Классификация ведомственных нормативных правовых актов

 

Ведомственные акты нормативного характера далеко не однородны, их многообразие обусловливает необходимость исследования отдельных групп данных актов. Поэтому, чтобы определить юридическую природу ведомственных нормативных правовых актов недостаточно рассмотреть их понятие, признаки и функции, необходимо также осуществить их классификацию. В итоге это, несомненно, будет способствовать, с одной стороны, обогащению предмета теории права, а с другой - окажется весьма полезным для практикующих юристов, которые разрабатывают и принимают данные акты и для тех кто их применяет на практике.

Как показал проведенный анализ, на сегодняшний день действуют различные ведомственные нормативные правовые акты, которые так или иначе отличаются друг от друга по названиям. При этом, наименование акта представляет собой специфическую форму, которая призвана отражать особенности содержания юридических актов*(444).

Классификация ведомственных нормативных правовых актов по форме является самой распространенной в отечественной юриспруденции. Но, здесь необходимо сделать одно уточнение, смысл которого заключается в том, что понятие вида и формы, т.е. внешней формы нормативного правового акта, не всегда может совпадать. Так, например, под формой ведомственного акта можно понимать определенный способ их выражения - устный или письменный.

Нормотворческая деятельность министерств и ведомств, как уже было сказано, регламентирована Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Однако, кроме того, что данные правила определяют нормотворческую компетенцию всех федеральных министерств и ведомств, они также содержат перечень основных видов нормативных правовых актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти. В них предусмотрены следующие виды (формы) нормативных актов: постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения*(445). Фактически в данном нормативном документе впервые была предпринята попытка унификации ведомственных нормативных актов. Однако серьезным недостатком Правил является то, что в них отсутствуют дефинитивные нормы, раскрывающие содержание таких понятий, как приказ, инструкция, положение и т.п. В связи с этим на практике расшифровка данных юридических понятий осуществляется в основном на уровне того или иного органа исполнительной власти. Например, в приказе МВД России от 27 июня 2003 г. N 484 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России" было раскрыто содержание следующих видов (форм) нормативных актов МВД России: приказ, директива, положение, устав, инструкция, правила, наставление. Дискуссионным является вопрос о таком виде ведомственных нормативных правовых актов, как директива, поскольку в Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации такой вид нормативных актов вообще не упоминается*(446). Такая форма ведомственных нормативных правовых актов не предусмотрена и приказом Минюста РФ от 04.05.2007 N 88 "Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации"*(447).

Осуществляя правовой анализ действующих нормативных документов министерств и ведомств, следует сказать, что самым распространенным видом и формой ведомственного нормативного правового акта является приказ. Приказ как нормативный правовой акт, так уже сложилось исторически, прошел жесткую проверку временем. Приказ является самым гибким нормативным документом, он применяется для регулирования различных общественных отношений, которые не нуждаются в строгой дифференциации. Как правило, он издается по наиболее важным проблемам функционирования системы министерства, включая вопросы создания, реорганизации, ликвидации органов или структурных подразделений, определения их задач и функций, правового регулирования различных направлений служебной деятельности, прохождения службы и т.д.

Ф.А. Брокгауз и И.А. Ефрон определяли военный приказ как обязательное для выполнения требование начальника, обращенное к подчиненному. Из этого определения явствует, что военный приказ должен удовлетворять трем условиям: 1) он должен исходить от начальника, т.е. выражать индивидуальную волю данного начальника: это может быть команда, сигнал, письменное или устное распоряжение; 2) приказ должен быть требованием, обращенным к подчиненному, т.е. к лицу, находящемуся в отношениях подчиненности с приказывающим, или одновременно к целой группе таких лиц, но по определенному конкретному обстоятельству: разнообразные циркуляры, инструкции должны быть строго отличаемы от приказа; 3) приказ должен заключать в себе требование, обязательное для выполнения*(448).

В словаре современного русского языка дается такое толкование приказа: "Приказ - официальное распоряжение, предписание, издаваемое руководителем учреждения, предприятия, организации; документ, в котором изложено такое распоряжение"*(449). Подобное определение приказа предложил и С.И. Ожегов. В его толковании приказ - это распоряжение того, кто облечен властью*(450). В советской юридической литературе по государственному праву под приказом понимали обязательное для исполнения предписание обладающего властью должностного лица, обращенное к подчиненным должностным лицам и органам или гражданам*(451).

Аналогичную дефиницию (определение) предлагали и ученые-административисты. Однако использованное ими определение не было лишено видимых существенных недостатков*(452) и подверглось справедливой критике А.Ф. Ноздрачевым в связи с тем, что "не содержало ни одного признака, отличающего приказ от других актов управления"*(453).

Проанализировав данные определения приказа, можно сделать ряд выводов.

Во-первых, в приказе должны содержаться только строго обязательные предписания*(454).

Во-вторых, приказы могут быть как нормативными, так и индивидуальными актами. Как было сказано выше, в министерствах и ведомствах большое количество приказов относится к смешанным, т.е. содержащим как индивидуальные предписания, так и предписания, устанавливающие, изменяющие или отменяющие нормы права. В большинстве смешанных приказов министерств и ведомств мы находим такие индивидуальные предписания: "Ответственность за организацию исполнения настоящего приказа возложить на заместителя министра...".

В-третьих, приказы - это самостоятельные нормативные правовые акты, обладающие такой же юридической силой, как инструкции и другие ведомственные нормативные правовые акты. Поэтому на уровне министерств и ведомств необходимо отказаться от порочной практики утверждения других форм нормативных правовых актов приказами, поскольку подобная деятельность в корне противоречит правилам общей теории права.

Приказы федеральных органов исполнительной власти подразделяют на следующие.

1. Приказы по комплексным вопросам регулирования. Например, приказ Государственного таможенного комитета Российской Федерации от 3 августа 2001 г. N 757 "О совершенствовании системы уплаты таможенных платежей"*(455), который продолжает действовать с изменениями от 5 сентября 2001 г., 5 августа 2002 г., 6 мая 2008 г., 5 апреля 2011 г.

2. Приказы по реализации актов органов власти. Такие приказы могут быть как с изложением текста, так и без него. Они, как правило, конкретизируют отдельные предписания органов власти и обычно начинаются словами: "Во исполнение статьи 9 Закона...", либо "Об исполнении Закона...", или "О реализации Указа Президента Российской Федерации от..." и т.п. Примером может служить приказ Министерства иностранных дел Российской Федерации от 10 июля 2012 г. N 11434 "О реализации Указа Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. N 1325 "Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации"*(456).

3. Приказы в связи с объявлением решений коллегий. Примером может служить приказ Минюста России от 18 ноября 2011 г. N 387 "Об объявлении решения коллегии Министерства юстиции Российской Федерации "О развитии законодательства об исполнительном производстве на современном этапе, совершенствовании деятельности ФССП России". Текст данного приказа официально не был опубликован.

4. Приказы по реализации актов других органов власти. Так, например, Федеральная служба охраны Российской Федерации (ФСО России) осуществляет защиту Московского Кремля и прилегающей к нему территории мест захоронения у Кремлевской стены, а также Мавзолея В.И. Ленина. В целях реализации положений соответствующего указа Президента Федеральной службой охраны Российской Федерации 18 октября 2001 г. был принят приказ N 336 "Об утверждении правил посещения Московского Кремля"*(457), который действует с изменениями от 21 января 2008 г., 26 февраля 2010 г., 22 февраля 2012 г.

5. Приказы об изменении порядка регулирования. Примером может служить приказ Федеральной службы по тарифам (ФСТ России) от 13 октября 2010 г. N 481-э "Об утверждении Порядка рассмотрения документов, представляемых для принятия решения о введении, изменении или прекращении регулирования деятельности субъектов естественных монополий, и перечня таких документов"*(458).

6. Приказы о неприменении актов. Конкретным примером является приказ Минсельхоза России от 3 июня 2010 г. N 184 "О признании утратившими силу Приказов Минсельхоза России от 04.01.2001 N 3, от 19.06.2006 N 180, от 18.12.2007 N 618, от 30.09.2008 N 450"*(459).

Случается, что приказы о неприменении нормативных актов содержат целый перечень отмененных нормативных актов федерального органа исполнительной власти. Иногда нормы, указывающие на отмену актов, могут содержаться и непосредственно в приказе.

7. Приказы о частичной отмене актов. Примером может служить приказ Федеральной службы по тарифам от 13 февраля 2007 г. N 18-к "О частичной отмене приказа Службы по тарифам Орловской области от 14.12.2006 г. N 01-06-30 "Об установлении тарифов на электрическую энергию"*(460).

8. Приказы об отмене или изменении грифа секретности. Ярким примером является приказ Министра обороны Российской Федерации от 8 мая 2007 г. N 181 "О рассекречивании архивных документов Красной Армии и Военно-Морского Флота за период Великой Отечественной войны 1941-1945 годов", в пункте 1 которого говорится, что "в соответствии с Законом Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, N 41, стр. 8220-8235, N 41, ст. 4673; 2003, N 27 (ч. I), ст. 2700, N 46 (ч. II), ст. 4449; 2004, N 27, ст. 2711, N 35, ст. 3607) приказываю:

1. Снять грифы секретности с архивных документов Красной Армии и Военно-Морского Флота за период Великой Отечественной войны 1941-1945 годов, находящихся на хранении в Центральном архиве Министерства обороны Российской Федерации, в Центральном военно-морском архиве и архиве военно-медицинских документов Военно-медицинского музея Министерства обороны Российской Федерации:

а) управлений и учреждений Генерального штаба Красной Армии, Народного Комиссариата Военно-Морского Флота, видов и родов войск, специальных войск, Тыла Красной Армии, управлений по вооружению и военной технике;

б) фронтов, военных округов, флотов, армий, флотилий, соединений, воинских частей и учебных заведений, а также управлений и учреждений, входящих в состав фронта, военного округа, флота;

в) политических органов, партийных и комсомольских организаций фронтов, военных округов, флотов, армий, флотилий, соединений, воинских частей, управлений, учебных заведений и учреждений;

г) кадровых органов Красной Армии и Военно-Морского Флота;

д) военных госпиталей, медико-санитарных частей и учреждений, военно-медицинских и военно-врачебных комиссий"*(461).

Проведенный анализ ведомственных нормативных правовых актов показал, что приказ как нормативный документ является наиболее распространенным по сравнению с другими видами нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Характерной особенностью приказа является то, что издается он иногда и от имени органа власти, но исходит он именно от министра, от его воли. При этом, министр, либо руководитель ведомства, как должностное лицо, действует на основе принципа единоначалия и в связи с этим в нормах приказа, как правило, содержатся обязывающие нормы, по характеру и способу правового регулирования, либо различного рода запрещающие нормы или индивидуальные предписания.

Исследовав нормотворческую деятельность большинства министерств, М.Н. Николаева в свое время выделила следующие признаки приказа:

1) содержит предписания обязательного характера;

2) издается министром;

3) представляет собой акт, издаваемый в порядке осуществления единоначалия*(462).

Что же касается второго признака приказа, то необходимо сделать некоторые уточнения. Во-первых, на практике приказы нормативного характера и другие ведомственные нормативные правовые акты принимают, кроме министров и руководителей ведомств, их заместители, начальники главных управлений, региональных управлений и т.п. Однако Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации и приказ Минюста РФ от 04.05.2007 N 88 "Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" содержат запрет на издание структурными подразделениями и территориальными органами федеральных органов исполнительной власти нормативных правовых актов*(463). В соответствии с ведомственными нормами начальники подразделений министерств и ведомств принимают нормативные правовые акты лишь по вопросам организации работы возглавляемого ими подразделения. При этом они не вправе издавать акты нормативного характера для нижестоящих подразделений.

Во-вторых, министр вправе делегировать часть своих полномочий по изданию нормативных правовых актов своим заместителям. В случае, когда министр делегирует свои полномочия, в соответствующем нормативном правовом акте указывается, какое конкретно полномочие какому заместителю делегируется и на какой срок. В нем указываются конкретные цели и рамки, в пределах которых заместитель министра вправе реализовать свои полномочия. Заместитель Министра или заместитель руководителя ведомства, которому делегировано то или иное полномочие, не вправе делегировать его другому должностному лицу.

В-третьих, в случаях, когда в проекте ставится вопрос о признании утратившими силу, изменении или дополнении ранее изданных актов, подписанных министром, такой документ должен подписывать только министр.

В-четвертых, анализ нормотворческих отношений в механизме ведомственного нормотворчества показал, что реально существует две разновидности приказа. Первая разновидность, это приказы федеральных органов исполнительной власти, которые подписывают министры*(464), руководители ведомств или "лица, исполняющие их обязанности". Вторая, это приказы, принимаемые самим министром в порядке его единоначалия. Данные приказы носят название "приказ министра". Они также, как и приказы министерств и ведомств, подписываются министрами. Например, приказ Министра обороны Российской Федерации от 21 августа 2001 г. N 369 "О порядке осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Вооруженных Силах Российской Федерации"*(465). Приказы подобного рода отражают ту полноту власти, которой обладает тот или иной руководитель федерального органа исполнительной власти.

Фактически принципиального различия между приказами министерства и приказами министра не существует. Очевидно, что речь следует вести о той или иной традиции, которая сложилась в конкретном органе власти. Тем не менее, для упорядочения нормативного материала и приведения его к единообразным реквизитам все приказы министерств и ведомств следует называть приказами министров. Данная новелла, на наш взгляд, всецело будет направлена на утверждение ведомственных принципов единоначалия и субординации.

Инструкция является практически таким же распространенным видом (формой) нормативного правового акта, как и приказ. Термин "инструкция" произошел от латинского instructio - наставление, устройство. Сегодня термин "инструкция" употребляется и в такой стране прецедентного права, как Великобритании. По-английски инструкция звучит - instructions.

Л.В. Тихомирова и М.Ю. Тихомиров вкладывают в понятие "инструкция" смысл двойного значения. Во-первых, это подзаконный правовой акт, издаваемый некоторыми органами исполнительной власти в целях разъяснения и определения порядка применения законодательного акта, приказа министра или руководителя иного государственного органа. Во-вторых, в широком смысле слова, - это технические указания (правила пользования механизмом, способы выполнения какой-либо технической операции и т.п.)*(466). В данном случае речь идет не о широком понимании инструкции, а об акте, содержащем технические нормы, которые регламентируют отношения "человек - машина", "человек - технологические операции". Что же касается первого значения, то из него следует, что инструкции не содержат первичных норм, а являются актом уточнения и разъяснения норм права.

Инструкция содержит нормы, устанавливающие, кем, как, в каком порядке, какими способами и методами должен осуществляться тот или иной вид деятельности в министерстве или ведомстве. Из этого определения следует, что инструкции регламентируют деятельность сотрудников министерств и ведомств. Более широкое толкование инструкции содержится в юридическом энциклопедическом словаре, где об инструкции говорится как о подзаконном акте, издаваемом в целях разъяснения и определения порядка применения законодательного акта, приказа министра или руководителя иного государственного органа*(467).

По общему правилу, квалифицирующим признаком инструкций является их нормативность, то есть инструкции не могут быть смешанными и содержать индивидуальные предписания.

Кроме этого, сами инструкции не всегда однородны. Проведенный анализ нормативного материала позволил выделить следующие их виды: обычные, общие и временные.

При этом первые отличаются от вторых тем, что регламентируют узкий спектр отношений, как правило, связанных с деятельностью какого-либо подразделения министерства или ведомства, нежели общие инструкции.

Общие инструкции направлены на регулирование наиболее важных вопросов, требующих унификации управленческих решений.

Временные инструкции действуют либо четко указанное в акте время, либо пока не будет принят новый нормативный правовой акт, направленный на регулирование данного круга субъектов общественных отношений. Примером такого нормативного акта может служить Временная инструкция по делопроизводству в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденная Минобороны Российской Федерации 19 августа 2009 г. N 205/2/588.

Что касается такой формы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, как постановления, то здесь следует заметить, что постановления, согласно нормам Конституции России, это нормативный правовой акт, который, можно сказать "традиционно" принимает Правительство России.

Между тем, Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации такой вид (форма) нормативных правовых актов как постановление предусмотрена. Примером может служить Постановление Министерства труда и социального развития Российской Федерации от 24 октября 2002 г. N 73 г. "Об утверждении форм документов, необходимых для расследования и учета несчастных случаев на производстве, и Положения об особенностях расследования несчастных случаев на производстве в отдельных отраслях и организациях"*(468).

Однако на практике, постановления федеральные органы исполнительной власти в своей нормотворческой деятельности принимают не так часто. Ведомственные нормы, как показал проведенный анализ, они закрепляют в основном в форме приказов, инструкций и регламентов.

Несмотря на это, постановление, как форма нормативного правового акта, широко распространена не только в Правительстве России. Постановления, как форму ведомственного нормативного правового акта используют, в основном, региональные министерства. Так, например, Министерством энергетики и связи Архангельской области 30 августа 2012 г. было принято Постановление N 58-пн "Об утверждении нормативов потребления коммунальных услуг по холодному и горячему водоснабжению, водоотведению в жилых помещениях в многоквартирных домах, жилых домах и на общедомовые нужды в многоквартирных домах, расположенных на территории муниципального образования "Город Архангельск".

По нашему мнению, постановления являются аналогом такому широко распространенному в федеральных органах исполнительной власти нормативному правовому акту как приказы, так как они выполняют практически те же функции.

В отдельных федеральных органах исполнительной власти принимаются нормативные правовые акты в форме концепций и директив. Так, например, директивы принимают в таких "силовых" министерствах, как Министерство обороны Российской Федерации и МВД России. Данные акты, как правило, исходят от имени министра. "Директива Министра внутренних дел Российской Федерации - это акт, носящий ориентирующий характер, которым определяются задачи оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел и служебно-боевой деятельности внутренних войск МВД России на предстоящий год"*(469).

Особый блок ведомственных нормативных правовых актов составляют положения, наставления, правила и уставы. Данные виды (формы) ведомственных нормативных правовых актов являются кодифицированными актами, то есть результатами специальной кодификации, поэтому более подробно о них будет сказано в следующем параграфе монографии, посвященном правовой природе ведомственных кодифицированных актов.

Между тем, настоящее исследование будет неполным, если пройти мимо такого вида правового акта, как соглашение (договор), тем более, что данный способ нормотворчества все шире используется в деятельности федеральных министерств.

В юридической науке нет единства относительно данного понятия, поскольку одни авторы считают, что нормативное соглашение (договор) - это особый вид нормативного правового акта. Другие ученые утверждают, что это самостоятельный источник права. Так или иначе, все исследователи сходятся во мнении, что нормативный договор - это соглашение двух или более сторон, устанавливающее, изменяющее или отменяющее нормы права в пределах полномочий договаривающихся сторон.

Договоры нормативного характера могут быть как внутригосударственными, так и международными. В министерствах и ведомствах широкое распространение получают коллективные договоры между работодателями и служащими.

Международные договоры Российской Федерации, согласно Федеральному закону 1995 г. "О международных договорах Российской Федерации", бывают трех видов: межгосударственные, межправительственные и межведомственные соглашения*(470).

Федеральные министерства заключают межведомственные соглашения с зарубежными партнерами как на двусторонней, так и на многосторонней договорной основе. Примером многостороннего договора может служить Соглашение о сотрудничестве министерств внутренних дел в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, подписанное двенадцатью государствами - бывшими республиками СССР. В результате заключения такого межведомственного соглашения были утверждены нормы права, направленные на регулирование конкретных общественных отношений, в данном случае отношений, связанных с розыском и возвращением автотранспорта, с обменом нормативными правовыми актами, научно-технической литературой, информацией по вопросам деятельности сторон*(471). Профессор А.С. Пиголкин подобную деятельность министерств назвал одним из видов правотворчества*(472).

Сегодня институт международных межведомственных соглашений является одним из источников российского права, поскольку международные соглашения министерств и ведомств Российской Федерации, находясь в конкретной правовой связи с другими частями системы права, содействуют решению практических вопросов в различных областях деятельности федеральных органов исполнительной ветви власти.

Подводя итоги анализа межведомственных договоров международного характера, следует сказать, что международные межведомственные соглашения (договоры), хотя и представляют собой особый вид (форму) нормативных правовых актов, это, прежде всего, подзаконные акты, которые разрабатываются и принимаются на основе нормативных правовых актов, обладающих высшей юридической силой.

Подвергнув правовому анализу различные нормативные правовые акты министерств и ведомств Российской Федерации, можно сделать вывод, что самым распространенным нормативным правовым актом в министерствах и ведомствах является приказ. Его можно назвать и одним из самых гибких нормативных правовых актов, поскольку он пригоден для регулирования различных вопросов управленческой деятельности.

По функциям нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подразделяются на следующие.

1. Акты в связи с утверждением ведомственных нормативных правовых актов. Такими актами, как правило, выступают приказы. Они могут быть:

а) С изложением необходимых предписаний. Примером может служить приказ МНС РФ и Минюста РФ от 25 июля 2000 г. N 3-10/265/215 "Об утверждении Порядка взаимодействия налоговых органов Российской Федерации и служб судебных приставов органов юстиции субъектов Российской Федерации по принудительному исполнению постановлений налоговых органов и иных исполнительных документов"*(473).

б) Без изложения предписаний. Примером такого нормативного правового акта может служить приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 11 октября 2010 г. N 258 "Об утверждении Инструкции по организации исполнения наказания в виде ограничения свободы"*(474).

в) По утверждению нескольких актов. Так, например, приказом МВД РФ от 24.11.2008 N 1001 "О порядке регистрации транспортных средств" были утверждены "Правила регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним в Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД РФ" и "Административный регламент МВД РФ исполнения государственной функции по регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним"*(475).

2. Акты о внесении изменений в нормативные правовые акты. Например, приказ Министра обороны Российской Федерации от 19 октября 2001 г. N 426 "О внесении изменений в приказ Министра обороны РФ 2000 года N 300"*(476).

3. Акты о внесении изменений и дополнений в нормативные правовые акты. Например, приказ Министерства Российской Федерации по налогам и сборам от 25 сентября 2001 г. N БГ-3-03/360 "О внесении изменений и дополнений в приказ МНС России от 28 февраля 2001 г. N БГ-3-03/66"*(477).

4. Акты, отменяющие другие нормативные правовые акты. Примером может служить приказ Министерства образования и науки РФ от 3 октября 2007 г. N 269 "Об отмене приказов Минобразования России от 17 февраля 2004 г. N 697 и от 30 апреля 2004 г. N 2009", который отменил приказы Минобразования России от 17 февраля 2004 г. N 697 "Об утверждении программ кандидатских экзаменов" и от 30 апреля 2004 г. N 2009 "О сроке действия результатов кандидатских экзаменов". При этом, несмотря на то, что приказ Министерства образования и науки РФ от 3 октября 2007 г. N 269 напрямую затрагивал права аспирантов и адъюнктов на получение послевузовского образования официально он опубликован не был.

5. Акты, принимаемые структурными подразделениями, но и утверждаемые руководителями федеральных органов исполнительной власти. Так, например, в МВД существует практика утверждения Министром внутренних дел Российской Федерации уставов учебных заведений системы МВД России.

По сфере действия, т.е. по предмету правового регулирования, ведомственные нормативные правовые акты можно подразделить на акты внутреннего (ведомственного) и внешнего (вневедомственного) действия.

Первые регулируют отношения в рамках федерального органа исполнительной власти, т.е. в рамках той или иной подсистемы исполнительных органов власти. Они регулируют отношения, связанные, как правило, с внутриорганизационной деятельностью аппарата и должностных лиц. Примером может служить приказ МВД России от 6 июля 2012 г. N 681 "Об условиях замещения отдельных должностей среднего, старшего и высшего начальствующего состава лицами, не имеющими высшего профессионального юридического образования", который был зарегистрирован в Минюсте России 17 августа 2012 года, регистрационный N 25206*(478).

Примером нормативного правового акта внешнего действия может служить приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 16 ноября 2009 г. N 470 "О требованиях к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами федеральных органов исполнительной власти"*(479).

Особо следует выделить среди актов внутреннего действия нормативные правовые акты по степени открытости содержащихся в них сведений. По этому критерию ведомственные нормативные правовые акты можно подразделить на: совершенно секретные; секретные; для служебного пользования и несекретные. Однако в редких случаях данная классификация может быть применена и к актам внешнего действия. Как правило, гриф секретности проставляется разработчиком нормативного правового акта на титульном листе в правом верхнем углу нормативного правового акта. На практике засекречиванию могут подлежать и отдельные части нормативного правового акта, например приложения.

Ведомственные нормативные правовые акты внешнего (вневедомственного) действия регулируют отношения федеральных органов исполнительной власти с гражданами и их различными объединениями. Такие нормативные правовые акты принимает Министерство здравоохранения, Фонд социального страхования, Министерство образования и науки, Минэкономразвития и другие. Значительное место среди этих актов занимают нормативные предписания органов внутренних дел. Нормативные правовые акты МВД России регулируют отношения в таких сферах, как обеспечение разрешительной системы, обеспечение безопасности дорожного движения, выполнение законодательства об административном задержании, охраны собственности и т.д. В перечисленных случаях данные нормативные правовые акты распространяют свое действие не только на граждан и их объединения, но и на другие государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения и предприятия.

Среди внешних актов следует выделить и так называемые совместные акты. Примером может служить приказ Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства внутренних дел Российской Федерации от 17 сентября 2012 г. N 549/866 г. "Об организации взаимодействия органов государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы и органов внутренних дел Российской Федерации в использовании экспертно-криминалистических средств и методов в раскрытии и расследовании преступлений"*(480).

Анализ нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти показал, что значение данных правовых актов в современных условиях возрастает, поскольку ведомственные акты нормативного характера не только уточняют механизм осуществления функций федеральных министерств и ведомств, но и организационно обеспечивают реализацию правовых актов высших органов государственной власти.

Делая прогнозы о развитии ведомственного нормотворчества, профессор В.В. Черников отмечал, что перспективы данного вида деятельности "связываются с повышением его качества, усилением системного и комплексного характера принимаемых актов, использованием адекватных назревшим потребностям методов и средств правовой регламентации"*(481). При этом большим подспорьем для нормодателя будет представленная в данной работе классификация ведомственных нормативных правовых актов, которой могут пользоваться не только ученые и преподаватели, но и студенты при изучении курсов теории государства и права, конституционного и административного права, юридической техники, нормографии.