Анализ контроля деятельности органов финансового контроля в Республики Казахстан

Многообразие источников расходования финансовых ресурсов государства на различных уровнях экономики формирует необходимость обеспечения контроля этих средств как органами внутреннего, так и органами внешнего контроля, чтобы обеспечить полноту охвата контролем весь ресурсный объем финансов государства. Необходимость реформирования системы организации финансового контроля, расширение его функций предполагает анализ существующей на данный момент системы контрольных органов, выявления их эффективности на отраслевом и местном уровнях.

Как показывает анализ за последние годы, большой объем контрольных мероприятий на региональном уровне осуществляется КФК Минфина РК. Объемы выявляемых финансовых нарушений местных бюджетов растут. За 2004-2007 годы и за 1 полугодие 2008 года выявлено финансовых нарушений местных бюджетов на сумму 75410,8 млн. тенге. Основными финансовыми нарушениями, выявленными органами КФК в местных бюджетах, как показывают проверки, являются:

1) вмешательство уполномоченного органа акима области в бюджетные процессы районов и городов, путем внесения изменений в бюджетные субвенции, что приводит к нарушениям;

2) нарушение норм Бюджетного кодекса по распоряжению коммунальной собственностью в части купли-продажи, имущественного найма и доверительного управления с последующим правом выкупа в собственность; 3) нарушения, выявленные при соблюдении правил, условий, процедур в использовании финансовых активов.

При контроле республиканского бюджета, государственных учреждений или хозяйствующих субъектов, в отчетах КФК и его подразделений за 2004-2008 годы, выявляются и отражаются следующие виды финансовых нарушений:

1) недостачи товарно-материальных ценностей и денежных средств;

2)необоснованное использование бюджетных средств, грантов, гарантированных государством займов, активов государства;

3) нецелевое использование бюджетных средств и кредитов;

4) неэффективное использование бюджетных средств;

5) прочие нарушения.

На наш взгляд, разная классификация нарушений по уровням бюджетов и хозяйствующих субъектов показывает факты несоблюдения стандартов и процедур финансового контроля, отсутствие единого методологического подхода и наличие субъективизма на местном уровне. При контроле местных бюджетов многие финансовые нарушения, соответственно, не конкретизированы и посему отражаются в строке отчета «прочие нарушения». Например, по данным отчета за 2004 год из общего объема нарушений в 2000,8 млн. тенге на прочие нарушения относятся 1211,3 млн.тенге или 60,5%, соответственно, в 2006 году при общем объеме нарушений 16541,9 млн. тенге, доля прочих нарушений составляет 11998,8 млн. тенге или 72,5%. По данным отчета за 2007 год из общего объема нарушений в 34737,0 млн. тенге на прочие относятся 31050,5 млн.тенге или 89,4%, т.е. наблюдается тенденция роста прочих нарушений из-за затруднения в классифицировании видов нарушений, что приводит к снижению ответственности по выявленным фактам.

Анализ контроля местных бюджетов и хозяйствующих субъектов в регионах показывает важность повышения уровня регионального финансового контроля, ибо из года в год растут суммы выявляемых финансовых нарушений.

В современных условиях рыночных отношений активную роль в системе контроля должны играть внутренние службы исполнительных органов, которые призваны обеспечивать внутренний аудит в структуре министерства или ведомства. Согласно отчетным данным Комитета финконтроля Минфина РК об итогах деятельности служб внутреннего контроля центральных исполнительных органов за 1 полугодие 2008 года, включены в их штат службы внутреннего контроля только в 12 центральных исполнительных органов.Во многих созданных службах внутреннего контроля не соблюдаются стандарты функциональной и организационной структуры контроля.

Основные результаты контрольныхмероприятий высшего органа финансового контроля в лице Счетного комитета за 2004-2008 годы рассмотрим ниже. Анализ позволяет увидеть слабые места в бюджетном процессе при составлении бюджетных программ, недостатки в управленческих процессах, также недостатки по исполнению законодательных актов, формам совершенствования нормативно-методических аспектов функционирования системы финансового контроля. К примеру, как показывает анализ исполнения Закона «О республиканском бюджете на 2007 год», несмотря на предпринятые Правительством отдельные меры в полном объеме исполнены только 19 статей Закона, не обеспечено надлежащее исполнение 18 статей. Соответственно, анализ за 2008 год показывает, что не обеспечено надлежащее исполнение 19 статей, не исполнены вообще 3 статьи. По мере увеличения финансовых ресурсов бюджета каждый год в результате экономического роста в стране, растут и объемы финансовых нарушений, выявляемых по результатам контрольных проверок. При этом по данным годовых отчетов Счетного комитета РК за 2004 - 2008 годы общая сумма выявленных финансовых нарушений составила почти 384 млрд. тенге. В частности, в 2005 году сумма выявленных нарушений Счетным комитетом увеличилась по сравнению с предыдущим периодом 2004 года более чем в 2 раза и составила 47,0 млрд. тенге, за 2007 год - 108,2 млрд. тенге сумму выявленных нарушений (таблица 1).

Таблица 1 – Показатели финансовых нарушений. выявленных Счетным комитетом РК за 2004-2008 годы, млрд. тенге

Виды финансовых нарушений
Установлено нарушений – всего, в том числе:	19,3	47,0	106,2	108,2	103,2
нарушения по доходам бюджета	-	-	30,1	8,6	2,6
нарушения по расходам бюджета – всего, в т. ч.:	14,1	29,8	53,6	76,6	75,55
нецелевые расходы	0,62	3,25	3,8	1,1	12,95
неэффективные расходы	7,69	7,77	17,9	38,5	39,5
необоснованные расходы	5,02	5,93	14,8	13,3	17,8
Прочие	0,6	12,8	17,1	23,7	5,5

Примечание: Составлено автором по данным годовых отчетов Счетного комитета РК за 2004-2008 годы.

Структурно-функциональный анализ выявил, что на практике высший орган финансового контроля Республики Казахстан не наделен некоторыми функциями, крайне важными для контроля государственных ресурсов, основными из которых являются:

1) отсутствие механизма обеспечения непрерывности процесса контроля;

2) невозможность охвата контрольными мероприятиями всех финансовых ресурсов государства.

В частности,сделанный выше анализ показывает, что при составлении бюджета не осуществляется проведение предварительного контроля, не делается заключение по проекту составляемого бюджета. Анализ действующего законодательства показывает, что в функциональных полномочиях высшего органа контроля Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета преимущественно закреплены функции по осуществлению текущего и последующего финансового контроля за использованием средств республиканского бюджета. Непрерывность контрольного процесса не соблюдается из-за отсутствия предварительного контроля. Требования совершенствования бюджетного планирования, ориентированного на конечные результаты, также усиливают необходимость внедрения предварительного контроля, как более эффективной формы контроля, направленной на предупреждение и пресечение нарушений при составлении, планировании и непосредственном использовании средств госбюджета.

Как показал анализ антикризисных мер Правительства, орган внешнего контроля при имеющихся полномочиях не может обеспечить охват контрольными мероприятиями всех финансовых ресурсов государства. Счетным комитетом выявлена слабая результативность предпринимаемых мер Правительством и неэффективность самой системы контроля (План совместных действий Правительства, Нацбанка и АФН от 13.01.09 г. № 6).

Таблица 2- Распределение денежных средств на реализацию антикризисных мероприятий Планом совместных действий Правительства РК, млн. тенге

№ п/п	Наименование	Выделено	Освоено	Неиспользовано
1.	Финансирование за счет республиканского бюджета
1.1.	Финансовый сектор	557,5	476,0	79,5
	АО «ФНБ» «Самрук-Казына»	487,5	476,0	11,5
1.2.	Фонд «Стрессовых активов»	70,0	-	68,0
1.3.	Инновационные, индустриальные проекты	120,0	-	120,0
	Итого:	677,5	476,0	199,5
2.	Финансирование за счет средств Национального Фонда
2.1.	Жилищный сектор	135,0	135,0	0,0
2.2.	Малый и средний бизнес	127,0	37,6	89,4
2.3.	Агропромышленный комплекс	120,0	0,0	120,0
	Итого	382,0	172,6	209,4
	Всего:	1059,5	648,6	408,9

Источник: Годовой отчет Счетного комитета РК за 2008 год, Астана

По итогам контрольно-аналитических мероприятий Счетного комитета, установлены финансовые нарушения на общую сумму 12,9 млрд. тенге, а также недостаточное обеспечение ответственными государственными органами и субъектами квазигосударственного сектора своевременного освоения средств республиканского бюджета и Национального фонда, выделенных на антикризисные мероприятия, на общую сумму 560 млрд. тенге, которые находятся на счетах или размещены на депозитах в банках 2 уровня. Контроль расходования выделенных денежных средств по антикризисной программе показывает, что не все денежные средства используются эффективно. В отчетах отмечено, что согласно мониторингу контрольного органа полностью до адресатов дошли лишь средства, выделенные на стабилизацию финансовой системы - это 480 миллиардов тенге. Одной из серьезных проблем в контрольных функциях Счетного комитета РК является то, чтоСчетный комитет не имеет полномочий и не может обеспечить контроль деятельности БВУ, задействованных в реализации антикризисных мер государства. В этой связи должен быть разработан проект взаимодействия Счетного комитета, АФН РК и с другими контрольными органами, который предусматривает организацию системного обмена информацией и отчетностью и проведение совместных контрольных мероприятий за деятельностью получателей бюджетных средств.

В процессе использования государственных средств на реализацию антикризисных мер выявлены проблемы несовершенства законодательства, неэффективность механизмов реализации антикризисных мероприятий по стабилизации экономики, наличие различных противоречий в предпринимаемых мерах, также некачественное планирование антикризисных программ, отсутствие комплексного подхода к достижению поставленных целевых задач.

Таким образом, по результатам критического анализа современного состояния деятельности органов финансового контроля РК, может быть предложен ряд принципиальных мер для улучшения их деятельности:

- пересмотреть организацию системы ФК за составлением, расходованием финансовых ресурсов консолидированного государственного бюджета, с целью обеспечения оперативности, полноты и непрерывности контроля;

- совершенствовать систему управления государственными активами путем разработки законопроекта о государственных активах, уточнения видов активов, определения стратегических видов государственных активов, приоритетности права на покупку, персонификации ответственности за эффективность использования активов;

- принять комплекс мер по обеспечению эффективного использования финансовых ресурсов, включая кредитные ресурсы, привлекаемые национальными компаниями и акционерными обществами с участием государства из внешнего финансового рынка.

Взаимосвязь совокупности показателей оценки эффективности с фактическими и конечными результатами контрольных мероприятий составляет основу для анализа системы оценки эффективности органов финансового контроля. Многие экономисты, ученые, рассматривая вопросы эффективности финансового контроля на макроэкономическом уровне, правомерно говорят о совокупном характере полученной эффективности органов финансового контроля (социальный, организационный и экономический эффекты). На наш взгляд, для казахстанской практики в деятельности финансового контроля для оценки всех аспектов эффективности в деятельности контрольного органа достаточно следующих показателей:

1) уровень экономичности; 2) уровень интенсивности; 3) результативность контрольных мероприятий; 4) эффективность контрольного мероприятия;

5) действенность представлений, предписаний; 6) промежуточная эффективность.

Анализ контрольной работы органов внешнего и внутреннего контроля позволяет произвести сравнение показателей выявленных финансовых нарушений, и на этой основе оценить уровень эффективности их деятельности.

Таблица 3 – Сравнение показателей финансовых нарушений, выявленных Счетным комитетом и КФК РК за 2006-2008 годы, млрд. тенге

Виды финансовых нарушений			6 мес. 2008
Сч. ком.	КФК	Сч. ком.	КФК	Сч. Ком.	КФК РК
Нарушений – всего, в т.ч.:	106,2	41,1	108,2	54,36	69,2	29,0
- по доходам бюджета	30,1	-	8,6	-	2,1	0,98
- по расходам бюджета – всего, в т. ч:	53,6	36,6	76,6	52,7	42,8	28,0
Нецелевые расходы	3,8	1,6	1,1	1,26	10,5	4,43
Неэффективные расходы	17,9	10,5	38,5	12,4	19,0	10,0
Необоснованные расходы	14,8	14,0	13,3	10,91	11,5	13,46
Прочие	17,1	10,5	23,7	28,12	1,8	0,14
Нарушения связанных с активами государства	6,2	-	12,7	-	21,4	0,4
Нарушения при проведении госзакупок	7,2	122,2	10,3	-	2,9	82,1
Суммы возмещения бюджетных средств	1,9	5,94	6,6	7,41	0,6*	6,1
Количество лиц, привлеченных к адм., дисц. ответственности
В правоохранительные органы передано дел

Примечание: 1. Составлено автором по данным годовых отчетов. 2. * - данные приведены за 5 мес. т. г.

Сравнение показателей, характеризующих деятельность органов внешнего и внутреннего контроля, позволяет сделать некоторые выводы и предложения, в частности: 1) контрольный орган Минфина проводит большое количество проверок на различных уровнях бюджета (республиканский и местный бюджеты) и хозяйствующих субъектов, но результативность по выявленным нарушениям намного меньше, чем в деятельности Счетного комитета РК. При этом «на одного работника Счетного комитета приходится 66 млрд. тенге объема бюджетных средств, а на одного работника уполномоченного органа по внутреннему контролю – 3,2 млрд. тенге»;

2) по отчетам установлено, что многие проверки Комитета финансового контроля проводятся в внеплановом порядке, что свидетельствует об отсутствии должного наблюдения за ходом использования бюджетных средств и планирования контрольной работы. Например, в 2006 году из общего количества контрольных мероприятий 68% или 6513 мероприятий приходится на плановые, а 32% (3110 мероприятий) составляют неплановые, в 2007 году 33% (3466 мероприятий) составили неплановые;

3) общее количество и суммы возмещаемых бюджетных средств, выявленных органами контроля Минфина выше, также намного больше привлекается должностных лиц к административной и дисциплинарной ответственности, передается материалов в правоохранительные органы, что объясняется большим количеством проводимых проверок во многих учреждениях, организациях местных бюджетов и хозяйствующих субъектах.

При сравнении показателей оценок эффективности деятельности органов финансового контроля получены определенные результаты.

Таблица 4 - Сравнение показателей оценки эффективности Счетного комитета РК и КФК Минфина РК.

Показатели эффективности		2008 г.
КФК	Сч. ком.	КФК*	Сч. ком.
Уровень экономичности	5,2	20,2	4,9	4,8
Результативность контрольных мероприятий	0,22	1,16	0,19	0,94
Эффективность контрольного мероприятия	0,022	0,45	0,018	0,16
Уровень действенности представлений	1,1	0,36	2,49	0,38
Уровень интенсивности на 1 мероприятие,млрд. тенге
Уровень интенсивности на 1 объект,млрд.
Промежуточная эффективность органа финансового контроля, млн. тенге	566,4	6318,7		1724,3

Примечание: 1) Рассчитано автором по данным годовых отчетов Счетного комитета РК и КФК РК, 2) данные КФК РК взяты за 6 месяцев 2008 года.

1) органы внутреннего контроля при больших объемах проводимых контрольных мероприятий по сравнению с деятельностью Счетного комитета имеют низкие коэффициенты результативности и эффективности контрольных мероприятий;

2) уровень интенсивности Счетного комитета намного выше, чем в КФК, хотя уровень действенности представлений в КФК РК выше;

3) в деятельности Счетного комитета наблюдаются более высокие резервы повышения эффективности контрольного органа, к тому же их независимость функционирования позволяет более эффективно осуществлять контрольные функции;

4) общая эффективность работы Счетного комитета выше.