Бюджетная политика и основные цели налоговой реформы

Ключевой проблемой экономики посткоммунистической России оказался бюджетный дефицит. Превышение расходов государства над доходами было устойчивым и воспроизводилось из года в год. Невозможность покрытия расходов за счет налоговых поступлений делало необходимым эмиссионное финансирование дефицита (до 1995 года) и наращивание заимствований средств на внутреннем и внешнем финансовых рынках (1995 – 1998 годы), что значительно повышало уязвимость национальной экономики. Воспроизводство бюджетного дефицита было обусловлено низкими объемами налоговых поступлений на фоне высоких расходных обязательств государства (см. табл. 1).

Таблица 1.

Можно выделить три группы причин, обусловливавших кризис доходной базы бюджета.

Во-первых, сохранение политической нестабильности в стране, ограничивавшее готовность и способность власти собирать налоги.

Во-вторых, угнетающее воздействие несбалансированности бюджета на состояние налоговой базы. Несбалансированность бюджета приводила к росту долгов федерального бюджета, что предопределяло неплатежеспособность организаций, финансируемых из бюджета, своевременно рассчитываться по своим обязательствам. Это усиливало кризис расчетов в целом в экономике. Несоблюдение платежной дисциплины в конечном итоге привело к тому, что стали изыскиваться неденежные формы платежей в бюджет, что еще больше подрывало доходную базу государства, реально ослабляло его способность осуществлять свои функции, в том числе по финансированию экономики.

В-третьих, принципиальная ограниченность возможности государства (и особенно демократического государства) собирать налоги сверх определенного уровня. Экономически более развитые страны могут перераспределять через бюджет большую долю производимого в них продукта вследствие складывающейся в них структуры производства, более высокого уровня образования и законопослушности населения, развитого налогового законодательства. В странах переходной экономики степень падения уровня налоговых изъятий кроме уровня экономического развития определяется темпами и последовательностью проведения экономических реформ, в частности, длительностью периода высокой инфляции, следующего за либерализацией цен. Это объясняется тем, что в условиях мягкой финансовой политики у экономических агентов формируется набор стереотипов поведения, не соответствующих высокому уровню налоговой дисциплины, и соответствующий набор приемов и методов легального и нелегального уклонения от налогов. Одновременно в таких условиях государство не проявляет должной твердости в борьбе с уклонением от налогов, с ростом налоговых недоимок и с разрастанием налоговых льгот, т.к. оно имеет возможность покрывать часть своих потребностей с помощью сеньоража, а также не полностью индексировать бюджетные расходы.

Таким образом, современный характер бюджетного кризиса отражает несовместимость сложившегося уровня налоговых изъятий государства с демократическим характером политического режима и уровнем экономического развития страны.

Непонимание описанной природы бюджетного кризиса предопределило ошибочные действия по его преодолению. На протяжении 1995 – 1998 годов периодически осуществлялись попытки улучшения собираемости налогов (в т.ч. сокращения или хотя бы прекращения роста недоимки) как путем улучшения системы налогового администрирования, так и путем совершенствования налогового законодательства. Однако все предпринимавшиеся меры давали весьма ограниченный и краткосрочный результат, вслед за чем собираемость налогов вновь падала до прежнего уровня или ниже. Это объясняется тем, что в современной экономике России любые попытки значительно повысить уровень обязательных налоговых изъятий обречены на провал. Можно спорить о том, какая именно величина налоговых поступлений в наибольшей степени соответствует уровню развития отечественной экономики, ее отраслевой структуре, условиям, обеспечивающим экономический рост, оптимальному уровню предоставления общественных благ, уровню благосостояния граждан, структуре их потребления, традициям подчинения законодательству, степени его проработанности и многим другим факторам. Однако тот факт, что уровень возможного сбора налогов не превышает 30% ВВП плюс-минус несколько процентных пунктов, является вполне очевидным.

Цель налоговой реформы заключается не в том, чтобы собирать больше налогов и тем самым решить проблему бюджетного кризиса, а в том, чтобы, во-первых, по мере снижения обязательств государства в области бюджетных расходов снизить уровень налоговых изъятий и, во-вторых, сделать российскую налоговую систему более справедливой по отношению к налогоплательщикам, находящимся в различных экономических условиях (в частности, ликвидировать ситуации, при которых одни налогоплательщики несут полное налоговое бремя, а другие уклоняются от налогов законными и незаконными методами) при одновременном повышении уровня ее нейтральности по отношению к экономическим решениям фирм и потребителей (налоги должны вносить минимум искажений в систему относительных цен, в процессы формирования сбережений, в распределение времени между досугом и работой и т.д.) При этом система администрирования налогов должна обеспечивать снижение уровня издержек исполнения налогового законодательства как для государства, так и для налогоплательщиков.

Создание справедливой и нейтральной налоговой системы требует решения, по крайней мере, трех взаимосвязанных задач. Во-первых, необходимо расширить базы основных налогов настолько, насколько это возможно с целью обеспечения максимальной нейтральности. Серьезной проблемой при этом являются многочисленные налоговые льготы. Реализация популярного тезиса о “стимулирующей роли” налогов ради поддержки некоторых отраслей экономики, видов бизнеса или отдельных категорий налогоплательщиков привела к многочисленным деформациям налоговой системы и трансформировала ее в несправедливую по отношению к обычному законопослушному налогоплательщику, не имеющему специальных налоговых льгот. На такого обычного налогоплательщика государство сегодня возлагает чрезвычайно высокую налоговую нагрузку. При этом возникают следующие проблемы:

- налоговые льготы практически никогда не достигают той цели, ради которой некогда вводились, а их эффективность значительно ниже по сравнению с результатами, которых можно было бы ожидать при прямом (прозрачном и легко контролируемом) целевом бюджетном финансировании определенных расходов или программ;

- налоговые льготы используются для создания схем налоговых уклонений, причем масштабы потерь бюджета от таких уклонений нередко оказываются значительно выше, чем могли бы оказаться суммы выплачиваемых компенсаций;

- налоговые льготы нарушают принцип равной конкуренции экономических агентов;

- компании, получившие налоговые льготы, теряют стимулы к развитию и сосредоточиваются на сохранении своего привилегированного статуса, при отмене льгот они утрачивают жизнеспособность;

- компании, не получившие льгот, добиваются их получения или стремятся “присоединиться” к тем, кто их добился;

- налоговые льготы тормозят технический прогресс и способствуют коррупции;

- налоговые льготы, однажды предоставленные, практически невозможно отменить.

По оценкам Министерства финансов, ежегодные потери только федерального бюджета из-за наличия льгот составляют порядка 12-15 млрд. долларов. Предоставление налоговых льгот не только не способствует быстрому экономическому росту, но и не способствует укреплению доверия к государству и готовности добровольно платить несправедливые налоги.

Во-вторых, важным явлением, характеризующим фискальный кризис в России и нарушающим справедливость налоговой системы, стало наличие значительного объема задолженности предприятий по налогам. Начиная с 1992 года наблюдался устойчивый рост объема недоимки в консолидированный бюджет Российской Федерации. Как показала практика 1996 - 1999 годов, периодически предпринимавшиеся попытки усиления политического и административного давления на экономических агентов с целью заставить их платить налоги давали лишь краткосрочные результаты. Снижает эффективность налогового администрирования и применение различных специальных схем, соглашений и пр.

Таблица 2.

Без обеспечения единого подхода к недоимщикам по налогам, без жесткой позиции государства, предполагающей действительную обязательность налоговых платежей для всех без исключения налогоплательщиков нельзя ни преодолеть бюджетный кризис, ни создать справедливую и нейтральную налоговую систему.

В-третьих, существующая техника уплаты налогов и налогового администрирования оставляет для налогоплательщиков чрезвычайно много возможностей для уклонения от налогов. В такой ситуации государство объективно неспособно обеспечить тотальный контроль за уплатой налогов всеми субъектами хозяйственной деятельности. В полном объеме налоги платят не все предприятия и граждане, а только добросовестные налогоплательщики, соблюдающие налоговое законодательство, не имеющие налоговых льгот и недоимок по налоговым платежам. Для таких плательщиков уровень налогов в России является весьма высоким. В то же время значительное число налогоплательщиков имеет экономически неоправданные льготы, и (или) наращивает недоимку. Одновременно, несмотря на то, что налоговый контроль и налоговое администрирование с каждым годом улучшаются, многие потенциальные налогоплательщики, вовлеченные в сферу «теневой экономики», либо не платят налогов вообще, либо платят их в существенно меньших размерах, чем предписывает законодательство. Это приводит к несправедливости налоговой системы и низкому уровню ее нейтральности. Причем процесс уклонения от налогов вследствие возникновения негативного отбора носит самоподдерживающийся характер. Это проявляется в том, что добросовестные налогоплательщики, выполняющие требования налогового законодательства, оказываются неконкурентоспособными и либо выталкиваются с рынка, либо начинают уклоняться от налогов. Это облегчается наличием очевидных «прорех» в законодательстве о налогах и сборах, а также отсутствием в законодательстве четких механизмов, позволяющих предотвратить необоснованное уклонение (например, при применении «трансфертных» цен) от налогообложения.

Таким образом, неспособность государства на протяжении многих лет решать назревшие проблемы создания справедливой налоговой системы и реального облегчения налоговой нагрузки на законопослушных налогоплательщиков стала одной из главных причин развития теневой экономики, массового бегства капиталов за границу, отсутствия полномасштабных иностранных инвестиций в экономику России. В конечном итоге, она препятствует экономическому росту и укреплению государственности.