Управление субнациональными бюджетами

Федеральное законодательство должно четко устанавливать единые минимальные требования к субнациональным бюджетам и бюджетному процессу (базовая бюджетная классификация, бухгалтерская отчетность, учет и отчетность, процедуры исполнения, в том числе казначейские технологии), а также, в ряде случаев, к бюджетной политике субнациональных властей. В то же время следует избегать чрезмерной регламентации и введения законодательных норм, соблюдение которых не может быть обеспечено (проверено) или не оказывает существенного влияния на общее состояние бюджетной системы. Значительная часть федерального бюджетного регулирования может быть передана на уровень субъектов Федерации (в том числе – путем принятия на федеральном уровне «рамочных», типовых законов или разделов).

В дополнение к минимальным федеральным требованиям федеральное правительство должно поддерживать использование субнациональными властями дополнительных, более высоких стандартов качества управления и бюджетной политики. В этих целях на федеральном уровне может быть разработан и регулярно обновляться Кодекс лучшей практики, опережающий в своем развитии законодательные требования. Субъекты Федерации и муниципальные образования, выполняющие, полностью или частично, требования этого Кодекса, могут иметь доступ к дополнительным финансовым ресурсам, предоставляемым федеральным бюджетом в рамках "реформо-стимулирующих" программ финансовой помощи, международными финансовыми организациями (инвестиционные займы, получаемые под гарантии федерального правительства у МБРР и ЕБРР), частными инвесторами и кредиторами (в результате получения официальных рейтингов кредитоспособности) и т.д. Необходимо повысить качество подготовки и профессиональный статус финансовых работников, в том числе – за счет введения федерального сертификата «управляющий общественными финансами».

Особое внимание в федеральном законодательстве должно быть уделено выполнению обязательств субнациональными властями перед населением, бюджетными организациями, кредиторами. В этих целях следует сохранить законодательные ограничения на уровень дефицита и задолженности региональных и местных бюджетов (в том числе – с полным запретом внешних заимствований). Значительная часть стандартов Кодекса лучшей практики также должна быть посвящена «саморегулированию» долговой политики субнациональных властей. В случае «невынужденного» нарушения финансовых обязательств перед населением, бюджетополучателями и кредиторами, невыполнения установленных федеральным законодательством требований к управлению бюджетами в отношении региональных (местных) бюджетов федеральным правительством может и, в установленных случаях, должен вводиться режим внешнего финансового управления. Федеральное законодательство (Бюджетный кодекс) должно четко регламентировать условия и порядок введения такого режима, а также его прекращения. Бюджеты субъектов Федерации, на 50 и более процентом зависящие от финансовой помощи из федерального бюджета, в обязательном порядке должны исполняться территориальными органами Федерального казначейства.

Одновременно необходимо поэтапно расширять самостоятельность региональных и местных финансовых органов. В перспективе им должно быть предоставлено право выбора между заключением агентских соглашений на соответствующее обслуживание территориальными органами Федерального казначейства, Министерства налогов и сборов, федеральных контрольно-ревизионных служб или созданием собственного казначейства и налоговой службы (с четкой процедурой и критериями сертифицирования соответствующими федеральными ведомствами). Собственные контрольные органы (счетные палаты) субъектов Федерации и муниципальных образований могут возглавляться выбранным населением должностным лицом, отвечающим определенным квалификационными требованиям («аудитор субъекта Федерации, муниципального образования»).

Должна быть существенно усилена роль Министерства финансов как органа, обеспечивающего выполнение единых "правил игры" для субнациональных властей в налогово-бюджетной сфере. При этом необходимо более четко установить функции и полномочия министерства по: а) оперативному (текущему) взаимодействию с бюджетами субъектов Федерации в процессе исполнения федерального бюджета; б) среднесрочному (до 3-х лет) прогнозированию основных межбюджетных пропорций в увязке с идущими в различных секторах структурными реформами с выходом на конкретные плановые показатели очередного бюджетного года; в) развитию федерального законодательства по вопросам межбюджетных отношений и субнациональных финансов и г) установлению как обязательных, так и дополнительных (Кодекс лучшей практики) стандартов управления субнациональными финансами, их нормативно-методическому обеспечению и мониторингу (контролю) за соблюдением.

Варианты проведения реформы

В рамках общей стратегии реформы возможны различные тактические варианты, различающихся в основном степенью федерального регулирования объема и структуры расходов субнациональных бюджетов. Двумя крайними (но не взаимопротиворечивыми) вариантами проведения реформы являются: 1) полный и максимально быстрый отказ от вмешательства федерального центра в расходные полномочия субнациональных властей; 2) сохранение на протяжении достаточно длительного переходного периода финансирования через региональные бюджеты (с выделением из федерального бюджета целевой финансовой помощи) крупных «федеральных мандатов».

Первый вариант предполагает отменить все виды «федеральных мандатов» для субнациональных властей, в частности: а) перевести все виды социальных льгот и пособий в денежную форму (в перспективе - единое пособие по нуждаемости), выплачиваемые гражданам непосредственно из федерального бюджета, а также предоставить региональным или местным органам власти самостоятельно устанавливать критерии (отношение квартплаты и платежей зак коммунальные услуги к доходам) предоставления адресных жилищных субсидий из региональных (местных) бюджетов; б) отменить федеральное регулирование заработной платы в бюджетной сфере, входящей в сферу ответственности субнациональных властей. Одновременно должен начаться процесс «разделения» налогов по принципу "один налог - один бюджет" с максимально быстрым выходом на полную налоговую самостоятельность региональных и местных властей. Ключевым элементом данного варианта является эффективный режим внешнего финансового управления, вводимый в субъектах Федерации (мунципальных образованиях), не выполняющих свои финансовые обязательства перед населением и бюджетополучателями.

Второй вариант предполагает сохранение финансирования через региональные бюджеты федеральных социальных пособий и льгот, а также регулирования основной части заработной платы, выплачиваемой из субнациональных бюджетов. Финансирование этих «мандатов» должно, полностью или частично, осуществляться за счет целевой финансовой помощи субъектам Федерации из федерального бюджета, что, наряду с существенным повышением централизации налоговых доходов, требует создания действенных механизмов административного контроля за ее использованием на местах (в том числе – за счет более широкого, чем в предыдущем случае, участия Федерального казначейства в исполнении региональных и местных бюджетов). Как и в предыдущем варианте, должно происходить разделение налоговых полномочий, однако объем региональных и местных налогов будет существенно (на величину «федеральных мандатов») меньше.

Каждый из этих вариантов имеет свои преимущества и недостатки. Первый вариант в короткие сроки создает наилучшие, насколько это возможно в рамках межбюджетных отношений, условия для экономического роста, прежде всего, в наиболее развитых регионах и крупных городах. Кроме того, будет создана эффективная, стабильная и не требующая в обозримой перспективе существенных реформ система межбюджетных отношений. Но при этом усиливаются межрегиональные различия, разрыв между "рыночными" и "кризисными" регионами, внутри регионов - между городскими и сельскими мунципалитетами. Возможно временное нарастание социальная напряженность, вплоть до системного социально-политического кризиса во многих средне- и слаборазвитых регионах. При реализации второго варианта из-за увеличения территориального перераспределения бюджетных ресурсов, оттока средств из наиболее развитых регионов и меньшей налоговой самостоятельности субнациональных властей ухудшаются условия для экономического роста. Одновременно создаются предпосылки для снижения социальной напряженности и сглаживания межрегиональных различий за счет более интенсивного бюджетного выравнивания и обеспечения выполнения социальных обязательств на всей территории страны. В дальнейшем потребуется проведение новой, достаточно радикальной, реформы межбюджетных отношений, направленной на де-регулирование расходов субнациональных бюджетов и фактическую реализацию (в более благоприятных стартовых условиях) первого варианта.

Реализация реформы будет осуществляться в достаточно широком спектре между этими крайними вариантами. При этом они основаны на одних и тех же посылках и не являются взаимоисключающими. Кроме того, имеется целый ряд мер, которые должны быть реализованы вне зависимости от выбранного варианта реформы. Вне зависимости от выбранного варианта, на первом этапе реформы должна быть устранены наиболее острые противоречия и недостатки существующей системы межбюджетных отношений, на втором этапе – определены базовые параметры новой системы межбюджетных отношений, основанной на реальной децентрализации налогово-бюджетных полномочий, на третьем этапе – осуществлено регулирование ее различных элементов с выходом в конечном счете на практически полную автономию субнациональных властей по вопросам регионального и местного ведения. Первый этап должен быть реализован в 2000-2001 гг, второй – в 2002-2003 гг, третий – к 2005 г. Вариантный План действий по реализации реформы приведен в приложении X1.