Взаимодействие органов государственной власти с гражданским обществом в сфере противодействия коррупции

В настоящее время государство и гражданское общество России отчетливо осознают пагубное воздействие коррупционных факторов на российскую экономику, производство и предпринимательскую деятельность. Совершенно очевидно, что коррупция в масштабах всей страны трансформировалась в системную проблему, которой крайне необходимо противопоставить системный ответ. Более того, из всей совокупности задач и проблем, существующих на данный момент в социально-экономической и политической сферах, ни одна не приносит столько материального ущерба, а также колоссального морального вреда, сколько коррупция. Коррупция представляет собой реальную и очень серьезную угрозу нормальному функционированию государства в целом, существенно затрудняет экономическое развитие, вызывает эрозию доверия населения к власти, верховенству закона, демократии, правам человека и социальной справедливости. [62]

Трудно не согласиться со словами Е.А. Шапкиной, начальника отдела Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации, кандидатом юридических наук, что только от активности, правосознания, самоорганизации гражданского общества во многом зависят показатели уровня жизни в целом и степень противодействия коррупции в частности.

Гражданское общество выполняет ряд важных социальных функций. На основе законности оно обеспечивает защиту частных сфер жизни человека и гражданина от необоснованной жесткой регламентации государства и других политических структур. На базе ассоциаций гражданского общества создаются и развиваются механизмы общественного самоуправления.

В Национальном плане противодействия коррупции и Федеральном законе «О противодействии коррупции» общественный контроль определен в качестве превентивных мер по профилактике коррупции. В целях повышения эффективности противодействия коррупции в России институтам гражданского общества предложено проводить работу по формированию в обществе нетерпимого отношения к коррупционному поведению.

В число таких институтов вошли Общественная палата Российской Федерации, Торгово-промышленная палата Российской Федерации, общероссийская общественная организация «Ассоциация юристов России», политические партии, саморегулируемые организации, общественные организации, объединяющие промышленников и предпринимателей, другие общественные объединения.

Национальная программа и региональные антикоррупционные планы, соответствующие федеральные и региональные законы и другие нормативные документы создали правовую основу для системного наступления на коррупцию. [63]

Появились и распространяются такие формы участия общественности в борьбе с коррупцией, как:

· формирование института общественных экспертов;

· обучение граждан формам противодействия коррупции;

· телефоны доверия («горячие линии»);

· открытие общественных приемных, в которых принимается большое количество заявлений и обращений граждан и юридических лиц;

· мониторинг информации в СМИ, по результатам которого направляется информация в государственные органы;

· направление обращений в государственные органы в целях защиты прав граждан.

В то же время обозначился ряд проблем, уменьшающий степень участия общественности в противодействии коррупции:

· непонимание некоторыми органами государственной власти и органами местного самоуправления значимости участия общественности в противодействии коррупции, а порой их самоустранение или противодействие этой работе;

· пассивная позиция отдельных государственных органов по отношению к информации антикоррупционного характера, поступающей от этих общественных объединений;

· отсутствие у общественных объединений необходимых организационного и материально-технического ресурсов для системного решения вопросов противодействия коррупции;

· декларативный характер деятельности отдельных общественных объединений, фактически подрывающих доверие к участию общественности в противодействии коррупции.

Таким образом, со стороны государственных органов наблюдается противодействие гражданскому обществу. Соответственно влияние общественности на антикоррупционные меры уменьшается, падает значимость различных структур гражданского общества. Почему же так происходит?

В основу рассмотрения этого вопроса авторы взяли замечательную работу [64] В.В. Астанина, доктора юридических наук, доцента, проректора Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации. На наш взгляд, он находит объяснение вышеуказанным проблемам и пути выхода. Дальнейший текст содержит изложение сути данного вопроса и сделан на основании его статьи «Об эффективных механизмах взаимодействия государства с гражданским обществом в сфере противодействия коррупции».

Российское антикоррупционное законодательство, предоставляя широкие возможности участия гражданского общества в противодействии коррупции в качестве основного его субъекта, не устанавливает конкретного содержания такого участия по формам и механизмам взаимодействия с государством. С одной стороны, здесь существует расчет на то, что структуры гражданского общества (в широком их определении), которыми в настоящее время в России являются более 700 тысяч организаций, относящихся к более чем 30 организационно-правовым формам, изыщут собственные антикоррупционные цели и привнесут соответствующие результаты. С другой стороны, свобода антикоррупционной общественной деятельности, которая может быть разноплановой, способна порождать энтропию (хаос), если со стороны государства нет ее согласованного обеспечения, не определены приоритетные сферы ее приложения, отсутствуют индикаторы, позволяющие судить о ее успехах и недостатках.

Таким образом, если говорить о методологии исходя из ее буквальной греческой дефиниции «methodos», определяемой как путь к чему-либо, открывающий познание, то субъектом, задающим движение пути во взаимодействии гражданского общества и государства, должно выступать государство.

Специального критерия, который позволял бы определить антикоррупционное назначение того или иного института гражданского общества, выработать невозможно. Поэтому механизмы общественно-государственного взаимодействия раскрываются через привлечение институтов гражданского общества в проводимую государством антикоррупционную политику.

Критериями привлечения являются:

1. Заинтересованность во взаимодействии, основанная на использовании органом государственной власти компетентности и возможностей (экспертных, мониторинговых, методических) институтов гражданского общества, определяемой сферой его деятельности.

2. Необходимость, обусловленная целями восстановления нарушенных прав и интересов представителей гражданского общества, в том числе и отдельных граждан.

Методологическая база взаимодействия гражданского общества с органами государственной власти в противодействии коррупции осуществляется через организацию общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов, а также через общественные слушания по различным проблемам.

В настоящее время нельзя отметить дефицит в информации о коррупционных проявлениях, которые выявляются самыми разными институтами гражданского общества. Между тем со стороны государственных органов, прежде всего правоохранительных, не всегда отмечается должное реагирование.

Методологической базой определения эффективности общественно-государственного взаимодействия должно являться отражение в уголовных делах и делах об административных правонарушениях, дисциплинарном производстве, в правовых актах реагирования контрольно-надзорных органов на все сообщения о проявлениях коррупции.

Итак, эффективность антикоррупционного взаимодействия гражданского общества с государством можно определить в контексте самих механизмов такого взаимодействия.

Информационное обеспечение публичности и открытости деятельности государственных органов открывает возможности не только для реализации механизмов участия гражданского общества в противодействии коррупции, но и оценки их взаимодействия с государственными органами. Таким образом, необходимо наладить качественное содержание официальных сайтов органов государственной власти, которые можно оценить по следующим критериям:

· простота использования механизмов обратной связи;

· информативность и обновление сведений относительно сфер деятельности, в которых существует высокая вероятность возникновения коррупционных рисков;

· участие представителей ведомства в диалоге с заявителями и оперативное реагирование на выявляемые причины и условия, которые могут способствовать коррупционным правонарушениям;

· наличие специальной опции «общественный контроль», которая выражается в оценке работы ведомства и конкретных служащих;

· возможность организации интернет-конференций (форума), на которых представители гражданского общества могли бы излагать свое мнение о недостатках правоприменительной практики.

Вместе с тем действующие федеральные законы «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» от 9 февраля 2009 г. №8-ФЗ, «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов Российской Федерации» от 22 декабря 2008 г. №262-ФЗ, Постановление правительства РФ №953 от 24 ноября 2009 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти», приказы отдельных министерств, регулирующие доступ к информации об их деятельности, не решают задачи полноценного информационного обеспечения механизмов участия гражданского общества в противодействии коррупции.

Слабо реализуемые механизмы взаимодействия СМИ и государства в области противодействии коррупции проявляются в области формирования в обществе нетерпимости к коррупционному поведению. Примерами тому служит значительное количество материалов в СМИ о коррумпированности конкретных чиновников; о прекращении или необеспечении уголовного преследования очевидно виновных лиц во взяточничестве и злоупотреблении должностными полномочиями; отказ чиновников от обязанности декларирования доходов.

Оценка эффективного взаимодействия СМИ с государством в данном случае должна основываться не просто на освещении фактов коррупции, а на публичной демонстрации результатов реагирования на них со стороны правоохранительных органов. Таким качественным подходом может обеспечиваться не только эффективное взаимодействие СМИ и государства в противодействии коррупции, но и пропаганда антикоррупционного поведения.

Необходимо предусмотреть экономическую заинтересованность институтов гражданского общества в их активной антикоррупционной деятельности. В частности, может достаточно эффективной оказаться мера установления разумных преференций для указанных субъектов противодействия коррупции, например, налоговые льготы, снижение ставок арендной платы за помещения.

Весьма желательно в полной мере задействовать контрольные механизмы институтов гражданского общества в целях противодействия коррупции для обеспечения доступа населения к информации, а также их участия в информационно-контрольной деятельности. Механизмы эффективного антикоррупционного взаимодействия гражданского общества с государством следует рассматривать через призму:

· доведения государственными органами (их должностными лицами) до всеобщего сведения результатов принятого решения по обращениям граждан о выявляемых фактах коррупции;

· ведения реестра физических и юридических лиц, причастных к коррупции.

Вышеуказанные меры возможно реализовать через использования официальных специализированных электронных интернет-ресурсов.

Непосредственная публикация сведений о коррупционных фактах ранее практиковалась в российской истории. В частности, в середине XVIII в. в императорских указах (на тот период, пожалуй, один из немногих источников и средств массовой информации) публиковались фамилии лиц, изобличенных в коррупции.

Необходимо использовать предоставляемые Указом Президента РФ «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» от 18 апреля 1996 г. №567 (в редакции Указа Президента РФ от 25 ноября 2003 г. №1389) полномочия по приглашению на координационные совещания заинтересованных представителей общественных объединений (например, союзы предпринимателей, экологические движения, правозащитные организации и др.), так как они обладают конкретной информацией о коррупционных проявлениях, в особенности по делам, которые имеют большой общественный резонанс. Их участие обеспечивает объективность, полноту и согласованность вырабатываемых решений по реализации совместных антикоррупционных мероприятий.

Между тем во многих регионах отмечается также недостаточность качества общественно-государственного механизма противодействия коррупции в связи с реализацией ведомственных и региональных целевых антикоррупционных программ. Контент-анализ программ свидетельствует о том, что их содержание отличается узким корпоративно-ведомственным подходом, они не имеют показателей оценки эффективности, и контроль за их исполнением возлагается на самих исполнителей, при этом не предусматривается разнообразных форм участия институтов гражданского общества в их реализации. Следует отметить, что эти проблемы были вскрыты Ю.А. Селезневым в монографии «Региональные антикоррупционные программы как социальный механизм формирования нетерпимого отношения граждан к коррупции». [65]

Ю.А. Селезнев обращает внимание на то, что проблема коррупции носит системный характер, поэтому системными должны быть и меры, направленные на борьбу с ней, системными должны быть взаимодействия социальных акторов. Анализ методологии разработки антикоррупционных программ показывает необходимость применения системного подхода. При планировании мероприятий по реализации антикоррупционной программы следует учитывать, что они должны иметь мультипликативный (умножающий, увеличивающий) эффект. Эффект, полученный в результате одного действия в силу системности общества, при соответствующей организационной работе должен порождать цепную реакцию и распространяться по всей системе, увеличивая эффективность системы в целом. Мультипликационный эффект антикоррупционных программ – это целостный, интегральный эффект, превышающий эффект суммы результатов отдельных мер.

В своей монографии автор не раз отмечает скромную роль институтов гражданского общества, хотя она и декларируется в документах региональных органов власти. В рабочие группы по разработке этих документов в ряде регионов не вошли ни представители СМИ, ни представители общественных организаций. Механизм их участия в реализации антикоррупционных программ не отработан. Взаимодействие различных институтов гражданского общества и власти (именно взаимодействие, а не параллельное существование), общественно-государственное партнерство для достижения целей противодействия коррупции практически не развито. Причин тому несколько: от нежелания самих представителей органов власти, их формального, отчетно-декларативного подхода к взаимодействию со структурами гражданского общества до слабости самого гражданского общества. Поэтому необходимы технологии привлечения общественности к реализации программ.

Предлагаемые в антикоррупционных программах методы борьбы с коррупцией практически не отличаются от методов, хорошо известных из истории борьбы с коррупцией в России. Российские реформаторы пытались ограничить коррупцию с помощью законодательных актов, устанавливая разного рода наказания; пытались создать для чиновников максимально выгодные социальные и материальные условия осуществления их деятельности, чтобы не было соблазна брать взятки. Но тем не менее проблема не решалась, «дожила» до сегодняшнего времени и продолжает не просто существовать, но и углубляться. Отличительной особенностью современных методов является лишь привлечение СМИ и общественности к борьбе с коррупцией, по крайней мере, декларирование взаимодействия органов власти с ними.

Сегодня ни в одной антикоррупционной программе не описан социальный механизм ее реализации. Социальный механизм – не только причинно-следственная модель реализации антикоррупционных программ, но и объяснение взаимодействий между социальными институтами, группами, индивидами. Как известно, сами по себе причинно-следственные модели не дают полного, окончательного объяснения изучаемых явлений. В социальной жизни действуют не абстрактные факторы и переменные, а реальные люди. На наш взгляд, при разработке антикоррупционных программ разработчики должны прежде всего понимать, каким образом декларируемые причинно-следственные связи взаимодействуют со сложившимися установками и убеждениями людей, каким образом формируют их поведение.

Деятельность коррумпированных акторов в субъектах РФ протекает не столько в законодательном пространстве, сколько в административно-бюрократическом. В условиях недостаточного антикоррупционного потенциала института права (несовершенство пакета антикоррупционного законодательства и иных нормативно-правовых актов, неготовность к строгому соблюдению законов и установлению правовых практик со стороны социальных акторов) насущными задачами становятся:

1) реконструкция распорядительно-функционального контура власти и пространства циркуляции основных социально-экономических ресурсов;

2) развитие правого пространства и усиление контроля за соблюдением законов как со стороны правоохранительных органов, так и со стороны общественности.

В условиях доминирования административно-бюрократического пространства и толерантности российского общества к проявлениям коррупции оппонирующие механизмы воспроизводят коррупционные практики, то есть систему устойчивых социальных взаимодействий, связанных с нарушением акторами норм права, представлений граждан о справедливости, образцов предоставления государственных услуг.

Таким образом, Ю.А. Селезнев обосновывает целесообразность введения в антикоррупционные программы разделов «Социальный механизм реализации программы», «Социальные технологии программы»; подразделов «механизм общественного контроля», «ресурсы реализации антикоррупционной программы». Только тогда можно будет эффективно вести борьбу против оппонирующих механизмов (взяточничество, нецелевое расходование бюджетных средств; механизм «откатов»; механизм теневой экономики; механизм лоббирования интересов тех или иных групп в законодательных, исполнительных, правоохранительных органах; механизм электоральной коррупции; механизм «блата» и «протеже» в системе кадрового обеспечения управления; «временщичества» (использования служебного положения в органах власти для быстрого самообогащения с нарушением правовых и моральных норм); механизм манипулирования торгами; механизм закрытости и непрозрачности власти и др.).

Самым важным критерием успешности антикоррупционных мер является уровень коррупции. Количественные оценки коррупции целесообразно определять по нескольким направлениям:

· оценка на основе данных правоохранительных органов (количество дел, возбужденных по соответствующем статьям УК, и число осужденных по данным статьям корректируются с учетом латентности данных видов преступности);

· аналитические и экспертные оценки на основе криминогенности секторов экономики, определение теневых доходов в различных отраслях и определение доли доходов, которая идет на выплаты коррумпированному чиновничеству;

· социологические оценки (например, по методике Всемирного банка [66], различных групп зарубежных [67], [68] и российских исследователей [69], [70]).

Разработка межрегиональных сравнений уровня коррупции может проводиться на основе взвешивания различных групп экспертных оценок. За основу целесообразно взять методики международных организаций, из которых наиболее известной является индекс коррумпированности (Соrruption Perceptions Index) международной неправительственной организации Тransparency International.

В этой части следует обратить внимание на создание социальных сетей в Интернет с целью объединения граждан с активной гражданской позицией.

Механизм информирования о фактах коррупции весьма прост. О предпосылках коррупционных проявлений и фактах коррупции граждане могут сообщать в органы государственной власти регионов путем направления письменных обращений, сообщений по телефону «горячей линии» и «телефону доверия» (звонок бесплатный), по системам информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования и на интерактивном информационном Интернет-портале администраций субъектов РФ. Полученные сообщения регистрируются и в течение одного рабочего дня передаются, как правило, курирующему заместителю губернатора. Однако активность граждан невысока.

Серьезная ответственность за развитие информационно-коммуникативных технологий лежит не только на органах власти, но и на СМИ. И большую роль в этом могут сыграть не только отдельные журналисты и творческие коллективы редакций, но и общественные объединения журналистов.

Коррупция в системе государственного управления институциализировалась, что существенно затрудняет реализацию антикоррупционных программ. Для повышения их эффективности используются следующие способы:

– принятие нормативных документов, обязывающих государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности, представлять и обнародовать сведения о доходах и имуществе. Принятие ведомственных приказов, регламентирующих механизм проверки достоверности сведений, и определение формы их размещения на официальных сайтах ведомств;

– создание во всех государственных органах подразделений кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений, комиссий по соблюдению требований к служебному поведению госслужащих и урегулированию конфликта интересов. Подобные комиссии начинают создаваться и на муниципальном уровне;

– повышение прозрачности системы организации закупок для государственных и муниципальных нужд, в том числе путем внедрения электронных торгов в режиме онлайн;

– введение административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Среди таких регламентов актуальны регламенты в сфере лицензирования отдельных видов предпринимательской деятельности, проведения публичных массовых мероприятий, строительных работ, экологического контроля.

Указанные направления работы, несомненно, принесут положительны результаты при условии соответствующей реализации и активизации общественного контроля.

Антикоррупционные программы принесут результативный эффект, если будут разрешены, как минимум, следующие противоречия, связанные с личностью и культурой субъектов антикоррупционной политики:

– противоречие между моральными, этическими нормами, неправовыми практиками решения вопросов граждан, обратившихся в органы власти;

– противоречие между желанием чиновников обогатиться и низким уровнем ответственности, низкой вероятностью разоблачения, отсутствием контроля со стороны институтов гражданского общества;

– противоречие между ожиданиями общества и исторически сложившейся и сегодня весьма устойчивой практикой «кормления» на службе;

– субъективным осознанием чиновниками своей руководящей роли и должной роли «слуг», оказывающих услуги населению;

– противоречие между должной и привычной «свободной» трактовкой ценности законов. Власть чиновника рассматривается выше власти закона. Как отмечает заместитель генерального прокурора РФ в ЦФО В. Малиновский, в нормативных правовых актах регионов ЦФО «еще содержится большое количество альтернативных норм, которые предоставляют чиновникам возможность их вольного толкования при принятии решений… На федеральном, региональном и муниципальном уровнях до настоящего времени не устранены излишние административные барьеры, препятствующие развитию экономических и социальных отношений». [71]

В органах власти системного понимания коррупции и институциональных причин ее возникновения пока не сложилось. Ответы на вопрос о мерах, которые могут наиболее существенно повлиять на снижение уровня коррупции в Смоленской области, показали, что на первом месте стоит создание силового органа власти Смоленской области по борьбе с коррупцией, затем:

– деперсонализация взаимодействия государственных и муниципальных служащих с гражданами и организациями (система «одного окна», система электронного обмена информацией);

– повышение вознаграждения и социальных гарантий государственным и муниципальным служащим; внедрение в органах власти системы ротации должностных лиц;

– четкая регламентация внутренних процедур органов власти; детальная регламентация процедур взаимодействия органов власти и их сотрудников с предпринимателями и гражданами;

– усиление контроля за действиями сотрудников органов власти, их доходами, расходами; ужесточение наказания за коррупцию;

– усиление общественного контроля, повышение прозрачности и публичности принятия решений органами власти. Эти меры отличаются от тех, которые предложили граждане.

Большинство граждан – за радикальные меры: 61% предлагают повышение уголовной ответственности за коррупцию; 22% – усиление контроля за доходами и расходами граждан, в том числе и чиновников; 16% – за массовую пропаганду нетерпимости к коррупции; 11% – за повышение зарплаты чиновникам. 4% респондентов предложили свои меры по борьбе с коррупцией. В большинстве своем это радикально-репрессивные меры: «сталинские методы», «конфискация всего имущества», «смена начальства», «смена всей верхней власти на честных людей», «навести порядок на местах сверху». Существует группа респондентов (6%), которая считает, что никакие меры не помогут, так как менталитет не изменить.

В целом такая выборка антикоррупционных мер отражает поверхностное понимание причин и сути явления коррупции, а также показывает желание быстро избавиться от коррупционного гнета. Лидируют меры, имеющие потенциал мощного, но краткосрочного влияния и не приводящие к искоренению системных свойств коррупции в долгосрочном плане. При этом исследование показало, что региональные чиновники заинтересованы в сохранении одного из главного условий коррупционных практик. На вопрос «Хотели бы Вы сохранить за собой статус экспертов по ряду нормативно-правовых актов и процессов, обеспечивающих хозяйственную деятельность в регионе?» около 60% ответили «да», а 23% затруднились ответить. [72]

Позитивным фактом является желание предпринимателей участвовать в реализации антикоррупционных программ. Как следствие в Смоленской области в конце 2007 г. была создана Коалиции бизнес-ассоциаций региона для формирования и реализации региональной Антикоррупционной программы делового сообщества Смоленской области. Направлениями деятельности подобных региональных коалиций могут быть:

– совершенствование нормативно-правовых актов, принимаемых органами государственной власти и местного самоуправления региона и регулирующих предпринимательскую деятельность, экспертиза их на наличие коррупциогенных составляющих;

– информирование предпринимательства в вопросах, связанных с его деятельностью и служащих почвой для коррупционных действий, борьба с информационной закрытостью систем государственной власти и местного самоуправления для граждан и юридических лиц;

– снижение бюрократических барьеров, борьба за упрощение процедур, доступа к ресурсам, необходимым для ведения бизнеса;

– контроль за должным исполнением контролирующими и надзирающими органами государственной власти и местного самоуправления требований законодательства в сфере предпринимательской деятельности;

– борьба с недобросовестной конкуренцией бизнеса, близкого к органам власти; противодействие формированию коррумпированного «околобюджетного» бизнеса.

Исследование показало, что на современном этапе именно предприниматели могут стать серьезной движущей силой антикоррупционной деятельности, как социальная группа, наиболее мотивированная на борьбу с коррупцией, наиболее страдающая от неё и обладающая для этой борьбы собственными достаточными ресурсами (каковых нет, например, у большинства общественных организаций).

Методологический инструментарий, который может широко использоваться для получения оценок эффективности взаимодействия гражданского общества и государства в противодействии коррупции, должен основываться на проведении конкретно-социологических исследований в форме опроса и анкетирования граждан, представителей общественных и профессиональных объединений, политических партий, средств массовой информации, целью которых является выяснение ряда вопросов. Их перечень не является постоянным, но в примерном содержании они должны выступать определенными индикаторами относительно:

· состояния действенности предусмотренных механизмов антикоррупционного взаимодействия;

· качества информационного обмена и обратной связи по различным аспектам профилактики коррупции;

· выявления проблем практики совместных мер предупреждения коррупционных правонарушений;

· определения практически востребованных форм участия общественности в противодействии коррупции.