Конвенция организации Объединенных Наций против коррупции (конвенция ООН против коррупции)

ЭВОЛЮЦИЯ ПОНЯТИЯ «КОРРУПЦИЯ» (КОНВЕНЦИЯ ООН ПРОТИВ КОРРУПЦИИ, (МЕРИДА, 31 ОКТЯБРЯ 2003Г.), КОНВЕНЦИЯ СЕ О ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА КОРРУПЦИЮ 1999 Г., КОНВЕНЦИЯ СЕ ОБ УГОЛОВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА КОРРУПЦИЮ 1999 Г.)

 

Эволюция взглядов зарубежных и отечественных ученых позволяет выделить определенные этапы зрелости экономической мысли в отношении категории «коррупция».

Первое упоминание о коррупции в системе государственной службы, на- шедшее отражение в древнейшем из известных человечеству памятнике государственности — архивах Древнего Вавилона относится ко второй половине XXIV в. до н.э. В эпоху шумеров и семитов Царь Лагаша (древнего города- государства в Шумере, на территории современного Ирака) Урукагина (Уруинимгина) реформировал государственное управление с целью пресечения злоупотреблений своих чиновников и судей, а также уменьшения вымогательства незаконных вознаграждений у храмового персонала со стороны царской администрации, уменьшения и упорядочения платежей за обряды [1, с. 94].

Античный мир воспринимал коррупцию весьма неоднозначно. Коррумпировать (от лат. «corrumpere») означало повреждать желудок плохой пищей, расстраивать дела, расточать состояние, приводить в упадок нравы, упускать возможности, развращать молодежь, искажать смысл, фальсифицировать результаты, позорить достоинство.

В течение следующих почти тысячи лет — в период средневековья — понятие «коррупция» приобретает исключительно церковное, каноническое значение — как обольщение, соблазн дьявола.

Современное понятие коррупции начинает складываться на рубеже Нового времени с началом образования централизованных государств и ныне существующих правовых систем. Важный импульс к осмыслению коррупции в современном понимании дали труды Никколо Макиавелли [4]; [5]. В последующемакцент в понимании коррупции был перенесен на ее криминологическую и уголовно-правовую стороны. Томас Гоббс спустя век написал в «Левиафане»: «люди, кичащиеся своим богатством, смело совершают преступления внадеж- де, что им удастся избежать наказания путем коррумпирования государственной юстиции или получить прощение за деньги или другие формы вознаграждения [2, с. 93-102]. К ним же он относил «имеющих много могущественных родственников или популярных людей, завоевавших себе высокую репутацию», осмеливающихся нарушать законы в надежде, что им удастся оказать давление на власть, исполняющую закон. Коррупция, по Гоббсу, «есть корень, из которого вытекает во все времена и при всяких соблазнах презрение ко всем законам». Вывод, сделанный в середине XVII в., оказался актуален и в начале XXI.

Одно из наиболее коротких современных определений принадлежит Дж. Сентурия: злоупотребление публичной властью ради частной выгоды. При этом остается неясным, относится ли это деяние к разряду законных или противозаконных, задевает ли оно общественное мнение, подрывая чувство справедливости, имеет ли измеримые последствия (увеличивает общественное благо или, напротив, наносит ущерб общественному благосостоянию) и/или нематериальный результат (утрата доверия).

 

 

КОНВЕНЦИЯ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ ПРОТИВ КОРРУПЦИИ (КОНВЕНЦИЯ ООН ПРОТИВ КОРРУПЦИИ)

Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (далее – Конвенция) была принята в 2003 г. и вступила в силу в декабре 2005 г. Это первое юридически обязательное антикоррупционное соглашение, применяемое на мировом уровне. На сегодняшний день 160 государств стали участниками Конвенции. Государства взяли на себя обязательства по имплементации квалифицированных антикоррупционных мер, которые влияют на законодательство, институты и правоприменение. Эти меры содействуют улучшению превенции, криминализации, правоприменению, международному сотрудничеству, имущественной реституции, технической помощи и информационному обмену.

Одновременно с введением в силу Конвенции, в 2005 г. была учреждена Конференция государств-участников Конвенции (CoSP) с целью проведения оценки и организации требуемых действий. В ноябре 2009 г. участники Конференции утвердили механизм оценки, который должен быть «прозрачным, эффективным, ненавязчивым, всеобъемлющим и беспристрастным». Также были согласованы два пятилетних цикла оценки. Первый цикл включает оценку положений Главы III (Криминализация и правоприменение) и Главы IV (Международное сотрудничество), второй цикл включает оценку положений Главы II (Превентивные меры) и Главы V (Имущественная реституция). Механизм оценки осуществляется в рамках Группы по оценки имплементации, которая собралась в первый раз в июне-июле 2010 г. в Вене и отобрала перечень оцениваемых стран в первом цикле, включая 26 государств, отобранных в первый год оценки.

В ст.13 Конвенции закреплено требование, согласно которому государства-члены пользуются надлежащими мерами, включая «стимулирование активного участия физически лиц и неправительственных групп в превенции и в борьбе с коррупцией» и расширения этого участия при помощи «усиления прозрачности и поддержки участия общества в принятии решений и предоставления гарантии тому, что общество будет иметь доступ к информации; свободу в поиске, получении, распространении информации». Последующие статьи призывают все государства-участники развивать антикоррупционую политику так, чтобы стимулировать участие общества (Ст.5), усиливать прозрачность государственной власти (Ст.10). Ст. 63(4) (с) требует, чтобы члены Рабочей группы согласовывали процедуры и методы работы с неправительственными организациями.

В соответствии с Резолюцией 3/1 о механизме оценки и дополнения о глоссарии, относящемуся к механизму, все государства-члены предоставляют в секретариат Рабочей группы информацию о соответствии положений Конвенции, основанной на «всесторонней методике самооценки». Кроме этого, государства-члены участвуют в оценке, проводимой двумя другими государствами-членами на соответствие положений Конвенции. Государства-члены, проводящие оценку, затем готовят вместе с оцениваемым государством сводный отчет. В результате выходит полный отчет и выводы, которые впоследствии публикуются. Секретариат, на основе отчета требует «сформулировать самую общую информацию о позитивных изменениях, хороших практиках, вызовах и сложностях в технической реализации, данные о которых содержатся в техническом отчете – все это в отчете формулируется по темам с предложениями по улучшению с целью предоставления группе по оценке имплементаций». Условия проведения требуют от страны в процессе подготовки самооценки проводить всесторонние консультации с заинтересованными сторонами и привлекать их в случае визита членов группы по проверке имплементации.

Включенность гражданского общества в процесс оценки Конвенции является важным индикатором ответственности, прозрачности и эффективности. Таким образом, НКО по всему миру вносят свой активный вклад в данный процесс. Как часть проекта по усилению роли гражданского общества по мониторингу коррупции: Фонд ООН по демократии (UNDEF), Трансперенси Интернешнл (TransparencyInternational) предлагают малые гранты для НКО, участвующих в мониторинге процесса оценки Конвенции. Целью является поддержка в подготовке процесса оценки имплементаций положений Конвенции.

9 декабря 2003 г. в г. Мериде (Мексика) была подписана Конвенция ООН против коррупции (UnitedNationsConventionagainstCorruption – UNCAC). Она стала первым документом столь высокого уровня, признававшим необходимость международного сотрудничества в борьбе с коррупцией и предлагавшим конкретные меры по осуществлению этой борьбы. Если быть точным, 9 декабря 2003 г. Конвенция ООН против коррупции, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г., была открыта для подписания. Специально для этого была созвана Политическая конференция на высшем уровне, продлившаяся 3 дня. Однако именно первый день конференции был провозглашен Международным днем борьбы с коррупцией.

Согласно ст. 68 условием начала действия Конвенции против коррупции было ее подписание и ратификация 30 государствами. На это потребовалось 2 года – 14 декабря 2005 г. Конвенция вступила в силу. Российская Федерация подписала Конвенцию ООН против коррупции 9 декабря 2003 года, а ратифицировала 8 марта 2006 года (N 40-ФЗ)[6].

Среди мер по предупреждению коррупции, которым посвящена глава II Конвенции, важное место занимает ст. 14, предусматривающая принятие государствами-участниками следующих мер по предупреждению отмывания денежных средств (практически полностью воспроизводящие формулировки соответствующих положений ст. 7 Палермской конвенции):

• установление всеобъемлющего режима регулирования и надзора в отношении финансовых учреждений, в том числе физических и юридических лиц, предоставляющих услуги в связи с переводом денежных средств или ценностей, а также в надлежащих случаях других органов, являющихся особо уязвимыми с точки зрения отмывания денежных средств в пределах своей компетенции в целях недопущения и выявления всех форм отмывания денежных средств, причем такой режим основывается в первую очередь на требованиях в отношении идентификации личности клиента и в надлежащих случаях собственника-бенефициара, ведении отчетности и предоставлении сообщений о подозрительных сделках;

• обеспечение способности административных, регулирующих, правоохранительных и других органов, ведущих борьбу с отмыванием денежных средств, осуществлять сотрудничество и обмен информацией на национальном и международном уровнях на условиях, устанавливаемых его внутренним законодательством, и в этих целях рассмотрение вопроса об учреждении подразделения по финансовой оперативной информации, которое будет действовать в качестве национального центра для сбора, анализа и распространения информации, касающейся возможных случаев отмывания денежных средств;

• рассмотрение вопроса о применении практически возможных мер по выявлению перемещения наличных денежных средств и соответствующих оборотных инструментов через их границы и по контролю за таким перемещением при условиисоблюдения гарантий, направленных на обеспечение надлежащего использования информации, и не создавая каких-либо препятствий перемещению законного капитала;

• соответствие устанавливаемых внутренних режимов регулирования и надзора инициативам региональных, межрегиональных и многосторонних организаций, направленным против отмывания денежных средств;

• развитие и поощрение глобального, регионального, субрегионального и двустороннего сотрудничества между судебными и правоохранительными органами, а также органами финансового регулирования в целях борьбы с отмыванием денежных средств.

В дополнение к мерам, предусмотренным ст. 14 для предупреждения отмывания денежных средств, ст. 52 Конвенции включает следующий комплекс мер, направленных на предупреждение и выявление переводов преступных доходов в целях возвращения соответствующих активов:

• установление в отношении финансовых учреждений требований проверять личность клиентов, принимать разумные меры для установления личности собственников-бенефициаров средств, депонированных на счетах с большим объемом средств, и осуществлять более жесткие меры контроля в отношении счетов, которые пытаются открыть или которые ведутся лицами, обладающими или обладавшими значительными публичными полномочиями, членами их семей и тесно связанными с ними партнерами или от имени любых вышеперечисленных лиц. Такие более жесткие меры контроля призваны выявлять подозрительные операции для целей представления информации о них компетентным органам;

• издание рекомендательных указаний применительно к тем категориям физических и юридических лиц, в отношении которых от финансовых учреждений будет ожидаться применение более жестких мер контроля, к видам счетов и операций, которым следует уделять особое внимание, и к надлежащим мерам по открытию и ведению счетов, а также к ведению отчетности по счетам, которые следует применять в отношении таких счетов;

• уведомление в надлежащих случаях финансовых учреждений, по просьбе другого государства-участника или по собственной инициативе, о личности конкретных физических или юридических лиц, в отношении счетов которых от таких учреждений будет ожидаться применение более жестких мер контроля, в дополнение к тем лицам, личности которых финансовые учреждения могут установить в ином порядке;

• обеспечение того, чтобы финансовые учреждения сохраняли в течение надлежащего срока должную отчетность о счетах и операциях, к которым причастны лица, упомянутые выше, в которую должна включаться как минимум информация, касающаяся личности клиента, а также, насколько это возможно, собственника-бенефициара;

• предупреждение учреждения банков, которые не имеют физического присутствия и которые не аффилированы с какой-либо регулируемой финансовой группой, а также рассмотрение возможности установления по отношению к финансовым учреждениям требования отказываться вступать в корреспондентские отношения с такими учреждениями или продолжать такие отношения и остерегаться устанавливать отношения с иностранными финансовыми учреждениями, разрешающими использование счетов в них такими банками;

• рассмотрение возможности создания эффективных систем, предусматривающих раскрытие финансовой информации относительно соответствующих публичных должностных лиц, и установления надлежащих санкций за несоблюдение этих требований, а также принятия возможных мер, с тем, чтобы позволить обмен такой информацией между компетентными органами государств-участников, когда это необходимо для расследования, заявления прав и принятия мер по возвращению преступных доходов;

• рассмотрение возможности принятия мер, с тем чтобы установить для соответствующих публичных должностных лиц, имеющих интерес или право подписи, или другое уполномочие в отношении какого-либо финансового счета в какой-либо иностранной стране, требование сообщать об этом надлежащим органам и вести надлежащую отчетность, касающуюся таких счетов[3].