И органами местного самоуправления

Международные антикоррупционные правовые документы в целях эффективного противодействия коррупции предусматривают взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц с институтами гражданского общества. Действующее российское федеральное антикоррупционное законодательство такому взаимодействию придает принципиально важный характер. Так, в статье 3 Федерального закона «О противодействии коррупции», устанавливающей основные принципы противодействия коррупции, предусмотрен пункт 7, предписывающий сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.

Аналогичное положение закреплено и в другом федеральном антикоррупционном законе «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». В этом законе, в частности, пункт 5 статьи 2 в качестве основного принципа организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) закрепляет принцип сотрудничества федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). О необходимости сотрудничества или взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц с институтами гражданского общества по вопросам противодействия коррупции указывается и в региональном антикоррупционном законодательстве Смоленской области. При этом под взаимодействием в сфере противодействия коррупции подразумевается непосредственное или опосредованное воздействие различных субъектов противодействия коррупции или антикоррупционной политики, в том числе и институтов гражданского общества, друг на друга и социальную среду для достижения общей цели – снижения уровня коррумпированности системы социального управления.

На стадии выдвижения антикоррупционных инициатив взаимодействие институтов гражданского общества с органами государственной власти и органами местного самоуправления, их должностными лицами осуществляется следующим образом:

· совместное обсуждение антикоррупционных инициатив, исходящих от органов государственной власти и/или органов местного самоуправления с заинтересованными институтами гражданского общества;

· выдвижение общественных антикоррупционных инициатив в органы государственной власти и/или органы местного самоуправления, их должностным лицам и их совместное обсуждение с заинтересованными государственными органами;

· совместное выдвижение антикоррупционных инициатив институтами гражданского общества, государственными органами и/или органами местного самоуправления.

Указанные выше формы антикоррупционного взаимодействия институтов гражданского общества с органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами реализуются при проведении совместных совещаний, «круглых столов», конференций и иных мероприятий. Эффективность такого взаимодействия оценивается не количеством совместных заседаний по проблемам противодействия коррупции, а количеством и качеством реализуемых антикоррупционных инициатив.

Формы сотрудничества институтов гражданского общества с органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами:

1. Участие представителей институтов гражданского общества в работе федеральных, региональных, муниципальных и ведомственных специализированных антикоррупционных органов – совещательных, координационных и экспертных советов и/или антикоррупционных комиссий либо образованных при них рабочих группах. На высшем федеральном уровне – это участие представителей институтов гражданского общества в антикоррупционной деятельности Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, а также в деятельности созданной решением этого Совета от 6 апреля 2010 г. рабочей группы по взаимодействию со структурами гражданского общества при президиуме Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции.

На уровне субъектов Российской Федерации представители институтов гражданского общества принимают участие в работе региональных специализированных антикоррупционных органов и образуемых ими межведомственных и иных рабочих группах и комиссиях.

2. Участие институтов гражданского общества в осуществлении общественной и/или независимой антикоррупционной экспертизы федеральных, региональных, в том числе и ведомственных, а также муниципальных нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

3. Участие в совместных мероприятиях по осуществлению антикоррупционного аудита и контроля за ходом и результатами реализации федеральной, региональной или муниципальной антикоррупционной политики. Здесь объективным показателем антикоррупционного взаимодействия служит степень вовлеченности представителей институтов гражданского общества в контрольную деятельность по реализации антикоррупционной политики.

4. Обмен положительным опытом профилактики коррупции и реализации основных положений федерального и регионального антикоррупционного законодательства, а также согласованность проведения собственных мероприятий с заинтересованными государственными органами и органами местного самоуправления.

5. Взаимодействие институтов гражданского общества с органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами может осуществляться путем финансирования антикоррупционных мероприятий, проводимых институтами гражданского общества за счет соответствующего бюджета, путем выделения грантов под наиболее значимые антикоррупционные проекты. Здесь критерием эффективности является не столько объем финансирования, сколько результативность проведенных антикоррупционных мероприятий. [73]

«В идеале главный контролер – гражданское общество в лице его разнообразных разветвленных структур: общенациональных и созданных по месту жительства, профсоюзных и предпринимательских, потребительских и правозащитных, молодежных и ветеранских, конфессиональных и секулярных. Однако для этого нужно, чтобы типичный гражданин не просто формально принадлежал к таким структурам, изредка вспоминая об их существовании, как это зачастую имеет место у нас, а повседневно и активно участвовал в их работе. Сами же разнообразные структуры должны тесно сотрудничать между собой, образуя плотную сеть». [74]

Суть антикоррупционной политики Российского государства состоит как в изучении природы коррупции, являющейся сложным социальным явлением, так и в выработке методологии выявления, предупреждения, пресечения, раскрытия и расследования коррупционных правонарушений и преступлений, осуществлении многосторонних эффективных мер противостояния коррупции. Указанные положения нашли свое отражение в содержании Федерального закона «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. №273-ФЗ. [75].

В целях успешного противодействия коррупционным проявлениям важно, чтобы основные направления и подходы к развитию антикоррупционной политики государства как в гражданском обществе, так и внутри всех подсистем правоохранительной системы государства были одинаково отрегулированы и согласованы в интересах решения единых задач.

Именно в направлениях, указанных в статьях1, 5 Федерального закона «О противодействии коррупции», организуется и осуществляется деятельность Президента РФ и Федерального собрания РФ, Правительства РФ, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, органов прокуратуры, Счетной палаты РФ, правоохранительных органов, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц.

К причинным комплексам возникновения и существования коррупции в России ряд авторов относят следующие:

а) общие проблемы, порождающие коррупцию (трудности преодоления исторического наследия предыдущих периодов жизни государства, экономические кризисные явления и политическая нестабильность, несовершенство законодательства, неэффективность институтов власти, слабое развитие институтов гражданского общества, неразвитость демократических политических традиций);

б) специфические проблемы причинного комплекса коррупции в России (слабость судебной и правоохранительной систем, неразвитость правового сознания населения, традиция подчинения ряда чиновников не закону, а инструкции и начальнику. [76, с. 58.]

в) ряд факторов, провоцирующих коррупционную деятельность (несовершенные формы социально-экономических преобразований, породившие значительное расслоение и размежевание населения, слабый контроль со стороны государственных структур и правоохранительных органов, дух стяжательства и беспринципности, пронизавший как государственную службу, так и иные сферы общества, правовой нигилизм граждан, неверие в принципы социальной справедливости, безнаказанность коррупционеров в высших органах власти, связи ряда чиновников с лидерами организованных преступных формирований).

Для изучения факторов, влияющих на формирование и развитие коррупции, устранения ее последствий целесообразно применять следующие методологические подходы, отражающие различные организационные и структурные уровни:

– личностно-индивидуальный, который позволяет выявить личностные и индивидуальные предпосылки коррупционной деятельности конкретного субъекта и установить за ним соответствующее наблюдение, препятствующее совершению им коррупционных действий;

– организационно-групповой, позволяющий раскрыть специфику коррупции, ее формы и методы в учреждениях, объединениях, сообществах, фирмах, предприятиях, госструктурах, и выявить ее влияние на конкретную организацию. Этот метод применим в отношении конкретных предприятий, организаций и учреждений либо групп и объединений указанных организаций;

– общественно-государственный, который предполагает изучение факторов коррупции как социального явления на уровне государства и общества в целом. Этот метод применим на федеральном уровне, а также частично на международном уровне.

Для предотвращения угроз национальной безопасности необходимо наряду с другими факторами обеспечить повышение качества работы всех правоохранительных и иных органов власти и действенную работу механизмов их взаимодействия с гражданским обществом в целях реализации прав и свобод граждан государства. [77]

Государственная власть не сможет решать проблему борьбы с коррупцией в отрыве от институтов гражданского общества.

Федеральным законом Российской Федерации «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. №273-ФЗ в статье 1 определено, что под понятием «противодействие коррупции» подразумевается деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, различных институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий по предупреждению коррупции (включая ее профилактику); выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию, расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. При этом статья 3 вышеуказанного закона в числе принципов осуществления противодействия коррупции рассматривает и столь важные, как законность, публичность и открытость, комплексное использование организационных, информационных, специальных и иных мер, сотрудничество государства с институтами гражданского общества и т. д.

Координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией и реализацию иных полномочий в области противодействия коррупции осуществляют в соответствии с Федеральным законом «О противодействии коррупции» Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры.

Немаловажное значение для практической деятельности органов власти и местного самоуправления в области противодействия коррупции согласно пункту 5 статьи 5 вышеназванного закона, имеют положения, в соответствии с которыми в составе органов власти и органов местного самоуправления могут быть сформированы органы по координации деятельности в области противодействия коррупции.

Соглашения и иные совместные нормативные акты органов власти, правоохранительных органов и различных институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции, на наш взгляд, должны отражать в своем содержании следующие основные подходы и положения:

1. Наиболее важные направления сотрудничества в целях укрепления законности и правопорядка в рассматриваемой сфере, как-то:

а) обеспечение защиты прав и законных интересов субъектов государственной и предпринимательской деятельности посредством разработки и реализации мероприятий, направленных на выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование коррупционных проявлений;

б) проведение совместного мониторинга нормативных актов на предмет наличия в них коррупционных положений;

в) проведение совместных или одной из сторон мониторингов, анализов, опросов или иных исследований соблюдения прав и интересов юридических и физических лиц в сфере предпринимательской и иной деятельности;

г) разработка совместных мер или оказание содействия одной из сторон в формировании механизмов цивилизованных отношений между бизнесом и властью, преодолению административных барьеров и т. п.;

д) обмен информацией, представляющей взаимный интерес, планирование мероприятий по ее проверке и реализации;

е) участие в мероприятиях по повышению правовой грамотности и культуры;

ж) создание совместных или одной из сторон аналитических, информационных, организационных, следственных (оперативно-следственных) и иных структур для проверки, расследования, ревизии и иного реагирования на коррупционные правонарушения и т. д.

2. Основные функции в сфере совместных действий институтов гражданского общества и правоохранительных органов при организации противодействия коррупции состоят в следующем:

а) анализ экономических, криминогенных и иных факторов в различных структурах власти и бизнеса и выявление их влияния на возникновение и насаждение системы «откатов», вымогательств, покровительства («крышевания») и иных аспектов коррупционной составляющей;

б) участие в осуществлении совместных экспертиз проектов нормативных актов на коррупциогенность и их правовая оценка, определяющие функции представителей властей и правоохранительных органов в осуществлении контроля и разрешения в сфере распределения средств и госзаказов, работ и услуг, отработка механизмов противодействия коррупционным схемам, системам «откатов» и вымогательств;

в) участие в формировании и использовании информационных банков данных по антикоррупционной деятельности;

г) содействие предприятиям и организациям в освоении, использовании и распространении антикоррупционной политики и проведение конкретных мероприятий по противодействию коррупции;

д) обобщение предложений, материалов и результатов конференций, семинаров, симпозиумов, рабочих встреч по проблемам коррупции и подготовка соответствующих предложений в органы власти, управления, руководству организаций и учреждений; обучение методам противодействия коррупции представителей институтов гражданского общества и правоохранительных органов, оказание содействия органам, осуществляющим деятельность по выявлению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений;

е) организация сайтов, постоянное освещение через СМИ деятельности антикоррупционных структур; рассмотрение, проверка и принятие мер по письмам, обращениям, жалобам и заявлениям граждан и юридических лиц, касающихся организации противодействия коррупции и т. д. [78]

Для обеспечения эффективности антикоррупционного законодательства в России необходимо на законодательном уровне предусмотреть следующее:

– создание отдельной независимой Федеральной службы противодействия коррупции, непосредственно подчиненной первым лицам государства, для обеспечения координирующей и контролирующей функций в антикоррупционной сфере в масштабах всего государства;

– на законодательном уровне предусмотреть введение санкции конфискации имущества по всем видам преступлений коррупционной направленности;

– закрепить на законодательном уровне полномочия институтов гражданского общества, представителей предпринимательского сообщества в сфере противодействия коррупции; ввести дисциплинарную ответственность госслужащих за игнорирование обращений институтов гражданского общества по поводу коррупции;

– разработать комплекс профилактических мер, основанных на принципах предотвращения коррупционных проявлений во всем объеме процесса государственного регулирования предпринимательской деятельности;

– на законодательном уровне вменить всем учебным учреждениям в обязанность проводить мероприятия по разъяснению антикоррупционного законодательства и обучению студентов методам противодействия коррупции в рамках учебных программ.

– максимально привлекать средства массовой информации для информирования общественности об инструментах и механизмах проводимой работы. Итогом должно стать вовлечение в противодействие коррупции всего гражданского общества;

– проводить кадровую ротацию по горизонтали всех наиболее подверженных коррупции чиновничьих должностей каждые 3–4 года. Это является наиболее эффективным механизмом противодействия коррупции в стране на текущий момент. Закрепить требования о ротации кадров в законодательном порядке.

Важно, чтобы и государство, и бизнес-сообщество, и гражданское сообщество осознавали опасность коррупции для страны и ее безопасности.

Необходимо также выработать единую стратегию по реализации комплекса антикоррупционных мер, направленных в первую очередь на профилактику и минимизацию масштабов коррупции. [79]

Итак, сегодня стоит вопрос о принципиальном изменении характера правоотношений между государством, обществом и личностью. Этот вопрос породил немало проблем. Известно, что «любое общество может успешно развиваться, опираясь на четко обозначенные реальные цели, на научно выверенную модель жизнеустройства». В общественном сознании отсутствует цельное представление об обществе, которое мы хотим построить. [80]

Контрольные вопросы к разделу 2.4:

1. Назовите основные подходы к борьбе с коррупцией в России.

2. Каковы особенности развития коррупции в России? Оцените данные индекса восприятия коррупции по России в динамике. Как изменился метод оценки индекса восприятия коррупции в 2012 г.?

3. Назовите основные направления антикоррупционной политики России во взаимодействии со структурами гражданского общества.

4. Какие социальные функции выполняет гражданское общество?

5. Назовите основные институты гражданского общества.

6. Назовите формы участия общественности в борьбе против коррупции.

7. Назовите проблемы, уменьшающие степень участия общественности в противодействии коррупции.

8. Назовите пути снижения коррупции в Смоленской области.