И зарубежная практика

12.20.БЮДЖЕТНАЯ КЛАССИФИКАЦИЯ ДОХОДОВ БЮДЖЕТОВ

В составе бюджетной классификации доходов бюджетов выде­ляются следующие основные группы, подгруппы и статьи доходов.

Налоговые доходы:

1) налог на прибыль (доход) организаций;

2) налог на доходы от капитала;1

3) подоходный налог с физических лиц.

1. Налоги на товары и услуги, лицензионные и регистрационные сборы:

1) налог на добавленную стоимость;

2) акцизы по подакцизным товарам (продукции) и отдельным ви­дам минерального сырья, производимым на территории РФ и ввозимым на территорию РФ;

3) федеральные, региональные и местные, лицензионные сборы; на­лог на покупку иностранных денежных знаков и платежных до­кументов, выраженных в иностранной валюте;

4) налог с продаж; единый налог на совокупный доход для субъек­тов малого предпринимательства — вмененный налог на до­ходы.

2. Налоги на имущество:

1) налог на имущество физических лиц;

2) налог на имущество организаций;

3) налог на недвижимость;

4) налог на наследование или дарение.

3. Платежи на пользование природными ресурсами:

1) платежи на пользование недрами; налог на воспроизводство ми­нерально-сырьевой базы;

2) налог на дополнительный доход от добычи углеводородов;

3) сбор за право пользования объектами животного мир водными биологическими ресурсами;

4) лесной налог;

5) водный налог;

6) экологический налог;

7) земельный налог.

4. Налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические опе­рации:

1) таможенная пошлина;

2) таможенные сборы.

5. Прочие налоги, пошлины и сборы:

1) государственная пошлина;

2) взносы в государственные социальные внебюджетные фонды;

3) дорожный налог;

4) транспортный налог;

5) налог на игорный бизнес;

6) налог на рекламу.

Неналоговые доходы:

6. Доходы от имущества, находящегося в государственной муниципальной собственности, или от деятельности:

1) проценты, полученные от размещения в кредитных организаци­ях временно свободных средств бюджета;

2) проценты, полученные от предоставления бюджетных средств внутри страны;

3) доходы от оказания услуг или компенсации затрат государства;

4) перечисление прибыли Центрального банка РФ;

5) платежи от государственных и муниципальных организаций;

6) доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;

7) дивиденды по акциям, принадлежащим государству;

8) доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности;

9) плата за выделение квот вылова водных биологически ресурсов совместным предприятиям и иностранным юридическим лицам;

10) прочие поступления от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, или от деятельности;

7. Доходы от продажи имущества, находящегося в государствен­ной и муниципальной собственности:

1) доходы от продажи государственных производственных и неп­роизводственных фондов, транспортных средств, другого обо­рудования;

2) доходы от реализации конфискованного, бесхозного имущества, кладов и другого имущества, перешедшего в государственную и муниципальную собственность;

3) доходы от реализации государственных запасов;

4) доходы от продажи земли и нематериальных активов;

5) поступления от приватизации организаций, находящихся в го­сударственной собственности;

6) поступления от продажи государством принадлежащих ему ак­ций организаций;

7) доходы от продажи квартир;

8) поступления капитальных трансфертов из негосударственных ис­точников;

9) административные платежи и сборы;

10) штрафные санкции, возмещение ущерба;

11) доходы от внешнеэкономической деятельности;

12) прочие неналоговые доходы.

8. Безвозмездные перечисления:

1) из бюджетов других уровней;

2) из государственных внебюджетных фондов;

3) из государственных организаций;

4) из наднациональных организаций;

5) средства, передаваемые в целевые бюджетные фонды.

9. Доходы целевых бюджетных фондов:

1) дорожные фонды;

2) экологические фонды;

3) фонд развития таможенной системы РФ;

4) государственный фонд борьбы с преступностью;

5) фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы;

6) целевой фонд Федеральной пограничной службы РФ;

7) целевой фонд Министерства РФ по атомной энергии.

12.21.КЛАССИФИКАЦИЯ ИСТОЧНИКОВ ФИНАНСИРОВАНИЯ

ДЕФИЦИТОВ БЮДЖЕТОВ

Классификация источников внешнего финансирования дефици­та включает статьи, относящиеся только к федеральному бюджету:

1) кредиты международных финансовых организаций;

2) кредиты правительств иностранных государств, предоставленные РФ;

3)кредиты иностранных коммерческих банков и фирм, предоставленные РФ;

4) изменение остатков средств бюджета на счетах в банках в ино­странной валюте;

5) прочее внешнее финансирование.

Классификация источников внутреннего финансирования дефи­цитов бюджетов РФ включает следующие статьи:

1) финансирование дефицита бюджета за счет кредита Централь­ного банка РФ и изменения остатков средств бюджета;

2) государственные ценные бумаги;

3) бюджетные ссуды, полученные от государственных внебюджет­ных фондов;

4) бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней;

5) прочие источники внутреннего финансирования.

В бюджетной классификации выделен раздел классификации ви­дов государственных внутренних долгов РФ и субъектов РФ. Раз­дел включает следующие статьи:

1) целевой заем 1990 г.;

2) целевые вклады и чеки на автомобили;

3) государственный внутренний заем РФ 1991 г.; государственный внутренний долг РФ, принятый от бывшего СССР; государствен­ный внутренний заем 1992 г.; задолженность Правительства РФ по кредитам, полученным от Центрального банка РФ на покры­тие бюджетного дефицита в 1991-1994 гг., включая задолжен­ность по процентам;

4) казначейские обязательства;

5) государственные ценные бумаги, обеспеченные золотом;

6) государственные краткосрочные облигации;

7) государственные казначейские векселя;

8) переоформленные в вексель Минфина РФ задолженности: по цен­трализованным кредитам и начисленным процентам организаций АПК и организаций, осуществляющих завоз продукции в райо­ны Крайнего Севера; предприятий текстильной промышленнос­ти Ивановской области по неуплаченным процентам за пользова­ние централизованными кредитами; по финансированию затрат на формирование мобилизационного резерва; государственные гарантии;

9) облигации федеральных займов с переменным и постоянным ку­понным доходом; государственный сберегательный заем; госу­дарственный внутренний целевой заем РФ для погашения товар­ных обязательств; индексация вкладов населения;

10) задолженности: по техническим кредитам, предоставленным Цен­тральным банком РФ странам СНГ; Пенсионному фонду РФ по возмещению расходов по выплате государственных пенсий и по­собий; по внутреннему валютному долгу; по авалированным век­селям Агропромбанку; предприятиям топливно-энергетическо­го комплекса и другим отраслям промышленности; облигации государственных нерыночных займов.

Государственный внешний долг РФ включает в себя следующие составляющие: государственный внешний долг РФ по кредитам, по­лученным от: правительств иностранных государств; государствен­ный внешний долг РФ по кредитам, полученным от иностранных коммерческих банков и фирм; государственный внешний долг РФ по кредитам, полученным от международных финансовых органи­заций.

12.30.КАЗНАЧЕЙСКАЯ СИСТЕМА ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА В РОССИИ

В Российской Федерации существовала такая банковская систе­ма исполнения бюджета, которая допускала фиксирование денежных средств только на стадии платежа, т.е. когда возможность маневри­рования государственными финансовыми ресурсами была уже прак­тически упущена. Постановка учета бюджетных средств в банках не позволяла оперативно получать информацию о кассовых расходах и перечислении этих средств по назначению, а, следовательно, эф­фективно контролировать эти операции. Вследствие раздельного уче­та рублевых и валютных позиций нарушался принцип кассового единства бюджета.

Для совершенствования бюджетного процесса в нашей стране были организованы казначейские органы, за счет которых был осу­ществлен переход от банковской системы исполнения бюджета к казначейской.

Сравнительный анализ процесса доведения средств федерально­го бюджета до получателей в период до создания системы федераль­ного казначейства и после ее создания позволяет утверждать, что во втором случае уменьшается количество звеньев, участвующих в ра­боте с бюджетными средствами, что создает возможности усиления контроля за их целевым использованием.

Участниками процесса исполнения бюджета являются главный распорядитель, распорядитель, получатель бюджетных средств, бюд­жетные учреждения, а также финансовые и банковские учреждения. Главный распорядитель бюджетных средств Федерального бюд­жета (ГРБС) — орган государственной власти Российской Федера­ции, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенных ведомственной классификацией расходов федерального бюджета. Он составляет бюджетную роспись, распре­деляет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным рас­порядителям и получателям бюджетных средств. Главными распо­рядителями бюджетных средств являются министерства (ведомства). Главный распорядитель выступает в суде от имени казны Российс­кой Федерации: по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) соответствующих должностных лиц и органов, по ведомственной принадлежности; по искам подведомственных распорядителей и получателей средств федерального бюджета, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности. Выплата средств по исполнительным листам произ­водится за счет казны Российской Федерации из средств федераль­ного бюджета, выделенных главным распорядителем средств.

Распорядитель бюджетных средств (РБС) — орган государ­ственной власти или местного самоуправления, имеющий право рас­пределять бюджетные средства по подведомственным получателям. Бюджетное учреждение — это организация, созданная органа­ми государственной власти Российской Федерации, субъектов Российский Федерации или органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-тех­нических или иных функций некоммерческого характера, деятель­ность которой финансируется из соответствующего бюджета да ос­нове сметы доходов и расходов.

Получатель бюджетных средств (ПБС) — бюджетное или иное учреждение, имеющее право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.

Исполнение бюджета начинается после его утверждения законодательными (представительными) органами власти.

Эта стадия бюджетного процесса ставит задачу выполнения до­ходной и расходной частей бюджетов всех уровней.

В процессе исполнения бюджета органы исполнительной власти могут вносить изменения в пределах утвержденных ассигнований по статьям функциональной классификации расходов бюджетной классификации Российской Федерации по каждому направлению рас­ходования средств. Важнейшие задачи исполнения бюджета:

1) обеспечение полного и своевременного поступления налогов и других платежей, а также доходов в целом и по каждому источнику;

2) финансирование мероприятий в пределах утвержденных по бюд­жету сумм в течение того финансового года, на который утверж­ден бюджет;

3) правильное и экономически обоснованное распределение всех видов платежей и ассигнований утвержденного бюджета, осуще­ствляющееся по бюджетной росписи доходов и расходов. Бюджетная роспись составляется уполномоченным исполнитель­ным органом, утверждается в установленном порядке и направляется для сведения в органы представительной власти и контрольно-счетные органы.

Сумма превышения доходов над расходами при исполнении бюд­жета, образующаяся в результате получения дополнительных дохо­дов или экономии в расходах, зачисляется в соответствующий бюд­жет и не подлежит изъятию. Такие финансовые суммы называются профицитом бюджета.

Профицит бюджета — превышение доходов над расходами в процессе исполнения бюджета.

Решение о его использовании принимает соответствующий законодательный (представительный) орган власти по предложению соответствующего исполнительного органа власти. Профицит бюдже­та может быть израсходован только при условии обеспечения финансирования плановых расходов.

Потери в доходах и излишние расходы не компенсируются из бюд­жета более высокого уровня, за исключением случаев, когда потери вызваны изменением действующего законодательства.

Одновременно с утверждением бюджета на очередной финансо­вый год устанавливается размер оборотной кассовой наличности на начало следующего года.

Оборотная кассовая наличность — сумма резерва, установлен­ная при утверждении бюджета соответствующего уровня, предназ­наченная для покрытия временных кассовых разрывов, подлежащая восстановлению к началу нового года.

12. 31. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ФОРМЫ

КАЗНАЧЕЙСКОГО ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА

В целях эффективного управления средствами федерального бюд­жета и сокращения срока их прохождения до получателей, сохран­ности обеспечения централизованного учета поступлений в бюдже­ты всех уровней и получения оперативной информации о ходе исполнения федерального бюджета возникает необходимость оптиизации потоков движения средств федерального бюджета и сосре­доточения их на едином казначейском счете.

Единый казначейский счет (ЕКС) представляет собой счет Федерального казначейства Российской Федерации, на котором аккумулируются денежные средства федерального бюджета и отражаются операции органов государственной власти Российской Федерации.

Единый казначейский счет открывается в учреждениях Банка России.

Функционирование системы органов казначейства в условиях использования ЕКС является качественно новой информационной технологией исполнения федерального бюджета, в которой принципиальными являются следующие моменты:

1) централизация доходов и средств федерального бюджета на ЕКС, открытом ГУФК;

2) централизация операций по учету доходов бюджетов разных уровней на одном счете, открытом УФК, распределение их между раз­ными уровнями бюджетов и проведение расходов федерального бюджета на уровне УФК;

3) ежедневное отражение в Главной книге казначейства операций по доходам и расходам федерального, бюджета, произведенных на уровне УФК.

Главная книга — синтетический регистр систематического уче­та, в котором ведутся все синтетические счета данного учреждения.

Процесс казначейского исполнения бюджета на основе функционирования ЕКС построен по следующей схеме.

Налогоплательщики перечисляют все налоги и сборы, как подле­жащие перечислению в федеральный бюджет напрямую, так и регу­лирующие налоги, на счет по учету налогов и сборов, открытый УФК в учреждении Банка России. Расходы федерального бюджета также финансируются с этого счета.

Следовательно, в УФК объединяются 4 действующих в настоя­щее время доходных лицевых счета и закрываются лицевые счета по учету доходов на уровне ОФК.

Ежедневно УФК распределяет доходы, поступившие на счет по учету доходов, по разным уровням соответствующих бюджетов. Пос­ле этого перечисляет их по электронным каналам связи на лицевые счета по учету средств бюджетов субъектов Федерации, местных бюд­жетов, на лицевые счета государственных внебюджетных фондов, а в части федерального бюджета — на ЕКС, открытый ГУФК в уч­реждении Банка России, а также осуществляет возврат налогопла­тельщикам излишне уплаченных или излишне взысканных налогов и сборов в пределах остатка средств на лицевом счете.

Ежедневно УФК передают ОФК информацию о поступивших на­логах и сборах по электронным каналам связи для последующей передачи территориальным налоговым и финансовым органам необ­ходимой им информации о поступивших доходах и сборах.

Учет всех налогов и сборов, поступающих во все уровни бюдже­тов на территории субъектов Федерации, осуществляется управ­лениями Федерального казначейства, что позволяет органам исполнительной власти субъектов Федерации, органам местного самоуправления и налоговым органам иметь оперативную информа­цию о поступивших на территории субъектов Федерации налогах и сборах.

Средства на проведение расходов федерального бюджета перечисляются Главным управлением Федерального казначейства в пре­делах остатка на ЕКС на основе заявок УФК и в объеме, необходи­мом для проведения расходов федерального бюджета.

Операции по расходам федерального бюджета осуществляются через счета УФК. ГУФК переводит средства федерального бюджета с ЕКС в течение операционного дня учреждения Банка России, ко­торые зачисляются на счет УФК в обязательном порядке в начале сле­дующего операционного дня учреждения Банка России.

Финансирование бюджетных учреждений проводится распоря­дителями бюджетных средств через органы казначейства и отража­ется на лицевых счетах получателей бюджетных средств, открытых в органах казначейства. При этом бюджетные учреждения и органи­зации не должны иметь отдельных лицевых счетов для учета средств федерального бюджета ни в учреждениях Банка России, ни в кредит­ных организациях. Вместе с тем это не ограничивает в рамках пре­доставленных полномочий самостоятельности министерств, иных федеральных органов исполнительной власти и бюджетных учреж­дений по вопросам использования выделенных им средств в соответствии с бюджетной росписью.

УФК оплачивает расходы федерального бюджета получателям бюджетных средств в течение операционного дня учреждения Банка России в пределах имеющихся средств на лицевом счете, весь неис­пользованный остаток в конце операционного дня перечисляет на ЕКС.

Для выдачи бюджетным учреждениям и организациям, лицевые счета которых открыты в ОФК, наличных денежных средств на вып­лату заработной платы и другие установленные законодательством Российской Федерации расходы ОФК открывает счет в учреждениях Банка России или в кредитной организации, который в конце дня «об­нуляется», и неиспользованный остаток перечисляется на счет УФК.

На ЕКС поступают доходы федерального бюджета и остатки неиспользованных средств федерального бюджета, перечисляемые с лицевых счетов УФК. С единого казначейского счета ежедневно ГУФК перечисляет средства УФК. Аналитический учет ежедневных поступлений в федеральный бюджет доходов и расходов федерального бюджета по кодам бюджетной классификации Российской Федерации и нарастаю­щим итогом с начала года осуществляется ГУФК в Главной книге каз­начейства, которая является основным учетным регистром.

Переход на новую информационную технологию в условиях еди­ного казначейского счета позволяет:

1) исключить возможность открытия счетов казначейства по учету расходов федерального бюджета в коммерческих банках и, сле­довательно, возможность использования этими банками средств федерального бюджета не по назначению;

2) учесть большую концентрацию финансовых ресурсов и потоков в региональных центрах субъектов Российской Федерации;

3) в условиях подключения к системе обмена электронными платежными документами Главного управления Центрального бан­ка РФ организовать оперативный централизованный контроль за временем прохождения и зачисления получателям средств, рас­ходуемых распорядителями бюджетных средств со своих лице­вых счетов, что в свою очередь автоматизирует исполнение час­ти контрольных функций казначейства;

4) при наличии региональной базы данных по лицевым счетам распорядителей бюджетных средств региона, которая в любой момент достоверно отражает состояние единого расходного счета УФК, со­стояние и проведение операций по всем лицевым счетам распоря­дителей бюджетных средств в течение бюджетного года, оператив­но готовить любые отчетные данные по исполнению расходной части федерального бюджета на территории субъектов Федерации; дос­тигнуть увеличения скорости прохождения платежей на финанси­рование распорядителей и получателей бюджетных средств;

5) сконцентрировать в УФК все операции по расходованию средств с лицевых счетов распорядителей бюджетных средств, находя­щихся в субъектах Федерации.

12.32.ФИНАНСИРОВАНИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ

Федеральные целевые программы финансируются в соответствии с утвержденными объемами по перечню федеральных целевых про­грамм, принятых к реализации в пределах расходов федерального бюджета, утвержденного федеральным законом на соответствующий год, а также нормативным документом Министерства финансов Рос­сийской Федерации.

Средства федерального бюджета перечисляются на счета распорядителей органами казначейства на основе реестров по перечню расходов и в пределах средств, полученных от Главного управления Федерального казначейства.

Финансирование из средств федерального бюджета осуществля­ется на следующие федеральные целевые программы.

1.Финансирование мероприятий, связанных с ликвидацией последствий аварии на Чернобыльской АЭС и аварии на ПО «Маяк», сбросов радиоактивных отходов в реку Теча и ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне.

2.Финансирование расходов на выплату льгот и компенсаций. Главное управление Федерального казначейства перечисляет сред­ства территориальным органам казначейства для выплат льгот и ком­пенсаций на предстоящий месяц в размере фактических выплат, про­изведенных за предыдущий месяц, с последующим уточнением. Территориальные УФК представляют сводные по территории субъек­та Российской Федерации отчеты в ГУФК в установленные сроки.

3.Финансирование расходов, связанных с предоставлением льгот по социальному страхованию, осуществляется органами казначей­ства в таком же порядке, что и финансирование расходов, льгот и ком­пенсаций, с последующим уточнением фактических выплат, произ­веденных территориальными подразделениями Фонда социального страхования Российской Федерации на основании отчетных ежеме­сячных данных, представленных ими по установленной форме.

4.Возмещение расходов на погашение выданных учреждениями Сбербанка России льготных беспроцентных ссуд, а также расходов, связанных с компенсацией потерь от предоставления беспроцентных ссуд гражданам, пострадавшим от радиоактивных воздействий.

5.Финансирование расходов на капитальное строительство, техническое перевооружение, реконструкцию и приобретение оборудо­вания, не входящего в сметы строек для хозяйственных организаций и предприятий, связанных с ликвидацией последствий аварии на Чер­нобыльской АЭС, аварии на ПО «Маяк» и сброса радиоактивных от­ходов в реку Теча и ядерных испытаний на Семипалатинском поли­гоне. Оно осуществляется органами Федерального казначейства на основе решений исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации о распределении лимитов капитальных вложе­ний по конкретным заказчикам в порядке, установленном Письмом

Министерства финансов Российской Федерации «О временном положении о финансировании и кредитовании капитального строитель­ства на территории Российской Федерации» от 04.04.1994 г. № 44. Средства перечисляются на счета заказчиков по реестрам ГУФК на финансирование капитального строительства.

6.Финансирование расходов по защите прав жертв политичес­ких репрессий.

7.змещение расходов по предоставлению льгот Героям Совет­ского Союза, Героям Российской Федерации и полным кавалерам ор­дена Славы.

8.Финансирование капитальных вложений по другим федераль­ным целевым программам в соответствии с инвестиционной про­граммой для соответствующей территории, утвержденной федераль­ным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. Перечисление средств на бюджетные счета заказчиков осуществляется на основании решений исполнительных органов государствен­ной власти субъектов Федерации. Заказчики представляют органам казначейства ежемесячный отчет об использовании средств федераль­ного бюджета, направленных на финансирование капитальных вло­жений, с расшифровкой но отдельным стройкам и объектам каждо­го 20-го числа месяца, следующего за отчетным.

9.Финансирование других расходов из федерального бюджета осуществляется в пределах выделенных министерствам, ведомствам и доведенных ГУФК до органов казначейства гарантированных ли­митов финансирования, на основе реестров к перечислению денеж­ных средств предприятиям, организациям, учреждениям, с указани­ем распорядителя данных расходов от министерств и ведомств.

Контроль за использованием средств федерального бюджета на указанные цели осуществляется органами казначейства в соответ­ствии с полномочиями, возложенными на органы казначейства дей­ствующими нормативными актами.

Управления Федерального казначейства переводят полученные от Главного управления Федерального казначейства средства ни­жестоящим органам казначейства на текущие счета, открытые на балансовом счете N» 40105 «Средства федерального бюджета», с одновременным доведением до них реестров к перечислению бюджетных средств. Последние перечисляют средства на лице­вые счета получателей в пределах сумм, предусмотренных в до­веденных реестрах на указанные цели, на основе представляемых ежемесячно получателями средств: отчетов об использовании средств; расчетов о выполнении работ и оказанных услугах; отчетов о выплаченных суммах в соответствии с заключенными до­говорами или соглашениями.

На сумму перечисленных получателями средств в органах казна­чейства делается бухгалтерская проводка по дебету субсчета «Рас­ходы бюджета» и кредиту субсчета «Средства бюджета».

Отчет об использовании средств, выделенных на реализацию про­грамм по ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС. аварии на ПО «Маяк», сбросов радиоактивных отходов в реку Теча и ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, представляет­ся по форме № 2-ЧАЭС получателями средств в органы казначей­ства ежемесячно не позднее 10-го числа месяца, следующего за от­четным.

Отчеты об использовании средств федерального бюджета на федеральные целевые программы и другие расходы представляются органам казначейства получателями средств в установленные сро­ки, и далее отчет представляется Министерству финансов Российс­кой Федерации в установленный им срок.

Произведенные территориальными отделениями казначейства вышеуказанные расходы отражаются в месячном отчете об исполнении федерального бюджета с последующим представлением отчета в Глав­ное управление Федерального казначейства в сроки и порядке, установленными Министерством финансов Российской Федерации.

12.33.СУЩНОСТЬ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Межбюджетные отношения (перераспределение финансовых ре­сурсов) — это объективно обусловленная система оказания финан­совой помощи региональным и местным органам власти, которые в силу исторически сложившихся условий не обеспечены достаточ­ными средствами для осуществления своих полномочий.

Более глубокая трактовка межбюджетных отношений заключа­ется в их понимании как системно организованных денежных пото­ков и связей между субъектами межбюджетных отношений по фор­мированию, распределению и использованию бюджетных фондов и грантов. В этом случае, во-первых, в систему субъектов межбюджетных отношений вовлекаются члены общества (физические лица) — получатели грантов (бюджетных пособий); во-вторых, важное значение приобретает проблема финансовых кругооборотов (их направленность, организация, регулирование, устойчивость, воспроизводимость); в-третьих, становится первостепенной проблема потенциалов бюджетных фондов, формируемых и распределяемых посредством системы межбюджетных отношений. Органы власти (федеральные, региональные и местные) при правильной трактовке сущности межбюджетных отношений выступают лишь как посред­ники между государством и членами общества (физическими лица­ми, гражданами) по финансовому (бюджетному) обеспечению пре­доставления социальных (общественных) благ в соответствии с установленными нормами и стандартами, а также возможностями государства.

В Российской Федерации в настоящее время используются сле­дующие методы бюджетного выравнивания:

1) субвенции (безвозмездное целевое финансирование расходов нижестоящих бюджетов за счет средств вышестоящих бюджетов);

2) дотации (безвозмездное нецелевое выделение средств для покры­тия дефицита нижестоящего бюджета);

3) взаимозачеты (выделение средств нижестоящим бюджетам на покрытие расходов, связанных с передачей им расходных функ­ций по решению Правительства); ссуды вышестоящих бюджетов;

4) трансферты (оказание финансовой помощи за счет средств Фонда финансовой поддержки регионов).

Проблема взаимоотношений бюджетов различных уровней в ус­ловиях российской экономики имеет два аспекта. С одной стороны, речь должна идти о взаимоотношениях между федеральным бюдже­том и бюджетами субъектов Федерации, с другой — о финансовых отношениях между органами государственного управления (в т.ч. и субъектов Федерации) и структурами местного самоуправления.

Система межбюджетных отношений, заложенная в 1994 г., создала предпосылки для перехода от индивидуального согласования объе­мов финансовой помощи субъектам Российской Федерации к еди­ным правилам распределения ее на формализованной основе, одна­ко процесс реформирования оказался незавершенным. Такие аспекты проблемы бюджетного федерализма, как распределение расходных полномочий по уровням бюджетной системы, обеспечение собствен­ными доходными источниками реализации этих полномочий каж­дым уровнем бюджетной системы и иные, вообще оставались за рам­ками реформирования.

Главной ошибкой этого этапа было то, что вся проблема своди­лась только к разработке формализованных методов оказания финан­совой помощи субъектам федерации. Тем не менее есть и положительные результаты этого этапа — прежде всего это тот факт, что в России сформирована достаточно разумная система распределения трансфертов — формализованная и достаточно объективная.

Однако остались и нерешенные проблемы. Во-первых, это про­блема диспропорций в соотношении доходов к расходам при первич­ном распределении бюджетных ресурсов по вертикали бюджетной системы. По существу, это проблема разбалансировки бюджетной системы по вертикали, и она обостряется год от года.

Совершенно очевидно, что главная тенденция развития бюджет­ного федерализма в России сегодня выражается во все большей кон­центрации налоговых доходов на федеральном уровне при одновре­менном сбросе все большего объема социально значимых и других расходных полномочий на уровень субъектов Российской Федера­ции, что по существу означает не что иное, как сброс бюджетного дефицита на субфедеральный уровень. Так на протяжении трех пос­ледних лет активно формируются «налоговые ножницы», характе­ризующие процесс перекачки налогового потенциала страны в фе­деральный бюджет. Интенсивность этого процесса настолько велика, что становится угрожающей для бюджетной системы в целом.

Не случайно программный правительственный документ был на­зван «Концепция реформирования межбюджетных отношений», а из такого основополагающего финансового закона, как Бюджетный ко­декс, полностью был исключен термин «бюджетный федерализм». Эти проблемы должны решаться на фоне действия принципа со­ответствия доходных полномочий расходной компетенции каж­дого уровня бюджетной системы.

Во-вторых, это возрастание неравномерности бюджетной обеспеченности регионов, несмотря на использование рычагов бюджет­ного выравнивания (это, по сути, есть ни что иное как разбалансировка бюджетной системы по горизонтали)

Характерно, что по уровню децентрализации бюджетных ресур­сов Россия практически не уступает большинству федеративных го­сударств, однако формально сохраняет крайне высокую, даже по мер­кам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. Региональные и особенно местные бюджеты перегру­жены обязательствами, возложенными на них федеральным законо­дательством без предоставления источников финансирования («не финансируемые федеральные мандаты» — заработная плата, социальные пособия и льготы, различные нормативы). Основная часть налоговых доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи, имеет место резкая несбалансированность предписанных «сверху» расходных обязательств и возможностей их финансирования за счет переданных же «сверху» доходных источников.

Пассивная позиция государства в отношении экономического раз­вития регионов уже совершенно определенным образом проявилась в увеличении многократного разрыва между регионами по уровню доходов населения и экономического развития.

Отстающие, проблемные регионы постепенно «выпадают» из си­стемы межрегионального обмена, что приводит к появлению разры­вов в рыночном пространстве и усилению дезинтеграционных тен­денций. Глубокая дотационность многих региональных бюджетов серьезно затрудняет развитие федеративных отношений, повышение самостоятельности и ответственности органов власти субъектов фе­дерации. Но самое опасное, что в погоне за возможными и даже не­возможными методами концентрации налоговых ресурсов на феде­ральном уровне создаются искусственно дотационные регионы.

Возникает вопрос: какова должна быть степень централизации бюджетных средств в федеративном государстве, чтобы она не входила в противоречие с принципами бюджетного федерализма? Проработка этой проблемы должна проводиться на базе конкретных расчетов и ана­лиза движения финансовых потоков по уровням бюджетной системы и по каждому субъекту Российской Федерации. Для этого необходимо:

1) провести комплексную оценку социально-экономического раз­вития регионов Российской Федерации;

2) осуществить количественный анализ основных факторов, повлиявших на усиление неравномерности бюджетной обеспеченнос­ти по каждому региону.

При этом необходимо рассматривать всю систему межбюджет­ного регулирования, а не только механизмы финансовой помощи рек­тонам из федерального бюджета. И в этой системе львиную долю занимают финансовые потоки, формирующие доходную базу регио­нальных бюджетов.

В результате реализации Концепции реформирования межбюджет­ных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг. были зало­жены основы новой системы оказания финансовой помощи из феде­рального бюджета субъектам Российской Федерации. В то же время необходимо ее дальнейшее развитие. Значительные объемы средств по-прежнему перечисляются в бюджеты субъектов Российской Феде­рации без четко установленных критериев, что приводит к ослабле­нию финансовой дисциплины и снижению прозрачности межбюджет­ных отношений. В большинстве субъектов Российской Федерации

распределение финансовой помощи местным бюджетам по-прежне­му строится на согласовании бюджетных параметров, без примене­ния сколько-нибудь прозрачных и объективных критериев и процедур. В 2001 г. была принята новая правительственная Программа раз­вития бюджетного федерализма в России на период до 2005 г., це­лью которой стало формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей проводить на региональном и местном уровне самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках за­конодательно установленного разграничения полномочий и ответ­ственности между органами власти разных уровней.

Конечные цели бюджетной реформы находятся в русле общих целей государственной политики: экономический рост, повышение уровня и качества жизни населения, формирование гражданского об­щества и демократических институтов, повышение эффективности и ответственности государственной власти.

Их можно рассматривать в системе критериев «экономическая эффективность» — «бюджетная ответственность» — «социальная справедливость» — «политическая консолидация». Применительно к межбюджетным отношениям это означает создание для субнацио­нальных властей долгосрочных институциональных стимулов про­водить структурные реформы, поддерживать конкурентную среду, благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат; управлять общественными финансами от имени и в интересах насе­ления, при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий, прозрачности и по­дотчетности налогово-бюджетной политики; поддерживать на всей территории страны равный доступ граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям; достигать общественного согла­сия по вопросам распределения между уровнями бюджетной систе­мы и регионами финансовых ресурсов, создавать условия для эффек­тивного выполнения региональными и местными властями своих полномочий в рамках гражданского общества.