Понятие и формы осуществления народовластия в РФ

Народный суверенитет реализуется посредством представительной и непосредственной демократии. Представительная демократия означает, что граждане участвуют в осуществлении власти через избранных народных представителей (Президента РФ, депутатов парламентов, иных представительных учреждений на федеральном, региональном и местном уровнях, выборных глав муниципальных образований). Граждане влияют на принятие публично-властных решений косвенным путем: 1) посредством наказов (пожеланий), данных кандидатам на выборные должности в период избирательной кампании; 2) путем обращений к этим лицам об улучшении государственного устройства и (или) совершенствования законодательства; 3) посредством личных встреч, приема, которые вменены в обязанность выборных должностных лиц; 4) через реализацию права на отзыв народного представителя, не выполняющего или не должным образом выполняющего свои полномочия, нарушающего закон. Повлиять на деятельность депутатов граждане также могут на очередных выборах, когда не изберут конкретного народного представителя на новый срок полномочий.

Непосредственная демократия означает, что граждане напрямую участвуют в осуществлении власти. Через непосредственное волеизъявление каждый гражданин отдает свой голос по вопросу принятия того или иного публично-властного решения. Непосредственная демократия может реализовываться в нескольких формах. Основными формами непосредственной демократии, предусмотренными в Российской Федерации являются: референдум, выборы, всенародное (народное) обсуждение, народная (законодательная, правотворческая) инициатива, предложение (петиция) как разновидность обращения, отзыв выборных должностных лиц, собрание граждан, конференция граждан (собрание делегатов), сход граждан, публичные слушания.

Под референдумом следует понимать форму прямого волеизъявления граждан РФ по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме. Голосование граждан может осуществляться по законопроектам, действующим законам и другим вопросам. Референдум в России может проводиться на трех уровнях власти: федеральном, региональном и местном. Конституционно-правовые основы организации и проведения референдумов определяются в Конституции РФ и Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме Российской Федерации», а также в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Правовой базой референдумов субъектов РФ и муниципальных референдумов являются соответствующие федеральному законодательству региональные законы и положения местных органов об организации и проведении данной формы непосредственной демократии. В некоторых субъектах РФ вопросы референдума регулируются избирательным кодексом, например, в Воронежской, Белгородской областях, городе Москве.

Федеральный референдум организуется и проводится в соответствии с Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации». Назначает референдум Президент РФ.

Пример. Впервые референдумы в СССР и РСФСР были проведены 17 марта 1991 года. На референдум СССР был вынесен вопрос о необходимости сохранения СССР. Подавляющее большинство граждан СССР проголосовало «за» сохранение СССР. На референдуме РСФСР был поставлен вопрос: «Считаете ли Вы необходимым введение поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием?». Большинство граждан РСФСР проголосовало «за» пост Президента РСФСР. 25 апреля 1993 года состоялся референдум РФ, на которые были вынесены следующие вопросы: 1) доверяете ли Вы Президенту РФ? 2) Одобряете ли Вы социально-экономическую политику Президента РФ и Правительства РФ? 3) Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов Президента РФ; 4) Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов РФ? Итоги референдума РФ показали, что граждане доверяют исполнительной власти и «дают мандат» и Президенту РФ, и депутатам на дальнейшее реформирование. 12 декабря 1993 года состоялся последний в истории России референдум, на котором была принята действующая Конституция РФ.

Свободные выборы являются прямым выражением власти народа (часть 3 статьи 3 Конституции РФ). Под выборами следует понимать непосредственное волеизъявление граждан по вопросу замещения выборных должностей конкретными кандидатами. Выборы в России проводятся на трех уровнях власти: федеральном, региональном и местном. Конституционно-правовые основы организации и проведения выборов определяются в Конституции РФ и в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме Российской Федерации», а также в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Правовой базой выборов органов власти субъектов РФ и муниципальных органов являются соответствующие федеральному законодательству региональные законы и положения местных органов об организации и проведения выборов на конкретных территориях.

Выборы федеральных органов власти таких, как Президент РФ и Государственная Дума проводятся на основе соответственно Федеральных законов «О выборах Президента Российской Федерации» и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Порядок организации и проведения выборов специально рассматривается в главе об избирательном праве и избирательной системе в Российской Федерации.

Всенародное (народное) обсуждение представляют собой непосредственное волеизъявление граждан относительно содержания того или иного законопроекта, действующего закона или вопроса общественного и государственного значения. В отличие от референдума прямое волеизъявление граждан осуществляется не в форме голосования, а в форме направления замечаний и пожеланий по вопросу, вынесенному на всенародное обсуждение. Существо вопроса, выносимого на всенародное обсуждения, публикуется в средствах массовой информации, и гражданам предлагается в течение определенного времени направлять свои мнения по указанному адресу. Замечания и предложения населения обобщаются соответствующим органом, его рабочей комиссией (группой) и могут быть учтены в тексте принятого впоследствии нормативного или индивидуального правового акта, а также при осуществлении конкретных публично-властных мероприятий, реализации государственных и муниципальных программ.

Всенародные обсуждения могут проводиться в России на трех уровнях власти: федеральном, региональном и местном. Конституционно-правовые основы организации и проведения всенародных обсуждений определяются в действующем Законе СССР 30.06.1987 «О всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни» и соответствующем Законе РСФСР, Регламенте Государственной Думы, который был утвержден Постановлением от 22.01.1998 (в ред. 21.05.2008) № 2134-II ГД. Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении. В законодательстве некоторых субъектов РФ и нормативных правовых актах муниципальных образований всенародные обсуждения предусматриваются в качестве форм непосредственной демократии. Всенародное обсуждение в отличие от опроса предполагает обязанность органа публичной власти учесть высказанные мнения граждан. В настоящее время широкой реализации названной формы непосредственной демократии не наблюдается, хотя соответствующая правовая основа имеется.

Народная (законодательная, правотворческая) инициатива представляет собой разработку гражданами проекта закона или иного правового акта и внесение его в уполномоченный орган для рассмотрения и принятия при условии поддержки реализации этой инициативы необходимым количеством голосов избирателей. Непосредственно граждане наряду с уполномоченными органами и должностными лицами являются субъектами законодательной инициативы, если проект нормативного акта вносится ими в представительное учреждение. О правотворческой инициативе речь идет тогда, когда проект вносится в иной орган. Поступивший от граждан проект правового акта подлежит обязательному рассмотрению в соответствующем органе власти.

Принимается этот акт в процедуре, установленной для продвижения аналогичного публично-властного решения, внесенного иными субъектами законодательной или правотворческой инициативы. Поэтому содержание принятого правового акта, поступившего на рассмотрение в порядке народной (правотворческой) инициативы, может быть существенно скорректировано в ходе обсуждения. Граждане, являющиеся инициаторами проекта правового акта, имеют право участвовать на всех этапах нормотворческой процедуры.

На федеральном уровне власти граждане не обладают законодательной инициативой. Названная форма непосредственной демократии предусматривается в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», встречается в законодательстве субъектов РФ и соответствующих положениях местных органов власти.

Предложение (петиция) как разновидность обращения есть форма непосредственной демократии, реализуемая в виде направления гражданами в органы публичной власти обращений о принятии или отмене законов, дополнениях и изменениях действующего законодательства или проведении конкретных политических, социально-экономических реформ, реализации тех или иных государственных программ. Предметом предложения (петиции) являются вопросы совершенствования общественного и государственного порядка. Предложения (петиции) подлежат обязательному рассмотрению уполномоченными органами власти. Пожелания и замечания граждан, изложенные в таких обращениях, могут быть учтены в публично-правовых актах органов власти.

Возможность предложений (петиций) предусматривается в Конституции РФ, Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», а также Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Процедурные моменты рассмотрения предложений (петиций) развиваются в нормативных правовых актах различных органов публичной власти, прежде всего, в регламентах органов исполнительной власти и положениях о них. Праву граждан направлять в органы власти предложения (петиции) посвящено немало нормативных правовых актов субъектов РФ и местных органов.

Отзыв выборных должностных лиц представляет собой форму непосредственной демократии, при которой граждане имеют возможность досрочно прекратить полномочия избранного ими должностного лица, например, депутата путем прямого волеизъявления в порядке, предусмотренном для проведения референдума. Основанием отзыва может быть совершение должностным лицом противоправных действий (бездействие), квалифицированных в качестве таковых в судебном порядке.

На федеральном уровне власти граждане не обладают правом отзыва Президента РФ и депутатов Государственной Думы. В данном случае взаимоотношения избирателей и их народных представителей строятся на основе свободного мандата. Свободный мандат не позволяет избирателям давать обязательные для выполнения наказы кандидатам на выборные посты, требовать от должностных лиц периодических отчетов о реализации наказов, а также отзывать народных представителей, не оправдавших доверия граждан. Свободный мандат позволяет выборному должностному лицу принимать публично-властные решения, исходя лишь из собственных соображений и совести.

На региональном и местном уровнях власти модель взаимоотношений граждан и народных избранников может строиться на основе полусвободного (смешанного) мандата. Отзыв выборных должностных лиц предусматривается в основном к местному уровню власти в законодательстве некоторых субъектов РФ и нормативных правовых актах муниципальных образований. Федеральной правовой базой института отзыва является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и целый ряд Постановлений Конституционного Суда РФ, в которых высказывались правовые позиции о возможности отзыва выборных должностных лиц регионального и местного уровней власти при соблюдении требований к основаниям и процедуре отзыва. В настоящее время широкой реализации названной формы непосредственной демократии не наблюдается. Этому препятствует и пропорциональная избирательная система выборов региональных депутатов.

Собрание граждан, конференция граждан (собрание делегатов) – форма непосредственной демократии, при которой граждане путем прямого волеизъявления могут принимать обращения к соответствующим органам или избирать делегатов, призванных представлять интересы населения перед органами власти. Совместные обращения принимаются на собраниях по итогам обсуждения вопросов публичного значения либо после заслушивания информации о деятельности соответствующих органов. Такие обращения подлежат рассмотрению в порядке, установленном для предложений (петиции), однако с особым вниманием, учитывая их коллективный характер и большую значимость поднимаемой населением проблемы. Собрания граждан могут проводиться по инициативе населения или уполномоченных органов. Данная форма непосредственной демократии предусматривается в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и развивается применительно к муниципальному уровню власти в региональных и местных нормативных правовых актах.

Сход граждан является формой непосредственной демократии. На нем граждане путем прямого волеизъявления принимают публично-властные решения, имеющие юридическую силу и обязательное значение на соответствующей территории. Сход граждан созывается в небольших муниципальных образованиях и осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования. В России – это образование с численностью жителей не более 100 человек. Порядок организации и проведения собраний и сходов предусматривается в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и развивается применительно к муниципальному уровню власти в региональных и местных нормативных правовых актах.

Публичные слушания представляют собой форму непосредственной демократии, при которой на заседании, организованном уполномоченными органами местного самоуправления с участием населения, принимаются решения, как правило, по проектам нормативных правовых актов, программам развития территорий, вопросам изменения статусных характеристик муниципальных образований, т.е. их преобразований. Решения, выработанные в ходе публичных слушаний, должны учитываться в дальнейших актах органов местного самоуправления. Публичные слушания в обязательном порядке проводятся по проектам генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов.