Глава 7. Государственная власть и информационная политика

В компетенцию государственной власти как субъекта государственной информационной политики входит определение ее сути, стратегии и тактики проведения, формирование и развитие информационного законодательства - главного инструмента ее реализации. Однако, как отмечалось ранее, роль государственной власти в проведении информационной политики определяется и другими существенными факторами.

Во-первых, информационная сфера государственной власти входит важной составной частью в информационное пространство страны, а информационное обеспечение ее деятельности в совокупности с местным самоуправлением - одна из функциональных задач государственной информационной политики. Иными словами, государственная власть - не только субъект, но и один из основных объектов государственного управления в рамках проводимой информационной политики. 

Во-вторых, такой принцип демократии, как “государство для общества, а не общество для государства”, можно реализовать лишь при условии, когда деятельность власти, ее органов и институтов информационно открыта, а приоритеты направлены на предоставление услуг населению, в первую очередь, информационных. Это требует соответствующей организации информационного обеспечения ее деятельности.

В-третьих, взаимоотношения государственной власти и общества не могут быть построены на основе взаимного уважения и делового партнерства, если отсутствует активное информационное взаимодействие государственной власти с обществом и не применяется весь арсенал механизмов такого взаимодействия.

В-четвертых, государственная власть - один из самых мощных источников социально и экономически значимой для развития общества и государства информации. Это предопределяет ее практическую заинтересованность и ведущую роль в формировании и развитии национальных информационных ресурсов и национальной информационно-коммуникационной инфраструктуры.

В-пятых, государственная власть - наиболее крупный и обеспеченный ресурсами потребитель и заказчик на рынке информационной продукции и услуг, от поведения которого на этом рынке во многом зависят его состояние и перспективы развития.

Таким образом, в силу объективных обстоятельств государственная власть призвана играть ведущую роль не только в формировании, но и в практической реализации государственной информационной политики как многофункциональной комплексной задачи государственного управления.

Проведение информационной политики (так же как и политики в других сферах жизнедеятельности общества и государства) должно базироваться на соответствующих концептуальных, методических разработках, систематизированных и объединенных в единую концепцию государственной информационной политики России. Координация деятельности государственных и негосударственных научных и научно-исследовательских организаций и учреждений, органов государственной власти, общественных организаций, специалистов в информационной сфере различного профиля, интеграция полученных ими результатов, выработка и принятие на основе этих результатов решений по формированию и объективно необходимой корректировке концепции государственной информационной политики является первой важнейшей задачей государственной власти.

Учитывая тот факт, что информационная политика затрагивает интересы как всего общества, его институциональных структур и отдельных граждан, так и различных ветвей, уровней и отдельных органов власти, влияет на все аспекты их жизнедеятельности, внутреннюю и внешнюю политику государства, проведение государственной информационной политики, начиная с разработки концепции и организации контроля за ее реализацией, должно находиться в ведении непосредственно Президента Российской Федерации в соответствии с возложенными на него Конституцией функциями и обязанностями.

Второй важнейшей задачей государственной власти в проведении информационной политики, относящейся исключительно к ее компетенции, является формирование и развитие информационного законодательства. Подробно эта задача рассматривается в Разделе III.

Государственное управление в соответствии с общими принципами теории управления – это последовательная выработка и принятие решений, организация их выполнения, координация работ по выполнению решений, контроль за их реализацией. При этом суть процесса государственного управления сводится, в конечном счете, к сбору, обработке и передаче информации, которая и служит своего рода энергетическим источником функционирования как государственной власти в целом, так и ее отдельных структур. Своевременное обеспечение органов государственной власти достоверной статистической, прогнозной и аналитической информацией становится одним из важнейших условий нормального функционирования государственного механизма; недостаток или избыток информации, ее несвоевременность, недостоверность, необъективность могут привести к принятию неоптимальных решений.

Информационный ресурс государственной власти формируется из двух основных источников: внешнего, которым является общество в процессе своей жизнедеятельности и развития, и внутреннего, которым является система органов государственной власти в процессе реализации комплекса задач государственного управления. Поэтому объективно в процессе решения задачи информационного обеспечения деятельности государственной власти формируется база для решения информационных проблем общества и создаются необходимые условия для практической реализации решений задач информационного обслуживания населения и обеспечения информационного взаимодействия общества и власти.

Помимо этого, информация, необходимая для принятия качественных решений и предоставления качественных услуг, недостаточно скоординирована внутри структуры органов государственной власти, что увеличивает не только время, но и стоимость предоставления услуг. Хорошая услуга предполагает свободный доступ к необходимой информации. Государственная информация является общественным достоянием. Государственная власть должна сделать информацию доступной для граждан в нужное время и на удобных для них условиях. Она должно поддерживать множественность источников информации, среди которых должны участвовать как полноправные партнеры и органы государственной власти всех уровней, и органы местного самоуправления, и частный сектор экономики и общественные структуры. Опыт развитых стран показывает, что эффективным средством установления партнерских деловых отношений между обществом и властью является информатизация деятельности органов государственной власти, использование новейших информационных технологий и высокоскоростных телекоммуникационных сетей связи. Такая технологическая реорганизация позволит государственной власти преодолевать временные и пространственные барьеры при осуществлении своих функций и предоставлять людям социально и экономически значимую информацию и услуги когда и где им это будет удобно. Она позволит не только самим структурам государственной власти быстро собирать и оценивать необходимые данные и обеспечивать беспрепятственное прохождение информации внутри и вне этих структур, но и обеспечит гражданам доступ к интегрированной информации, организованной по интересующим их темам несколькими взаимосвязанными органами государственной власти без ведомственных барьеров, а не по бюрократическому принципу.

Иными словами, использование новых информационных технологий для информационного обеспечения деятельности органов государственной власти должно обеспечить более эффективное использование государственных информационных ресурсов между и внутри органов государственной власти и улучшить положение дел с предоставлением информации и услуг населению. Электронные методы хранения и быстрого доступа, сортировки и передачи информации при полном использовании их потенциала позволят реконструировать организационную структуру органов государственной власти за счет пересмотра и перепроектирования рабочих процессов, сокращения количества этапов и повышения эффективности работы государственных служащих.

Задача информационного обеспечения деятельности системы органов государственной власти должна решаться с учетом того, что именно государственная власть обязана обеспечивать, с одной стороны, гражданские свободы, защиту персональных данных, сохранность личной тайны, а, с другой стороны, защиту национальной информационной безопасности, охрану правопорядка и соблюдение законов.

Одной из важнейших целей информационного обеспечения деятельности органов государственной власти является формирование единого информационного пространства России, повышение эффективности использования в интересах общества государственных информационных ресурсов. Для этого, как подчеркивалось в предыдущей главе, необходимо создать национальную информационно-коммуникационную инфраструктуру, основанную на системе взаимосвязанных высокоскоростными телекоммуникационными каналами депозитариев информационных ресурсов. Создание национальной информационно-коммуникационной инфраструктуры укрепит взаимодействие общества и государства, повысит доверие к государственной власти, повысит эффективность работы органов государственной власти, позволит существенно улучшить условия работы, жизни и учебы, обеспечить общество необходимой текстовой, аудио и видеоинформацией. Это одно из действенных направлений улучшения качества жизни в России и оживления ее экономики.

Основными проблемами информационного обеспечения деятельности государственной власти являются, во-первых, адекватность информационного ресурса власти состоянию и потребностям развития общества, а, во-вторых, эффективность использования этого ресурса государственной властью в процессе ее функционирования.

Организационно-технологический аспект решения рассматриваемой задачи предполагает соответствие структуры информационных ресурсов организационной структуре органов государственной власти.

Каждый элемент системы органов государственной власти с учетом разделения этой системы по различным ветвям и уровням в сфере своей деятельности должен обеспечивать, как известно, организационные, координационные, представительские, исполнительские, контрольные и иные функции. Для их реализации требуется соответствующая информация, т.е. наличие определенных информационных ресурсов. Структура и объем информационных ресурсов, используемых каждым органом государственной власти, должны соответствовать конкретным функциям этого органа, его полномочиям и правовым формам принятия решений. Таким образом, определяющим фактором в формировании и использовании государственных информационных ресурсов должна стать их целевая структуризация в соответствии с характером и функциями различных элементов целостной системы органов государственной власти при непременном соблюдении принципа единства и целостности информационного пространства этой системы. 

Информационные ресурсы каждого органа государственной власти должны формироваться в соответствии с принципом “необходимой достаточности информации”, при этом в совокупности они должны содержать информацию, необходимую и достаточную для квалифицированного и полного выполнения задач всеми органами государственной власти. Поэтому они должны образовывать единую систему, исключающую возможность потери информации или ее достоверности из-за отсутствия четкого распределения обязанностей и ответственности между органами власти за формирование и актуализацию отдельных информационных массивов общего для всей системы пользования. Эта система должна исключать и дублирование информации вследствие стремления различных ветвей, уровней и отдельных органов власти к “информационному суверенитету”. Зарождающееся именно в органах государственной власти стремление к “информационному суверенитету” - тенденция, наиболее опасная для сохранения единства и целостности структуры государственной власти, информационного пространства государства, а, следовательно, государственности как таковой. Оправданная с точки зрения демократических принципов построения государственности самостоятельность ветвей власти на федеральном и региональном уровнях, а также объективно необходимая децентрализация государственного управления при отсутствии государственной информационной политики могут привести к разрушению самостоятельного и независимого информационного обеспечения отдельных структур и органов государственной власти.

Принцип единства и целостности информационного пространства государственной власти при необходимой структуризации государственных информационных ресурсов для более эффективного их использования структурами различных ветвей власти как на федеральном, так и на региональном уровнях должен лежать в основе организации информационного обеспечения этих структур. Без этого невозможно формирование единой системы государственной власти, которая была бы способна проводить непротиворечивую политику, направленную на удовлетворение действительных потребностей общества при плодотворном взаимодействии всех ветвей государственной власти в решении этой задачи.

Аналогичные подходы должны быть использованы при формировании и развитии государственной составляющей национальной информационно-коммуникационной инфраструктуры. Часть этой инфраструктуры, находящаяся в государственной собственности (федеральной, субъектов Российской Федерации и совместной), в интересах единства государственного управления и непротиворечивости государственной политики во всех сферах жизнедеятельности общества и государства должна объединять в единую систему различные типы депозитариев государственных информационных ресурсов, обеспечивать оперативный обмен, распространение и передачу информации внутри и вне системы органов государственной власти и предоставлять этим органам возможности удобного доступа к депозитариям негосударственных информационных ресурсов.

Государственная составляющая национальной информационно-коммуникационной инфраструктуры на организационно-технологическом уровне должна “стягивать” информационное пространство системы органов государственной власти в единое целое, создавая предпосылки единства и целостности информационного пространства страны. Именно она в силу объективных причин служит “становым хребтом” всей информационно-коммуникационной инфраструктуры страны.

Технико-экономический аспект информационного обеспечения органов государственной власти неразрывно связан с современными научно-техническими достижениями в информационных и коммуникационных технологиях и, в частности, в таких областях, как спутниковые системы связи, технологии комплексной передачи информации по сетям, вычислительная техника, технология и средства обработки, представления и регистрации данных. Это - те области, которые кардинально изменились методы и способы сбора, обработки, передачи и представления информации.

Современные информационные и коммуникационные технологии создают условия для наиболее полного, экономичного и эффективного использования каждым органом государственной власти информационных ресурсов, включающих как общедоступные знания, так и специальную деловую и служебную информацию. С одной стороны, появилось принципиально новое качество - возможность получения информации с места события в реальном времени. Так, в принципе, можно получать информацию непосредственно из любой точки административно подчиненной территории, страны и мира (где есть соответствующий источник информации и канал связи), минуя посредников. С другой стороны, важным результатом научно-технического прогресса стало широкое внедрение вычислительных средств во все сферы деятельности общества. Поэтому подготовка прогнозов и аналитических материалов должна базироваться на огромных массивах информации, хранящейся в банках данных организаций и предприятий независимо от их подчиненности и форм собственности, а также в банках данных многих стран мира. При этом, благодаря развитой сети вычислительных средств и телекоммуникаций, аналитики могут работать со всей имеющейся информацией, практически не покидая своих рабочих мест.

Научно-технический прогресс в информационных и коммуникационных технологиях существенно расширил информационную базу принятия решений в органах государственной власти. Однако, эффективность использования этой базы в информационном обеспечении органов государственной власти существенно зависит от разработки и применения единой стандартизованной системы обработки данных, обмена информацией, унификации терминологии, классификаций и кодов для всех видов информации и конкретных пользовательских программ. Поэтому реальное использование таких возможностей в органах государственной власти требует создания упорядоченных информационных систем для накопления, хранения и использования информации, оснащенных соответствующими программными и техническими средствами ее обработки и передачи. При этом органы государственной власти должнынести повышенную ответственность за состояние и сохранность информационных ресурсов и систем, находящихся в их ведении, обеспечивать их безопасность и защиту от информационных угроз с учетом высокой степени уязвимости таких ресурсов и систем. Только сбалансированность таких показателей как полнота, достоверность, непротиворечивость, своевременность получения и доставки, уровень защищенности информационных ресурсов на уровне современных научно-технических достижений создает необходимые условия для полноценной информационной поддержки органов государственной власти, для выработки оптимальных решений, выполняющих мобилизационную функцию для всей сферы ведения конкретного органа, ветви, уровня власти, всей системы государственного управления. Это требует целенаправленного расходования государственных финансовых и материальных ресурсов и жесткого контроля за их использованием; при этом необходима четкая координация расходования средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Именно на это должна быть направлена единая политика формирования государственного заказа на проведение на конкурсной основе научно-исследовательских, проектных и опытно-конструкторских работ и на закупки необходимой готовой продукции на внутреннем и внешнем информационных рынках.

Комплексная задача реконструкции системы государственного управления, оптимизация структуры системы органов государственной власти, численности и профессионального состава государственного аппарата в качестве важных составляющих включает: структуризацию государственных информационных ресурсов, развитие государственной информационно-коммуникационной инфраструктуры, внедрение современных технологий информационного обеспечения государственного управления. Компетентность и профессионализм кадров государственного аппарата предполагает активное использование не только узко отраслевой и ведомственной информации, но и негосударственных информационных ресурсов и альтернативных информационных потоков, активное информационное взаимодействие с обществом и его институциональными структурами, выполнение государственными служащими социально-образовательной функции массового информирования. Последнее играет весьма важную роль в формировании морально-психологического климата в обществе, мировоззренческих установок, чувства ответственности перед обществом и государством у каждого сознательного субъекта общества. Уровень информированности населения, его основных социальных групп, отдельных граждан, качество информационных услуг, оказываемых обществу государственными служащими различных рангов, в значительной степени определяет наличие социальной опоры государственной власти, доверие к ее политике. Поэтому общегосударственная система подготовки и переподготовки кадров для государственного аппарата в новых политических, социально-экономических и организационно-технологических условиях особое внимание должна уделять информационному образованию будущих государственных служащих различных рангов.

Особого внимания заслуживает такая проблема идеологического характера, которую можно условно назвать “иллюзией аполитичности государственного аппарата”. Эта проблема для каждой ветви власти проявляется по разному, но связана в разных ветвях и на разных уровнях государственной власти с одним и тем же – со смешением понятий “партийной” и “государственной” политики. Если для законодательных органов власти выработка политики, реализуемой в законотворчестве, происходит на основе установленных их регламентами правил и процедур учета различных политических установок депутатского корпуса, то для системы органов исполнительной власти эта проблема решается значительно сложнее.

В настоящее время в российской системе государственной службы пытаются реализовать принцип, в соответствии с которым служащие государственного аппарата должны сохранять нейтралитет к любым партийным интересам и установкам и не проявлять их в своей служебной деятельности. Однако этот разумный демократический принцип не должен противоречить тому, что государственный аппарат должен осуществлять именно государственную политику в соответствии с действующим законодательством, в рамках которого уже достигнуто определенное согласование партийных интересов. Реализация государственной политики по разным отраслям и сферам государственного управления - функциональная обязанность государственного аппарата, и неправильно трактуемое утверждение о его аполитичности только снижает требовательность к государственным служащим и к их ответственности за результаты деятельности. Отсутствие у конкретных исполнителей различных ветвей, уровней и органов государственной власти согласованности в проведении единой государственной политики и, как следствие, отсутствие у граждан и юридических лиц ясной и понятной информации о проводимой тем или иным органом государственной власти политике в рамках его компетенции влечет за собой не только, как уже отмечалось, снижение ответственности государственных служащих, создает условия для коррупционных отношений, самоуправства должностных лиц и организационной анархии, но приводит еще к одному негативному результату, который можно определить как информационный фактор снижения авторитета государственной власти.

Демократичность государственной власти на информационном языке означает не просто ее открытость, обеспечение гласности деятельности всей системы органов государственной власти. Это означает и создание комфортных условий для использования всех национальных информационных ресурсов гражданами, институциональными структурами общества, обществом в целом. Необходимая для развития гражданского общества информационная открытость системы государственной власти не может быть достигнута без активного участия самой государственной власти (в рамках задачи информационного обеспечения ее деятельности) в формировании и развитии системы информационного законодательства, системы информационных ресурсов, информационно-коммуникационной инфраструктуры. Все это - важные предпосылки формирования и развития единого информационного пространства страны.