Оценка прозрачности: методический инструментарий

Разработанный в рамках проекта методический инструментарий включает анкету экспертного опроса и методические рекомендации по организации опроса по оценке прозрачности и общественного участия.
Первым опытом международного масштаба по определению стандартов (минимальных требований), применяемых к любой бюджетной системе стал Кодекс МВФ. В его основе: четкость роли и функции органов управления, информирование общественности и деятельности органов государственного управления, открытость процесса бюджетной подготовки, исполнения, отчетности; независимые гарантии достоверности налогово-бюджетной информации. Однако он, будучи ограничен рамками финансовой политики, недостаточно учитывает роль институтов гражданского общества и незначительна степень его направленности на совершенствование бюджетного процесса на основе расширения в нем участия общественности и законодателей.
Шкала оценки прозрачности и общественного участия (опросник), в основе которой материалы МВФ, доработанные и расширенные за счет учета факторов общественного участия, была разработана и опробована в Южной Африке специалистами Службы бюджетной информации Института в поддержку демократии Южной Африки и Центра бюджетных и политических приоритетов (Вашингтон). Именно эта шкала первоначально была принята за основу при разработке российской варианта оценки прозрачности в рамках бюджетной программы.
Хотя международный опыт и стандарты прозрачности в бюджетной сфере представляли несомненный интерес для России, первая попытка «запустить» опросник среди участников семинаров проекта, включая региональных экспертов, а также консультации с представителями Комитета финансов показали, что для практического использования необходима ихадаптация.
Проблемы адаптации шкалы оценки прозрачности к российским условиям обусловлены следующими обстоятельствами:

в рамках бюджетной программы Центра «Стратегия» анкеты экспертного опроса оценки прозрачности разрабатывалась для бюджета субъектов Российской Федерации и муниципального образования, в то время, как Кодекс МВФ и опросник, используемый в Южной Африке, ориентированы на национальный бюджет;
для России характерна специфика налогово-бюджетной системы, в том числе бюджетной терминологии, конституционных и правовых условий, которая делает невозможным прямое заимствование, что и подтвердилось результатами опроса экспертов и участников семинара;
бюджетные процессы в муниципальных образованиях и субъектах Российской Федерации также различаются по нормативно-правовой базе, что сделало необходимым соответствующие корректировки.

По результатам первичной апробации шкалы оценки прозрачности в регионах-участниках проекта (Санкт-Петербург, Псков, Самара, Петрозаводск, Новосибирск, Великие Луки) была разработана анкета экспертного опроса для субъекта Российской Федерации и муниципального образования с учетом специфики бюджетного процесса в России.
Анкета для опроса экспертов по оценке прозрачности бюджетного процесса муниципального образования включает 58 вопросов, а для субъекта РФ – 55. Они объединены в следующие разделы:

юридические аспекты прозрачности;
ответственность при расходовании средств;
бюджетная информация и бюджетная документация;
анализ исполнения бюджета;
участие общественности в бюджетном процессе.

Инструкция для региональных координаторов по организации и проведению пилотажного опроса по оценке прозрачности и общественного участия в бюджетном процессе включала разделы: назначение, цели, задачи; функции регионального координатора; организация и технология пилотажного опроса, в том числе этапы проведения опроса и отбор экспертов-респондентов; обработка результатов; форма представления результатов.
Главной целью было обеспечить единый методический подход к проведению экспертного опроса, что является обязательным условием для межрегиональных и межмуниципальных сопоставлений полученных оценок и выработки рекомендаций по повышению прозрачности и общественного участия в бюджетном процессе.
Основной задачей методических рекомендаций было обеспечить единые принципы: