Право президента на розпуск парламенту

6. Інститут президентства і судочинство.

7. Референдуми і послання.

1. Концепція президента-арбітра. Особливості конституційного статусу президентів визначають характер і обсяг їх повноважень. У президентських республіках глава держави одержує свій мандат від виборчого корпусу і наділений широкими і реальними владними повноваженнями. Тут президент є важливою ланкою у державному механізмі і відіграє чи не найголовнішу роль у державно-політичному житті. Сказане стосується і глав держав у деяких країнах із змішаною республіканською формою правління. В парламентських республіках президент отримує мандат від парламенту, і його влада є похідною від нього. Тому він, як правило, не має суттєвих владних повноважень і реалізує свою компетенцію здебільшого у взаємодії з урядом. Статус такого президента в цілому аналогічний статусу глави держави у парламентарній монархії.

Компетенція глави держави і його інституціональне значення встановлюються в конституціях у загальному вигляді. Так, наприклад, конституція Італії фіксує, що «Президент є главою держави і представляє національну єдність». В Японії імператор виступає «символом держави і єдності народу». «Президент Республіки Польща є вищим представником Польської Держави у внутрішніх і міжнародних відносинах. Він стежить за виконанням Конституції Республіки Польща, стоїть на сторожі суверенітету і безпеки держави, недоторканості і цілісності її території, а також виконання міжнародних договорів». А в США зафіксовано, що «виконавча влада здійснюється Президентом Сполучених Штатів Америки». Наведені положення основних законів позначають певні орієнтири компетенції президентів. Аналізуючи інші конституційні положення, віднесені до регламентації засад державного ладу, можна більш або менш точно встановити зміст і обсяг цієї компетенції.

К онституції передбачають наявність досить широких і значущих повноважень глав держав, хоча на практиці вони їх не реалізують. Сказане перш за все стосується більшості парламентарних монархій. Тут звичайними є формули, за якими «виконавча влада належить монарху» і «законодавча влада здійснюється монархом спільно з парламентом (палатами)».

Н адмірно спрощено реалії і в конституціях деяких республік із змішаною формою правління, де сказано, що «виконавча влада здійснюється президентом та іншими державними органами» (Ісландія) або, що «вища виконавча влада належить президенту» (Фінляндія). Основні закони відповідних країн прямо обмежують можливості здійснення главою держави його конституційних повноважень, пов’язуючи їх із діяльністю уряду. Так, у Ісландії «президент здійснює свою владу через міністрів». У Фінляндії за умов, коли уряд визнає передане йому для виконання рішення президента таким, що суперечить закону, він звертається до глави держави з пропозицією скасувати або змінити це рішення. У випадку, коли президент відмовляється зробити це, уряд зобов’язаний заявити, що відповідне рішення не може бути виконане.

Заслуговують на окрему увагу положення конституції Франції. Тут зафіксовано, що «Президент Республіки стежить за виконанням конституції. Він забезпечує своїм арбітражем нормальне функціонування державних органів, а також спадковість держави». Президент проголошується гарантом національної незалежності, територіальної цілісності і виконання договорів та угод. Як зазначалось, президент Франції зовні перебуває над сферою реалізації виконавчої влади, хоча на практиці він бере активну участь у здійсненні всіх головних урядових повноважень. Такий, його статус багато в чому зумовлений тлумаченням положень конституції, зокрема про президентський арбітраж.

Концепція президента-арбітра вже давно знайшла своє місце в теорії і практиці французького конституціоналізму. Про арбітраж глави держави говорили ще за часи формування так званої Третьої республіки, тобто у 70-і роки XIX ст. Традиційно зміст цієї концепції пов’язувався з неприпустимістю привласнення президентом ролі лідера парламентської більшості і керівника уряду президента-арбітра вподоблювалась функціям спортивного судді: він не повинен був втручатись у діяльність державного механізму і окремих його ланок і мав діяти у виняткових випадках, коли виникала кризова ситуація. З цією метою президенту надавались повноваження вирішувати конфлікти, що можуть виникнути між державними органами, використовуючи, зокрема, такий засіб, як референдум.

Такий підхід до визначення президентського арбітражу був у цілому сприйнятий і після прийняття чинної конституції Франції 1958 р. Але з часом він змінився, і стала домінувати концепція арбітражу, за якою припускається активне втручання президента в державно-політичне життя. Глава держави вже розглядається не просто як символ національної єдності, а як, по суті, вождь нації, «національний проводир».

Змінився і реальний державно-правовий статус президента Франції. Конституція не тільки надала президенту зовнішньої значущості, а й наділила його суттєвими повноваженнями, які він здійснює самостійної До того ж відразу після введення конституції деякі її положення були інтерпретовані таким чином, що це призвело до ще більшого розширення компетенції глави держави. Зокрема, за буквою основного закону керівництво обороною і зовнішньою політикою належить до функції прем’єр-міністра і уряду в цілому, але на практиці його взяв на себе президент. Все це призвело до встановлення в країні такого державного ладу, який нерідко характеризується як «режим особистої влади» президента.

Функції арбітра надані главам держав і за конституціями деяких інших країн. Наприклад, у Румунії президент «представляє Румунську Державу і несе відповідальність за збереження національної незалежності, єдності та територіальної недоторканості держави. Президент Румунії стежить за виконанням конституції і функціонуванням органів державної влади. З цією метою він виконує функцію посередництва між державними владами, а також між державою і суспільством.

У Росії президент є гарантом основного закону, а також прав і свобод людини та громадянина. Водночас зазначено, що президент «вживає заходи з охорони; суверенітету Російської Федерації, її незалежності і державної цілісності, забезпечує узгоджене функціонування і взаємодію органів державної влади». Проте зазначеним конституційна фіксація ролі президента як арбітра не обмежується. Він може використовувати узгоджувальні процедури для розв’язання розбіжностей між органами федерації і суб’єктів, а також між органами самих суб’єктів. До того ж президент вправі призупинити дію актів органів виконавчої влади суб’єктів федерації у випадку їх протиріччя федеральній конституції, федеральному законодавству, міжнародним зобов’язанням держави або порушення прав і свобод особи до вирішення відповідного питання в конституційному суді.

Що ж стосується переважної більшості країн з парламентськими формами правління, а також більшості інших республік із змішаною формою правління, то тут глави держав навіть формально відділені від виконавчої влади. З іншого боку, вони наділені певними повноваженнями у зв’язку з функціонуванням виконавчої влади, зокрема беруть участь у формуванні урядів.

У цілому ж реалізація повноважень глав держав, як правило, пов’язана з їх власною ініціативою і зумовлена волевиявленням інших органів, насамперед уряду. Водночас повноваження глав держав у відповідних країнах не слід сприймати як абсолютно фіктивні. Реалії державно-політичного життя свідчать, що за певних обставин президент або монарх може діяти на власний розсуд. В умовах кризової ситуації глава держави, використовуючи свій авторитет у суспільстві, іноді здатний активно впливати на розвиток подій, приймати важливі політичні рішення. Багато що залежить і від особи самого глави держави.

2. В усіх країнах з парламентарними і змішаною республіканською формами правління, окрім більшості з тих, що утворились після розпаду СРСР, важливим засобом забезпечення реалізації главою держави своєї компетенції є контрасигнування. Контрасигнування це скріплення підписом глави уряду або (та) окремого міністра рішення, прийнятого главою держави. Без такого підпису це рішення не дійсне. В різних країнах сфера застосування інституту контрасигнування є різною. В країнах з парламентарними формами контрасигнуються всі або майже всі рішення президента (монарха), включаючи рішення про призначення глави і членів уряду, про промульгацію законопроектів, про повернення законопроекту на повторний розгляд у парламенті і про розпуск парламенту.

Інститут контрасигнування, що використовується в таких формах і обсязі, не позбавлений протиріч. Найбільше запитань виникає з приводу вимоги скріплення підписом глави уряду рішення глави держави про його ж таки призначення. Особливо це стосується ситуації, коли глава уряду контрасигнує акт про своє призначення ще до прийняття присяги або до інших дій, які б свідчили про офіційне зайняття посади. Підпис відповідної особи під актом про її призначення є, по суті, підтвердженням прийняття цього призначення. Тому цілком виправданою є практика тих країн, де акт про призначення глави уряду контрасигнується головою палати, перед якою уряд несе політичну відповідальність (Іспанія).

Не менші протиріччя можуть виникнути і з приводу контрасигнування актів глави держави про розпуск парламенту. Досить реальною є така ситуація, коли члени уряду, котрі скріплюють своїм підписом цей акт, не користуються довірою представницького органу. Тому в деяких країнах глава держави не чекає ініціативи з боку уряду, і сам пропонує йому визначитись з приводу розпуску парламенту. Це підносить роль глави держави у використанні відповідного повноваження на більш високий рівень.

У країнах, де глава держави наділений більш широкими і реальними повноваженнями, сфера застосування інституту контрасигнування обмежена.

Так, у Франції не потребують контрасигнування рішення президента про призначення прем’єр-міністра, про референдум, про розпуск нижньої палати, про заходи надзвичайного характеру (надзвичайний стан), про призначення членів органу конституційного контролю — конституційної ради — і про передачу на її розгляд законопроектів, а також деякі інші.

У Польщі не контрасигнуються рішення президента про призначення глави уряду і утворення уряду в цілому, про скликання засідань уряду, про прийняття його відставки, про реалізацію права законодавчої ініціативи, про розпуск нижньої палати парламенту та ряд інших. Досить широке коло питань вирішують самостійно глави держав у Португалії, Румунії та в деяких інших країнах.

Сам же інститут президентства не можна сприймати однозначно і пов’язувати лише з відсутністю у глав держав реальних владних повноважень. Як свідчить державно-правова практика, такий зв’язок не завжди наявний. Призначення контрасигнування, яке має давню історичну традицію, виявляється насамперед у тому, щоб:

· зняти політичну відповідальність за прийняті рішення з глави держави і покласти її на уряд і його окремих членів.

· президент забезпечує гарантії проти зловживань повноваженнями з боку обох сторін, що ставлять свої підписи — глави держави і уряду.

Проте відповідний підпис компетентного члена уряду може лише посвідчувати законність акту глави держави, його відповідність вимогам основного закону. Отже, інститут президентури є важливою складовою державно-правової практики країн з парламентарними і змішаною республіканською формами правління.

3. Конкретний же зміст компетенції глави держави в тій чи іншій мірі співвіднесений із здійсненням законодавчої, виконавчої і судової влади, її обсяг і вияви зумовлені формою правління.

У сфері, яка пов’язана з реалізацією законодавчої влади, одним із повноважень глав держав є:

· право скликати парламент на чергові сесії.

Таким правом вони наділені в ряді країн з парламентарними і змішаною республіканською формами правління. В Італії президент визначає день початку роботи парламенту на кожній сесії, а у Фінляндії відкриває і закриває його засідання. В Бельгії парламент збирається за власним правом, але король може скликати його і раніше. У деяких країнах глава держави може відкласти на певний час початок парламентської сесії. Визначається і право глави держави на скликання надзвичайної сесії.

· право законодавчої ініціативи.

У багатьох країнах Східної Європи і тих, що утворились на теренах колишнього СРСР, за главами держав визнається право вносити законопроекти на розгляд парламенту. Таке право є нетиповим для розвинутих країн, зокрема, для країн Західної Європи. В президентських республіках воно також, як правило, заперечується, виходячи з прийнятого тлумачення розподілу влад як жорсткого. Право глави держави на законодавчу ініціативу посилює його положення відносно представницького органу. Проте з цього не слід робити висновок про домінування глави держави. Його співвіднесеність із парламентом можна визначити тільки на основі аналізу всіх відповідних повноважень, що створюють систему стримувань і противаг між законодавчою і виконавчою владою.

· Право президента як верховного головнокомандувача збройних сил.

Наділені глави держав і повноваженнями, пов’язаними зі сферою реалізації виконавчої влади. Разом з тим слід вказати на права глав держав як верховних головнокомандуючих збройними силами. Відповідні положення можна знайти в конституціях абсолютної більшості країн світу.

Виняток становлять лише ФРН і Японія, що зумовлено певними історичними чинниками. У Франції президент є не тільки главою збройних сил, а й головує у спеціальних органах — радах і вищих комітетах національної оборони. Однак всі його дії в цій ролі контрасигнуються главою уряду, а за необхідністю — відповідним міністром. Сказане також стосується Румунії, Хорватії і Югославії, де президенти очолюють вищі ради оборони.

Конституції окремих країн передбачають створення спеціальних органів з питань зовнішньої і внутрішньої безпеки, які діють під безпосереднім керівництвом глав держав. У Польщі президент здійснює загальне керівництво у відповідній сфері. Його консультативним органом є рада національної безпеки. Утворення рад безпеки, що мають працювати під головуванням глав держав, передбачено основними законами Білорусі, Македонії і Туреччини. Склад цих рад визначається відповідно в законі і в конституціях. У Росії саме президент формує і очолює раду безпеки, статус якої визначається законом.