Разделение властей и принцип субсидиарности

Одной из главных задач Конвенции, а в действительности, вызовом всей структуре явилось четкое разделение полномочий между государствами - членами и Союзом. В этом смысле, Конституционный Договор демонстрирует небольшой прогресс quo ante. Несмотря на оказанное ранее давление со стороны немецкого Lander, в Конвенции не были юридически закреплены полномочия, поэтому разделение властей в Договоре в значительной степени осталось неизменным.

Означает ли это негативные последствия для ЕС? Некоторые исследователи, такие, как Сведен, выступают против фиксированного разделения полномочий для ЕС. Как Байер, так Черч и Дарданелли указывают на то, что необходимость определения сравнительно жестких правовых рамок относительно изменяющейся среды, в которой существуют федеративные государства, осложняет положение. Байер доказывает, что основатели Канады не могли спрогнозировать, какие области государственной политики будут важны в будущем. Это привело к созданию менее централизованной системы, чем задумывалось изначально: некоторые второстепенные вопросы решаются теперь на федеральном уровне, тогда как важные сферы формирования политики находятся под контролем провинций. Кроме того, необходимость адаптироваться к изменяющимся обстоятельствам приводит к отходу от буквы закона при осуществлении властных полномочий, а зачастую к размыванию сфер компетенции в рамках кооперативной системы. С этой точки зрения, отказ Конвенции от закрепления полномочий в пользу относительно открытого распределения функций можно рассматривать как мудрое решение.

Более того, возможность достижения «идеального» разделения властей посредством консенсуса – не более чем иллюзия. Большинство подобных попыток, описанных в научной литературе о фискальном федерализме, главным образом носят экономический характер. Однако подход с позиции экономики является недостатком, потому что игнорируется непосредственно политическое измерение разделения полномочий в сфере принятия решений. Хэбл (Hable) ссылается на недавний пример применения теории финансового федерализма к разделению властей в Европейском Союзе, когда такие сферы политики, как сельское хозяйство и оборона оказались вне теоретического анализа. Любого, кто знаком с историей ЕС, приоритетными областями государств - членов и правилами принятия решений вряд ли удивит тот факт, что в Европе сельское хозяйство регулируется центром, тогда как оборонная сфера децентрализована. С этим вопросом непосредственно связаны финансовая гармонизация и система перераспределения в ЕС. Политический характер дебатов более очевиден именно в этих сферах, нежели в других областях политики. Опыт Германии и Канады с их экстенсивным освоением земель и Швейцарии и США с минимальным или полным отсутствием земельных переделов показывают, что противоречия между сторонниками и противниками сильной фискальной власти и перераспределения на центральном уровне по существу являются серьезным политическим противостоянием между равенством с одной стороны и свободой – с другой. Большее равенство между гражданами внутри федерации обязательно означает меньшую финансовую свободу для ее субъектов, в то время как сохранение последней неизбежно приводит к неравенству. Поскольку в Европейский Союз входит несколько государств, это противоречие обостряется из-за желания сохранить перераспределение и финансовую власть под национальным контролем, являющимся прерогативой национального государства. Подобным образом, можно утверждать, что в поддержании обороны на уровне ЕС есть определенный теоретический смысл, так как экономическая политика и рационализация могли бы значительно усилить военную мощь ЕС за счет увеличения затрат на оборону. Однако, принимая во внимание как реальные, так и вымышленные доводы - начиная от различных геополитических целей и заканчивая статусом национальных служб, трудно говорить о прогрессе Европейского Союза в этой области. На теоретическом уровне, различия в разделении властей определяют разные модели федерализма. Как напоминает Борзель (Borzel), выделяются два основных типа: дуалистический и кооперативный федерализм. Если в первом случае полномочия распределяются с учетом скорее сферы политики, нежели функций, то во втором законы принимаются на уровне центра, исполняются на региональном уровне, при этом экономическая свобода регионов ограничена. США, в меньшей степени Канада, являются классическими примерами дуалистической федерализма, тогда как Германия – парадигматической моделью кооперативного федерализма. Швейцария также имеет много черт кооперативного федерализма, но не подходит полностью ни под одну модель. Со временем дуалистические системы приобретают кооперативные черты, и различие между двумя типами становится менее заметным. В свете данной классификации, Европейский Союз можно охарактеризовать как преимущественно кооперативную систему, в основе разделения властных полномочий которой находятся политические функции – законодательство на уровне ЕС и исполнение на государственном и региональном уровне. Весьма распространенной практикой является включение отдельных государств в процесс принятия решений на центральном уровне. Таким образом, в основе определения политического курса Союза лежит принцип делегирования, т.е. государства-члены передают Европейскому Союзу определенные полномочия, при этом Союз не обладает всей полнотой власти. Это можно проследить на примере конституционной практики не только Швейцарии, Германии и США, но Канады и Бельгии, где часть полномочий принадлежат центру. Однако, как показывают Байер (Baier) и Свенден (Sweden), в Конституциях Канады и Бельгии детально прописываются те полномочия, которые передаются провинциям и регионам, предоставляя им конституционные гарантии. Существенным отличием ЕС от федеративных государств является степень ассиметрии системы, в основе которой находится Конституционный договор. В этих федеративных государствах, за исключением Бельгии, все субъекты наделены одинаковыми полномочиями в сфере принятия политических решений. В случае с Европейским Союзом трудно говорить о равноправных отношениях с федеральным центром. Структура ЕС даже более ассиметрична, нежели политические системы Испании и Великобритании, которые официально не являются федеративными, однако определенная степень власти концентрируется на региональном уровне. Это можно проследить на примере таких сфер, как монетарная политика и свободное передвижение людей.

Изучение исторического развития основных федеративных государств позволяет делать прогнозы относительно дальнейшей эволюции разделения властей по Конституционному договору ЕС. Пример Германии (в меньшей степени, Швейцарии), - это опыт медленного, но верного процесса централизации вплоть до момента, когда встал вопрос о том, а не является ли Германия «по сути унитарным государством». Напротив, Канада активно противилась переходу власти на федеральный уровень, несмотря на то, что по Конституционному Акту 1867 года предполагалось наличие централизованной власти, а контроль над налогообложением оставался за федеральным центром. Различная степень централизации в Германии и Швейцарии с одной стороны, и Канады с другой, обусловлена развитием различных моделей государства благосостояния в этих странах. Если в одних федеративных государствах переход властных полномочий сопровождается внедрением социальных программ на центральном уровне, то в Канаде социальная политика остается, главным образом, под контролем провинций. Таким образом, опыт Канады демонстрирует, что для справедливого распределения финансов необязательно проводить социальную политику на центральном уровне. Принимая во внимание, что опыт Канады является исключением и, вынося за рамки рассмотрение значимой роли различных интересов среди провинций, Байер настаивает на важности четкого разделения полномочий, юридически закрепленного в конституции. Если в Германии жесткая идентификация с федерацией по-прежнему придает законность процессу централизации, то в Швейцарии постепенное нивелирование кантональных черт наряду с гибкостью конституции позволяет проводить ограниченную централизацию. Однако в терминах территориального устройства Германия и Швейцария представляют собой две крайние точки спектра, посередине которого находится Канада.

Какие уроки Европейский Союз может извлечь из приведенных примеров, и какое значение имеет принцип субсидиарности, вновь упомянутый в Конституционном договоре? Как Борзель и Черч, так и Дарданелли прогнозируют дальнейшую централизацию власти в ЕС. Борзель также утверждает, что существующее разделение властей ставит перед Союзом проблему как внешней, так и внутренней легитимности или проблему «двойной легитимности». Недостаток внешней легитимности восходит к тому, что на уровне ЕС не осуществляется политика стабилизации и перераспределения из-за ограничений, главным образом, в виде норм оказания государственной помощи и бюджетного дефицита, которые заменяют государственную политику в данных сферах. Неудачная попытка Конституционного договора передать контроль над налогообложением Союзу стала препятствием для включения в его компетенцию бюджетной политики, что, по мнению Борзеля, означает недостаточную внешнюю легитимность Европейского Союза.

Многие исследователи, особенно в Великобритании, обеспокоены скорее ограничением в переходе власти от государств Союзу, нежели ее усилением. В этом отношении особое значение имеют положения Конституционного договора, касающиеся субсидиарности, хотя остается неясным, насколько эффективно смогут использовать этот принцип национальные парламенты, имея неравный доступ к контролю над европейскими делами.

Положения Конституционного договора о сферах применения власти и субсидиарности, таким образом, не вызывает серьезные перемены в ЕС и их влияние, по-видимому, ограничено.