Упадок партий

Одновременно с дебатами по проблеме «конца идеологий» в политической науке конца ХХ века активно обсуждался тезис о начавшемся процессе «упадка партий». Можно предположить, как это неоднократно и делалось в соответствующей литературе, что оба этих феномена тесно связаны между собой и являются следствием нового этапа социальной модернизации. Однако, как и в случае с «концом идеологий» абсолютно убедительных и неопровержимых доказательств наличия самого феномена обнаружить не удалось. С большей или меньшей очевидностью можно утверждать лишь, что в ряде развитых стран (к числу которых обычно относят Австрию, Бельгию, Германию, Исландию, Ирландию, Италию, Люксембург, Швецию, Австралию, Новую Зеландию, Канаду, Великобританию и США)[188] уменьшилось количество членов политических партий и стойких приверженцев партий, готовых поддерживать их, невзирая ни на какие препятствия. Партийные идентификации ослабели, стимулы для участия в деятельности локальных партийных организаций сохранились только у политических карьеристов, число которых не может быть особенно велико. Н. О’Шогнесси считает, что всё более широкое применение маркетинговых технологий в политике также играет против политических партий. Если раньше политические партии аккумулировали в своих платформах требования многих групп интересов, в новую эпоху кандидаты получили возможность взаимодействовать с заинтересованными группами напрямую, избегая партийного посредничества.[189]

Тем не менее, партии продолжают сохранять за собой роль важнейшего политического института современного демократического общества, образуя каркас системы институциональной политической конкуренции и преобразуя предпочтения избирателей в стратегию государственного управления. При этом моментом истины для политических партий по-прежнему остаются выборы. Для того чтобы выжить, партиям необходимо время от времени их выигрывать.

Стремясь адаптироваться к новым условиям существования, партии стали трансформироваться в организации нового типа. В ряде работ, посвящённых этому явлению в качестве одной из причин, приведших к относительному снижению удельного веса политических партий в современном обществе, называется изменение в сфере политических технологий (технология избирательных кампаний является только их частью, хотя и очень важной).

Норвежские исследователи П. Селле и Л. Свасанд, например, обращают внимание на то, что до недавнего времени «партийные организации являлись также каналом коммуникации; структурой, используемой лидерами для распространения информации, формирования политических взглядов и регистрации мнения рядовых членов партии».[190] Однако, в современных условиях, утверждают они: «ничто не может сравниться с электронными СМИ в качестве средства распространения информации и пропаганды; в то же время опросы общественного мнения превратились в более удобный инструмент для изучения настроений массы партийных приверженцев, особенно после того, как целым рядом исследований было установлено, что мнения партийных активистов серьёзно расходятся с позициями большинства тех, кто отдаёт свой голос за кандидатов партии».[191]

Что же касается изменений, затронувших непосредственно технику электоральной работы (таких как рассылка адресных агитационных материалов с использованием компьютерных баз данных, основанных на результатах прошлых голосований), то они, по мнению норвежских исследователей, скорее, привели к изменениям внутри партийных структур, а не к упадку партий в целом.

Аналогичного мнения придерживается и автор одного из наиболее известных исследований партийных организационных структур Анжело Панебьянко. Панебьянко пришёл к выводу о том, что массовая партия исчезает и заменяется чем-то, что он называл «электорально - профессиональной партией». А уже эта тенденция, по мнению Панебьянко, ведёт к снижению значимости партий «во всех сферах их деятельности».[192]

В модели электорально-профессиональной партии А. Панебьянко отражены именно те черты модернизированных политических партий, которые связаны с изменением характера политической коммуникации в целом, и в период избирательных кампаний в особенности. «В этом новом типе политических партий, - писал он, - существенно более важную роль играют профессионалы (так называемые эксперты со специальными техническими знаниями), которые более полезны для партии, чем традиционные партийные бюрократы, поскольку гравитационный центр партии сместился с членов партии к её электорату»[193].

А. Панебьянко выделил 4 основные характеристики электорально-профессиональной партии. Во-первых, профессионалы играют ключевую роль в реализации основных направлений электоральной коммуникации, заменяя любительские усилия прежних партийных волонтёров. Во-вторых, партийные лидеры, как правило, занимают те или иные посты в представительных органах государственной власти и общаются как с членами собственной партии, так и с избирателями почти исключительно через СМИ, в особенности телевидение. В-третьих, большая часть партийных финансовых ресурсов формируется за счёт вкладов со стороны различных заинтересованных групп и государства, оставляя за членскими взносами лишь символическую роль. Наконец, в электорально-профессиональной партии почти не работают принципы вертикальной подотчётности, что ликвидирует реальную зависимость партийных лидеров от рядовых членов партии. Партийные лидеры в партиях этого типа смещаются со своих постов, как правило, в результате поражения на выборах, то есть утраты доверия не со стороны членов партии, а со стороны её избирателей.[194]

Важно отметить, что процесс ослабления партий обычно связывают с возрастанием роли средств массовой информации (в особенности электронных) в политическом процессе. Итальянский политолог Л. Кавалли подчёркивает аспект «театрализации» политического процесса. По его мнению, партийные лидеры меняют своё амплуа в зависимости от того, какой посредник связывает их с избирателями. Пока функцию посредников выполняли партийные функционеры среднего и нижнего звена главным качеством, необходимым партийному лидеру, были организаторские способности. Когда же функция посредника перешла к телевидению, то партийные лидеры превратились в актёров.[195]

«Вместо того чтобы полагаться на способность партийной организации убеждать избирателей, - утверждает австрийский исследователь Ф. Плассер, - партийные элиты могут искать и находить другие способы электоральной мобилизации, такие как телевизионная реклама, прямые рассылки, нацеленные на особые группы избирателей, использование телефонных баз данных и другие формы медиа коммуникации, спланированные и осуществлённые профессиональными политическими консультантами и экспертами в области связей с общественностью».[196]

Партии постепенно превращаются в специализированные организации по проведению избирательных кампаний.[197] В последние десятилетия двадцатого столетия утеря политическими партиями западных стран ряда традиционных функций, незаметно перешедших к средствам массовой информации, стала общим местом политической аналитики. Как несколько утрированно описывает ситуацию в США Дэйн Стразер: «Сегодня роль Демократической и Республиканской партий низведена до сбора средств, необходимых для покупки всё большего объёма телевизионного времени».[198] Впрочем, это мнение разделяют далеко не все исследователи. Л. Сабато в главе «Политические консультанты и упадок партий» подчёркивает, что исполнение реквиема по поводу безвременной кончины американских политических партий «несколько преждевременно».[199] Новации в избирательных технологиях изменили, по его мнению, главным образом, характер деятельности избирательных штабов. Вопрос же о том, кто способен лучшим образом выполнить работу по обеспечению успеха на выборах: партийные аппаратчики или политические консультанты, остаётся открытым. Как отмечает по этому поводу П. Мэйр: «имеются основания предположить, что основную часть наиболее важной работы, выполняемой в центральном офисе партии, принимают на себя профессионалы в конкретных областях и политические консультанты, а не традиционные партийные бюрократы или даже партийные активисты».[200]

Иногда создаётся впечатление, что масштабные партийные структуры только мешают политическим лидерам и привлечённым ими политическим консультантам добиваться электорального успеха. Так, например, разнобой в содержании и тональности выступлений партийных активистов по жгучим вопросам электоральной повестки дня может стать поводом для освещения партии в негативном свете в новостных программах. Поэтому значительную часть времени и сил руководителям избирательной кампании приходится уделять поддержанию дисциплины в собственном лагере а также координации действий, интервью и публичных выступлений партийных лидеров низшего и среднего звена. Для осуществления единой коммуникационной стратегии в период предвыборной кампании необходимо, чтобы внутренняя оппозиция в партийных рядах была лишена права голоса. В двухпартийных системах особенно важно заставить молчать внутрипартийных радикалов, чтобы не оттолкнуть колеблющихся избирателей центра. Как утверждают Р. Гибсон и А. Роммел, профессионализация избирательных кампаний привела к тому, что «внутри партии власть переместилась вверх и вовне: к лидерам и внешним консультантам по связям со СМИ и PR».[201]

Процессы профессионализации избирательных кампаний в разных партиях протекали с неодинаковой скоростью. В США республиканцы вступили на путь профессионализации на десятилетие раньше, чем демократы. Британские консерваторы освоили новый стиль избирательных кампаний в конце 70-х годов, а лейбористы лишь в середине 90-х. Германские христианские демократы стали активно обращаться к помощи политических консультантов в начале 70-х годов, а социал-демократы провели первую кампанию в новом стиле в 1998 году. Очевидно, что идеологические различия между партиями в данном случае оказались значимы. Правые партии вступили на тропу электоральной профессионализации раньше, чем их левые оппоненты. Можно предположить, что партийные избирательные кампании профессионализируются тем легче, чем меньше силы имеют партийные активисты и низовые партийные организации. При этом на первом этапе профессионализация избирательной кампании, как правило, приносит ощутимый электоральный эффект. И, несмотря на это, партии переходят к использованию новых маркетинговых технологий по большей части стремясь реабилитироваться после тяжёлых электоральных неудач.[202]

Партийные системы стран Западной Европы часто уподобляют олигополистическому рынку, поскольку ведущие партии европейских стран опираются на государственные субсидии и монополизированный доступ к государственному телевидению. Возможно, именно государственное вмешательство в электоральный рынок остановило процесс упадка партий, зафиксированный рядом исследователей в 60-х годах прошлого века. Факты свидетельствуют, что в конце 80-х годов организационные структуры большинства европейских партий были, во всяком случае, не слабее, чем двумя десятилетиями ранее. Центральный партийный аппарат существенно разросся, а средние затраты на проведение избирательных кампаний ощутимо увеличились везде, за исключением Германии и скандинавских стран.[203]

Видимо, более справедливым является утверждение о том, что европейские партии переживают не упадок, а трансформацию. Институт партийного лидерства вышел на первый план даже в странах с жёсткими идеологическими разделительными линиями. Появились вполне официальные «офисы партийных лидеров», куда привлекаются специалисты из сферы рекламы и маркетинга для проведения перманентной кампании, не ограничивающейся периодом выборов. При этом идеологические пристрастия привлечённых специалистов уже почти никого не интересуют. От них требуется эффективность и лояльность по отношению к нанимателю, в качестве которого всё чаще выступает именно лидер, а не партия. Сотрудники партийного аппарата тоже далеко не всегда готовы ограничивать свою карьеру исключительно сферой политики и с готовностью переходят на работу в лоббистские структуры. Впрочем, это совсем не означает, что в Европе нет места для аутентичного политического консалтинга, под которым подразумеваются специалисты и агентства, не связанные с политическими партиями и сотрудничающие с различными клиентами на временной основе на условиях контракта. Как ни странно, к услугам внешних специалистов охотнее обращаются партии, в меньшей степени затронутые процессами адаптации к требованиям политического рынка.

Так, к примеру, шведские социал-демократы впервые привлекли к участию в руководстве избирательной кампанией трёх ведущих политических консультантов из США (Билла Гамильтона, Ника Риддера и Фила Нобла) в 1994 году после трёхлетнего пребывания в оппозиции.[204] Достигнутая убедительная победа на выборах не помешала свежеизбранному социал-демократическому премьер-министру публично заявить: «Больше никаких американских PR – консультантов».[205] Впрочем, не исключено, что и в этом случае он всего лишь выполнял последнюю рекомендацию заокеанских специалистов.

Таким образом, профессионализация партийных структур сопровождалась привлечением к решению партийных задач политических консультантов. Как резюмируют итоги этого процесса Фрэнк Эссер, Карстен Рейнеманн и Дэвид Фэн: «Правила политической игры изменились: партии привлекли к управлению консультантов, чтобы создать более эффективную партийную организацию, задействовали экспертов по рекламе, специалистов в области коммуникации для лучшего взаимодействия со СМИ, и представителей научного сообщества, собранных вместе в мозговых центрах для разработки идеологических концепций».[206]

Зачем партии в принципе обращаются к помощи сторонних политических консультантов? В самом деле, издержки такой стратегии довольно высоки. Во-первых, сторонний политический консультант может не разделять ценностей партии, что ограничивает его мотивацию исключительно меркантильными соображениями. Во-вторых, консультант неизбежно окажется посвящён в довольно конфиденциальную информацию, которая в дальнейшем может быть использована против нынешних клиентов в интересах клиентов будущих. В-третьих, услуги политических консультантов стоят недёшево. Стоит ли тратить 10-20% общих расходов кампании на гонорары привлечённых специалистов, (речь идёт только о гонорарах руководителей кампании без учёта оплаты труда рядовых сотрудников кампании) если штатные сотрудники аппарата партии готовы выполнить эту же работу за гораздо более скромные деньги? В четвёртых, общественное мнение не всегда позитивно реагирует на известие о том, что «за сценой» политики кто-то незримо дирижирует политиками. Конкуренты вполне способны использовать факт привлечения консультантов в качестве свидетельства несамостоятельности политика.

Поскольку лидеры партий, несмотря на все вышеперечисленные аргументы, всё чаще обращаются к помощи профессиональных политических консультантов, для этого есть весьма серьёзные причины. Основная причина – важность момента. Выборы, как бы тривиально это не звучало, являются «моментом истины» для политика. Если есть серьёзные основания рассчитывать, что какое-то действие может повысить шансы на победу, значит не стоит слишком долго раздумывать. Политические консультанты помогают побеждать, значит они полезны. Единственной реальной альтернативой обращения к сторонним специалистам, является наличие собственных специалистов, работающих в партии на постоянной основе. Эта стратегия, на первый взгляд, кажется очень привлекательной. Но её реализация сопряжена с целым рядом неизбежных сложностей. Высокий уровень квалификации в менеджменте избирательных кампаний способны поддерживать лишь те специалисты, которые занимаются этим бизнесом постоянно, а не с периодичностью в несколько лет. Такую роскошь, как «внутренние» политические консультанты могут позволить себе лишь крупные политические партии, действующие в больших федеративных государствах. Если выборы происходят в разное время в различных регионах, то можно направлять группу консультантов на помощь партийным кандидатам в разные концы страны. Для этого страна должна быть достаточно большой, а выборы в ней должны проходить достаточно часто. Частота проведения избирательных кампаний является одной из важнейших предпосылок развития электоральных технологий. Доминирование американских политических консультантов на мировом рынке в значительной степени связано с тем, что выборы в Конгресс США проводятся раз в два года, а не в четыре, как в большинстве демократических стран мира.

Кроме того, постоянный сотрудник – не значит, наиболее эффективный сотрудник. От профессионала избирательных кампаний, протекающих в сумасшедшем ритме, напоминающем, скорее, военный конфликт, чем регулярный бизнес, требуются совсем иные качества, чем от аппаратчика, чей основной задачей является поддержание регулярного порядка и планомерный карьерный рост.

Эссер, Рейнеманн и Фэн в качестве синонимических используют следующие определения нового типа профессиональной политической деятельности: «спин доктор», коммуникационный консультант, стратег кампании и медиа стратег. Эти термины, по мнению исследователей, могут применяться «как к профессиональным экспертам, задействованным в кампании на временной основе, так и к постоянным партийным сотрудникам, обладающим специальными знаниями в области проведения политических кампаний».[207] Как мы видим, в Европе разделение политических консультантов на независимых и партийных (внешних и внутренних по отношению к политическим партиям) является общепринятым.

Объективные предпосылки для формирования внутрипартийного консалтинга имеются в таких крупных федеративных демократических странах как США, Бразилия, Индия и Россия. Но полностью «внутренний» консалтинг бесперспективен. В рамках электорального политического консультирования происходит постоянный рост внутренней дифференциации и специализации деятельности. Поэтому ни один специалист не может быть одинаково компетентен во всех областях электорального менеджмента.

Большинство европейских партий пытается привлекать к руководству избирательными кампаниями компетентных специалистов из числа тех, кто разделяет базовые политические ценности этих партий, в идеале – партийных активистов с опытом работы в СМИ, рекламе, PR или маркетинге. Во многих европейских партиях появилась полуофициальная должность ведущего политического консультанта, который не возглавляет официально партийный предвыборный штаб, но вместе с тем и не держится за кулисами. У британских лейбористов в 1997 году эту роль исполнял Петер Менделсон, а в кампании немецких социал-демократов Бодо Хомбач.[208] Интересно, что и Менделсон и Хомбач не ограничили свои функции чисто технической стороной кампании, а выпустили в свет программные брошюры с обоснованием партийной стратегии. При этом большая часть консультантов, принимающих ключевые решения в европейских политических партиях, не скрывают свою приверженность партийной идеологии, и едва ли согласятся перейти в лагерь конкурентов в расчёте на более высокое материальное вознаграждение.

Немецкий исследователь Петер Радунски предложил даже особою типологию национальных моделей политического консалтинга, основанную на специфике взаимодействия политических консультантов с партийными структурами:[209]

1. Американская модель - организацией избирательных кампаний занимаются специализированные агентства, работающие преимущественно на отдельных кандидатов. В их функции при этом входит как собственно консультирование, так и непосредственный менеджмент избирательных кампаний.

2. Германская модель - менеджеры избирательных кампаний (ответственные координаторы всей кампании) работают в аппарате партий. На временной основе в период избирательных кампаний к работе привлекаются лишь политические консультанты - специалисты в какой-то определённой области политической коммуникации.

3. Французская (смешанная) модель - управляющие избирательной кампанией могут быть как сотрудниками партийного аппарата, так и специалистами, работающими непосредственно для кандидата на коммерческой основе.

Модели, предложенные Радунски, могут быть рассмотрены, скорее, как идеальные типы, отмечающие определённые позиции на шкале автономии сферы политического консалтинга от партийной системы в рамках национального политического процесса. Исходя из перспективы взаимоотношений политических консультантов с политическими партиями, описанные П. Радунски национальные модели политического консалтинга могут быть сведены к двум типам: внутреннему (когда консультант работает в партийном аппарате на постоянной основе) и внешнему (когда консультант привлекается к работе на контрактной основе лишь на период избирательной кампании).

Сам Радунски проводит различие между этими моделями, скорее, в форме разделения политического менеджмента и политического консалтинга. «Менеджеры избирательных кампаний, которые могли бы работать для различных партий, - утверждает Радунски, - немыслимы. Подобное могли бы делать, возможно, только специалисты по одной области техники избирательных кампаний, но не ответственные координаторы всей кампании».[210] Поэтому, с его точки зрения «целесообразно чёткое разграничение функций менеджеров и консультантов избирательных кампаний. Менеджер, как правило, постоянный сотрудник в штате кандидата или партии, где он работает целый день. Его компетенции - бюджетное право, планирование графика и участие во всех важных органах - ясно определены. Как правило, он в курсе всех внутренних событий. А консультант, с другой стороны, работает временно с целью выполнения специальной задачи в ходе избирательной кампании. Консультанты избирательных кампаний - это профессора из области политологии, социологии или науки о коммуникации, известные журналисты, свободные консультанты по вопросам рекламы, исследователи общественного мнения, высокопоставленные чиновники, даже поэты и художники; их работа временная, выполняется или за гонорар или безвозмездно».[211] Хотя, на наш взгляд, противопоставление политических менеджеров и консультантов в таком контексте неправомерно, поскольку в реальной практике встречаются как «внешние» по отношению к партиям менеджеры, так и «внутренние» консультанты.

В странах так называемой «новой Европы» институциональные факторы, ограничивающие политический консалтинг в Европе «старой», оказались значительно слабее. Массовых партий здесь практически нет, за исключением посткоммунистических, но и они могут претендовать на статус массовых лишь в сравнении со своими идеологическими противниками, которые часто даже не стремятся нарастить членскую базу. Эти партии сосредоточены на вопросах достижения успеха на выборах, а не укрепления низовых партийных структур.[212] Зато и новые технологии электоральной коммуникации в станах Восточной Европы усваиваются значительно быстрее. Аналогичная ситуация сложилась и в Латинской Америке, большинство стран которой также ещё не завершили этап демократического транзита.[213] Некоторые авторы в этой связи указывают, что исключительным случаем в сравнительном контексте является как раз западноевропейский, а не американский опыт, поскольку массовая идеологическая партия – это уникальный западноевропейский феномен.[214]

В США взаимодействие между политическими партиями и профессиональными политическими консультантами давно уже стало прочным и регулярным. Как показали Р. Колодный и Д. Далио, в американских избирательных кампаниях 1998 и 2000 годов партийные организации полностью адаптировались к новой ситуации и стали играть роль основного заказчика политических консультантов.[215] Для этого им пришлось взять в свои руки процесс фондрайзинга, предлагая кандидатам на выборные посты финансовые ресурсы в комплекте с конкретной кандидатурой специалиста в области избирательных технологий.

До тех пор, пока партийные организации предоставляли кандидатам в округах прерогативы решать свои финансовые проблемы самостоятельно, у них не было также оснований вмешиваться во взаимоотношения между политиком и его консультантом, что при определённых условиях превращало консультанта в ключевую фигуру электорального процесса. Теперь всё иначе. Партии не соперничают с политическими консультантами, а вполне осознанно привлекают их к участию в проектах разного рода. В этом отношении взаимодействие между основными американскими партиями и политконсалтинговыми фирмами всё больше напоминает сотрудничество между крупными корпорациями и организациями, предоставляющими услуги в области управленческого консультирования. Поэтому, делают вывод Колодный и Далио, широкое привлечение политических консультантов в избирательные кампании является свидетельством не «упадка американских партий», а, скорее, их адаптации к меняющимся условиям.[216]

Тем не менее, оценить значимость американских политических партий в электоральной политике довольно сложно. Существующие свидетельства весьма противоречивы. Так по данным опроса американских политических консультантов, проведенного в 1999 году, относительное большинство опрошенных считали, что за период их профессиональной карьеры роль партий снизилась на всех уровнях. А всего три года спустя оценки политических консультантов изменились на противоположные: теперь большинство опрошенных полагали, что, по меньшей мере, на уровне штатов и всей страны роль партий растёт (табл. 2.3.1).

Таблица 2.3.1