в 2015 году могут быть обеспечены за счет привлечения средств из внебюджетных источников при использовании единых комплексных контрактов на проектирование, строительство и эксплуатацию автомобильных.

Таким образом, совершенствование расходов федерального бюджета на транспорт и дорожное хозяйства может быть достигнуто за счет проведения следующих мероприятий: оптимизации расходования бюджетных средств на содержание и ремонт, строительство и реконструкцию автомобильных дорог и искусственных сооружений; повышения эффективности проведения конкурсов на заключение государственных контрактов на проектирование и выполнение дорожных работ; совершенствования процессов ценообразования; создание системы планирования, ориентированной на достижение целевых показателей транспортно-эксплуатационного состояния и развития сети автомобильных дорог; формирование системы финансирования дорожного хозяйства на основе программно-целевого подхода, повышение эффективности использования бюджетных средств. Внедрение новых механизмов и технологий управления дорожным хозяйством позволит перейти к принципиально новой системе управления.