Контроль за ведомственным нормотворчеством и ведомственными нормативными правовыми актами

 

Институт государственного контроля является весьма многогранным. В связи с этим различные вопросы осуществления контрольных функций - компетенция контролирующих органов, их взаимодействие, виды и способы контроля неоднократно привлекали внимание юристов, как ученых, так и практиков. Тем не менее, в советское время было опубликовано незначительное количество работ, посвященных контролю за деятельностью министерств и ведомств*(541). Неоднозначно в юридической литературе толковалось само слово "контроль". В одном из учебных изданий, посвященных административной деятельности органов внутренних дел В.М. Безденежных и В.А. Кудин отмечали, что контроль - это осуществление постоянного наблюдения со стороны компетентных органов государства, общественности и их представителей*(542).

Однако чтобы понять смысл, природу контроля, необходимо рассмотреть не только различные подходы к его пониманию, но и его функции. По нашему мнению, в сегодняшних условиях модернизации они должны быть следующими: наблюдение, выявление нарушений законодательства, предостережение о нарушении законодательства, предотвращение нарушений законодательства. Как видим первые две функции являются ничем иным как функциями правового мониторинга*(543), что вполне оправдано в условиях становления системы правового мониторинга в современной России.

Правовое государство, в основе которого лежат подлинно демократические ценности, реально действуют созданные народом институты гражданского общества, предполагает защиту своих граждан от любого проявления произвола и беззакония со стороны государственно-властных структур. Не последнюю роль здесь должны играть именно контрольные органы. При этом в современном демократическом, правовом государстве контроль должен выступать не в виде карательного, репрессивного средства воздействия на его членов, а как основной вид деятельности специальной контрольной власти в государстве, направленной, прежде всего, на пресечение нарушений закона. Контроль должен осуществляться в интересах и при участии институтов гражданского общества. Аналогичную мысль высказал А.В. Куракин. Он отмечал, что основой контроля как средства борьбы с коррупцией должна быть деятельность общества и государства, связанная с определением рамок деятельности аппарата чиновников, регламентированных нормативными правовыми актами*(544).

Перечисленные выше функции (основные направления деятельности контролирующих органов и служб) характерны практически для всех видов контроля, в том числе и за деятельностью федеральных органов исполнительной власти.

Здесь следует отметить, что способы, виды контроля, формы взаимодействия контролирующих органов не остаются незыблемыми, они, безусловно, меняются с развитием общества и государственных властных структур. Это зависит и от типа государства, то есть от той общественно-экономической формации, которая существует в данный исторический период, от формы политического (государственного) режима, от уровня правового сознания контролеров, их образования, воспитания, от того какие концепты, идеи они взяли на вооружение в своей деятельности, а также целей и задач, которые перед ними ставит государство.

Ярким подтверждением сказанного являются примеры из новейшей истории. Так, в СССР функции контроля за деятельностью министерств и ведомств осуществляли советы различных уровней, начиная от Совета Министров СССР и заканчивая советами автономных республик.

В современных условиях ситуация изменилась. Контроль за ведомственным нормотворчеством сегодня осуществляют как внутренние и внешние инстанции, так и институты гражданского общества. Первые в зависимости от компетенции органа исполнительной власти, его структуры, функциональных и других особенностей могут носить следующие названия: правовые департаменты, правовые управления, правовые отделы и службы. Фактически перечисленные структурные подразделения органов исполнительной власти являются не только контролирующими субъектами, но и субъектами, обеспечивающими нормотворческий процесс по своему ведомству (подробно об этом речь шла во второй главе настоящего исследования). Контрольные функции, названные выше, структурные подразделения осуществляют, прежде всего, когда визируют проекты ведомственных нормативных правовых актов.

Кроме этого, к внутренним контрольным органам следует отнести и аппараты министров и руководителей ведомств, которые выступают последними внутренними инстанциями перед принятием (подписанием либо утверждением) ведомственных нормативных правовых актов.

Проведенный анализ показал, что в большинстве случаев руководители ведомств доверяют специалистам служб, обеспечивающих нормотворческий процесс, то есть подписывают проект нормативного правового акта после его визирования. Однако педантичные руководители после изучения проекта нормативного правового акта и представленных с ним документов иногда отправляют проект на доработку, либо полностью отклоняют представленный на подпись проект. Такое решение может быть принято в случаях, когда отпадает необходимость принятия акта в связи с объективными изменениями общественных отношений (снято чрезвычайное положение и т.п.), либо когда принятие нормативного правового акта приведет к нарушению законодательства. Например, проект нормативного правового акта прямо или косвенно ущемляет права, свободы и законные интересы граждан. Помимо этого, бывают ситуации, когда высшим органом государственной власти принимается аналогичный нормативный правовой акт, направленный на урегулирование тех же общественных отношений, что и проект ведомственного нормативного правового акта.

В последние годы в федеральных органах исполнительной власти сделано немало для осуществления контроля за нормотворческой деятельностью. В отдельных ведомствах были созданы правовые департаменты, правовые управления и отделы, в которые для работы привлекались квалифицированные сотрудники, поскольку подготовка нормативных правовых актов дело сложное, требующее специальной подготовки, определенных умений и навыков. Однако надобность в жестком государственном контроле не отпала и на сегодняшнем этапе модернизации государственных органов, как и необходимость совершенствования этой системы законности. Данные меры государственного воздействия необходимы не только для того, чтобы избежать несоблюдения требований, предъявляемых к форме, структуре, реквизитам, стилю и содержанию нормативных правовых актов, но и незначительных ошибок и дефектов.

Общие вопросы руководства федеральными министерствами и ведомствами, а также функции контроля за законностью ведомственных актов осуществляет Правительство Российской Федерации. Данное полномочие вытекает из статьи 12 Федерального конституционного закона N 2-ФКЗ от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации", где говорится, что Правительство вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие.

Однако на практике данным правом Правительство пользуется редко, так как большинство внешних контрольных функций за законностью ведомственных нормативных актов осуществляет Министерство юстиции Российской Федерации. Данное министерство является многопрофильным федеральным органом исполнительной власти, возглавляющим единую, централизованную систему органов и учреждений юстиции Российской Федерации, в которой трудятся более 500000 сотрудников, которое осуществляет функцию контроля за соответствием нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти законодательству Российской Федерации. Данная функция реализуется по двум направлениям. Первое, это посредством проведения экспертизы ведомственных нормативных актов во время государственной регистрации, о которой уже говорилось выше. Второе направление, это когда Министерство юстиции Российской Федерации направляет федеральным министерствам представление об отмене, либо изменении ведомственных нормативных правовых актов, противоречащих законодательству. Нормативной основой для осуществления таких полномочий является подпункт 11 пункта 8 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 13.10.2004 N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", который был изменен Указом Президента РФ от 16.03.2006 N 211, где говорится, что Минюст России в целях реализации своих полномочий имеет право "направлять в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, федеральным органам исполнительной власти и иным органам представление об отмене или изменении принятых ими нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации".

Что же касается государственной регистрации, то в п. 10 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации N 1009 от 13.08.1997 г., говорится, что государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера*(545).

Регистрационная работа Министерства юстиции является, с одной стороны, дополнительной мерой по обеспечению единого правового пространства в Российской Федерации, с другой - правовым инструментарием, с помощью которого выявляют юридические нормы, ущемляющие права, свободы и законные интересы человека и гражданина либо возлагающие на граждан обязанности, не предусмотренные законодательством. С 2002 года государственной регистрации стали подлежать практически все нормативные акты Банка России.

На сегодняшний день число направляемых на регистрацию ведомственных нормативных правовых актов все увеличивается и Министерство юстиции выступает в роли первой внешней контрольной инстанции по обеспечению законности результатов ведомственного нормотворчества, то есть реально действующим органом, защищающим конституционных права и свободы граждан. Из этого следует, что проверка законности нормативного правового акта во время регистрации создает дополнительные гарантии по защите прав и свобод человека и гражданина.

Что касается нормативных правовых актов отраслевых и функциональных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, то контрольные функции за законностью данных документов осуществляют, как правило, региональные управления юстиции. Они проводят государственную регистрацию, наподобие той, которую проходят ведомственные акты в Департаменте регистрации и контроля за ведомственными нормативными актами Министерства юстиции Российской Федерации. Так, например, в Алтайском крае 21.02.1994 г. Постановлением N 50 Администрации данного субъекта Федерации было утверждено соответствующее Положение о порядке государственной регистрации ведомственных нормативных актов.

Далее, на наш взгляд, необходимо сказать и о видах проводимых экспертиз, поскольку отдельные акты нуждаются во всесторонней проверке, а не только в правовом анализе ведомственных норм. Тем не менее, практика показывает, что Министерство юстиции осуществляет, не только правовую, но и антикоррупционную экспертизу проектов ведомственных нормативных правовых актов.

С 2009 г. появился еще один институт, осуществляющий антикоррупционную экспертизу - это независимые эксперты, а значит и помогающий Минюсту России осуществлять контрольные полномочия за соблюдением законности. Правовой основой для работы данных экспертов явился Приказ Минюста РФ от 27 июля 2012 г. N 146, утвердивший Административный регламент Министерства юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. В данном нормативном правовом акте были зафиксированы сроки и последовательность административных процедур при аккредитации не только физических, но юридических лиц, которые изъявили желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях. Помимо этого, в приказом был регламентирован порядок отказа в аккредитации, процедура приостановления аккредитации и ее аннулирования, а также условия аккредитации и порядок взаимодействия между структурными подразделениями Минюста России и его должностными лицами.

Согласно данного приказа, в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов могут быть граждане России, которые имеют высшее профессиональное образование, а также стаж работы по специальности не менее 5 лет; юридические лица, имеющее в своем штате не менее 3 работников, удовлетворяющие требованиям норм анализируемого приказа.

Думается, что введение данного института способствует выявлению актов коррупциогенной направленности, так как выступит еще одной превентивной мерой в предотвращении коррупции.

Что касается финансовой экспертизы проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, то, как правило, проводит ее Правительство Российской Федерации в лице Министерства финансов, когда проект нормативного правового акта проходит процедуру согласования*(546).

Помимо этого, согласно ст. 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. "Об экологической экспертизе" проекты правовых актов "нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую среду, подлежат обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне".

Министерство юстиции после проведения правовой и антикоррупционной экспертизы может отказать федеральному органу исполнительной власти в регистрации нормативного акта в случаях, если акт ущемляет права и свободы граждан или возлагает на них обязанности, не предусмотренные законодательством, либо выходит за пределы компетенции органа, его принявшего. Федеральный орган исполнительной власти может получить отказ в регистрации нормативного правового акта и в том случае, если проект акта не согласован с заинтересованными министерствами и ведомствами. В последнем случае проект нормативного правового акта возвращается на доработку, которая должна быть осуществлена в течение месяца. При чем, как показывает практика, не все ведомственные нормативные правовые акты регистрируются с первого раза. Примером может служить отказ Министерства юстиции Российской Федерации в регистрации приказа МВД России N 480 "О мерах по реализации Указа Президента России от 14 февраля 1996 г. N 199", утвердившего Правила регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним в Государственной автомобильной инспекции. Данному нормативному документу было отказано в регистрации в связи с тем, что он не соответствовал нормам Гражданского кодекса Российской Федерации: п. 1.9 Правил противоречил ст. 159 ГК, предусматривающей возможность совершения сделки в устной форме; п. 1.15 Правил противоречил ст. 26 ГК, в соответствии с которой несовершеннолетние от 14 до 18 лет совершают сделки, за исключением указанных в ч. 2 названной статьи, с письменного согласия своих законных представителей - родителей, усыновителей или попечителей.

Но на практике появляются и другие, не названные выше причины, по которым ведомственные нормативные правовые акты не регистрируются. Анализ книг учета регистрации ведомственных нормативных правовых актов выявил ряд причин, не указанных в законодательстве, на основании которых нормативным документам было отказано в государственной регистрации. Например, присутствуют следующие формулировки: "акт носит ведомственный характер"; "акт носит нормативно-технический характер". Правильную точку зрения по данному вопросу, на наш взгляд, высказал С.Н. Жевакин, который отмечал, что "проблема состоит в том, что в ходе государственной регистрации ведомственных актов контрольная функция осуществляется внутри самой исполнительной власти, т.е. рассматривается с позиций коллективного правосознания самой исполнительной власти"*(547).

На наш взгляд, установка Министерства юстиции регистрировать только определенную часть ведомственных нормативных правовых актов обусловлена прежде всего недостаточной численностью сотрудников Департамента регистрации и контроля за ведомственными нормативными актами, что на практике иной раз приводило к негативным юридическим последствиям. Так, например, Верховный Суд Российской Федерации 18.01.2001 г. рассмотрев в открытом заседании гражданское дело по заявлению Правительства Москвы о признании недействительным приказа Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства от 21.12.1999 г. N 529 в части утверждения решения Правления этого же министерства от 29.12.1999 г. N 24/М-17 по обращению ОАО "МГТС" об изменении тарифов на услуги местной телефонной связи, решил заявление Правительства Москвы оставить без удовлетворения. Такое решение было принято в связи с тем, что Суд принял во внимание аргументы представителя Министерства юстиции, который утверждал, что оспариваемый приказ, хотя и затрагивает права граждан, каких-либо правовых норм не содержит и потому не нуждается в государственной регистрации, а содержащиеся в нем нормы технического содержания не дают оснований для его государственной регистрации.

Однако если рассматривать данный вопрос более глубоко, то можно сделать вывод, что практически все ведомственные нормативные правовые акты, соответствующие Конституции Российской Федерации 1993 года и российскому законодательству, содержат нормы, которые если не прямо, то косвенно содействуют реализации различных видов прав и свобод человека и гражданина.

Другим аспектом данной проблемы является реализация норм ведомственных нормативных правовых актов, поскольку на сегодняшний день суды общей юрисдикции не принимают решения по исковым заявлениям от сотрудников министерств и ведомств, которые для защиты своих прав и свобод ссылаются на ведомственные нормативные правовые акты (приказы, инструкции, положения, административные регламенты и т.д.), не прошедшие регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации. Данная судебная практика основывается, прежде всего, на официальном толковании Верховного Суда Российской Федерации, который "считает достаточным основанием для признания нормативного правового акта недействительным отсутствие его государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации".

Практическое решение обозначенных проблем видится в следующем. Необходимо внести соответствующие изменения в законодательство, то есть все ведомственные нормативные правовые акты должны проходить процедуру государственной регистрации. Для осуществления указанной цели необходимо увеличить штаты Департамента регистрации и контроля за ведомственными нормативными актами Министерства юстиции Российской Федерации. Данное изменение норм права, в конечном счете, будет способствовать не только повышению качества принимаемых актов, но и реализации прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.

Министерство юстиции также может отказать какому-либо федеральному органу исполнительной власти и в том случае, когда не проведена государственная экологическая экспертиза ведомственного нормативного правового акта. Такую регистрацию осуществляет Госкомэкологии Российской Федерации. Как показал проведенный анализ законодательства, нормативную базу проведения государственной экологической экспертизы составляют следующие документы:

1. Федеральный закон "Об охране окружающей среды" от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ*(548).

2. Федеральный закон "Об экологической экспертизе" от 23.11.1995 г. N 174-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 15.04.1998 N 65-ФЗ, от 22.08.2004 N 122-ФЗ (ред. 29.12.2004), от 21.12.2004 N 172-ФЗ, от 31.12.2005 N 199-ФЗ, от 04.12.2006 N 201-ФЗ, от 18.12.2006 N 232-ФЗ, от 16.05.2008 N 75-ФЗ, от 26.06.2008 N 96-ФЗ, от 23.07.2008 N 160-ФЗ, от 24.07.2008 N 162-ФЗ, от 08.11.2008 N 202-ФЗ, от 30.12.2008 N 309-ФЗ, от 08.05.2009 N 93-ФЗ, от 01.07.2011 N 169-ФЗ, от 18.07.2011 N 243-ФЗ, от 19.07.2011 N 246-ФЗ, от 19.07.2011 N 248-ФЗ, от 25.06.2012 N 93-ФЗ, от 28.07.2012 N 133-ФЗ, с изм., внесенными Федеральным законами от 09.04.2009 N 58-ФЗ, от 17.12.2009 N 314-ФЗ).

Существует и другая проблема, связанная с регистрацией ведомственных нормативных правовых актов. Не все нормативные правовые акты, нуждающиеся, согласно действующему законодательству, в государственной регистрации, направляются в Министерство юстиции. Очевидно, поэтому данное министерство приняло решение проводить два раза в год проверку всех федеральных министерств и ведомств. Также определенной новеллой является создание специального координационного совета юридических служб федеральных органов исполнительной власти. В этой связи В.А. Троцковская справедливо подчеркивает, что "не добившись координации в взаимосогласованности в нормотворческой работе между многочисленными ее агентами, трудно рассчитывать на создание общего правового пространства в государстве, которое, по своему определению, должно быть катализатором проводимых политических, экономических и социальных преобразований"*(549).

Помимо регистрационных функций, в 2002 году указом Президента Российской Федерации на Министерство юстиции были возложены новые функции, а именно: функция информирования главы государства о соблюдении законности органами государственной власти и должностными лицами при принятии ими нормативных правовых актов, о состоянии работы по исполнению актов судебных и других органов, а также ряд других функций. Несмотря на эти новеллы, наказать чиновника, принявшего нормативный акт, противоречащий законодательству, либо не направившего его на государственную регистрацию, Министерство юстиции не может. Оно только имеет право выйти с предложением к Президенту либо в Правительство о привлечении какого-либо должностного лица к ответственности. Однако подобных прецедентов мы еще не знает. В связи с этим целесообразно было бы наделить определенных сотрудников Министерства юстиции функциями, близкими к прокурорским, чтобы указания Минюста обязательно исполнялись.

По нашему мнению, следовало бы ввести подчинение руководителей юридических управлений (служб, отделов) федеральных органов исполнительной власти Министерству юстиции. Данное предложение может показаться весьма радикальным, тем не менее оно обусловлено прежде всего тем, что на практике руководители правовых управлений, юридических служб и других органов, обеспечивающих нормотворческий процесс в ведомствах, часто визируют проекты нормативных правовых актов, не соответствующие законодательству, руководствуясь принципом целесообразности, то есть интересами своего ведомства, либо по конкретному указанию руководителя федерального органа исполнительной власти. Введение указанного подчинения руководителей юридических служб, по нашему мнению, будет первым этапом на пути формирования самостоятельной, независимой от других властей, контрольной ветви власти в государстве.

Мысли о необходимости такой власти неоднократно высказывались учеными-теоретиками. К примеру, профессор В.Е. Чиркин прямо указывал, что уже идет "отпочкование" новой ветви власти - контрольной*(550).

С.А. Денисов так рассуждает на данную тему: "Народ, делегировавший часть своих функций законодателю, правительству и судьям, имеет право осуществлять контроль за тем, как они эти полномочия используют"*(551). Продолжая разработку указанной темы в другой научной статье, С.А. Денисов приводит следующие аргументы: "Внутриведомственный контроль ориентирован на подчинение служащих начальнику, а не законам. Руководителю ведомства не выгодно выявлять истинные масштабы нарушения законов в подчиненных ему подразделениях. Стремление показать успехи в своей деятельности подталкивает к сокрытию недостатков"*(552).

Сегодня идея независимого контроля успешно реализуется при создании ревизионных комиссий в акционерных обществах. Если обратиться к зарубежному опыту, то ярким примером может служить введение в США должности независимого прокурора по расследованию правонарушений высших должностных лиц.

Конечно, и в нашем государстве основными внешними надзорными и контрольными учреждениями за соблюдением законности принимаемых министерствами и ведомствами нормативных актов являются органы прокуратуры. Прокурор или его заместитель, исходя из своих полномочий, определенных ст. 22 Закона "О прокуратуре Российской Федерации", могут обратиться в суд или арбитражный суд с требованием признать недействительными принятые каким-либо министерством или ведомством акты, противоречащие закону. В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" отмечалось, что "правовыми актами, соответствие которых закону может проверить суд по заявлению прокурора, являются решения, содержащие обязательные предписания (правила поведения), влекущие юридические последствия. Такие акты могут носить нормативный характер, то есть устанавливать правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение".

Прокурор и его заместитель, в силу ч. 1 ст. 23 Федерального закона "О прокуратуре...", имеют право принести протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт. При этом немаловажное значение в надзорной работе прокурора по выявлению нарушений закона имеют сигналы о фактах нарушения законности. Здесь на помощь приходят письма, заявления и жалобы граждан*(553).

Тем не менее, как показывают современные реалии, отношение к институту прокурорского надзора не является однозначным. В наши дни существующее правовое положение прокуратуры критикуется все активнее, особенно наличие института прокурорского надзора. Такие высказывания формируются, как правило, на основе заявлений Парламентской Ассамблеи Совета Европы, которая критикует как отсутствие реформы прокуратуры в целом, так и наличие у нее надзорных функций. В связи с этим сторонники радикальных реформ предлагают полностью отобрать у прокуратуры полномочия по надзору за соблюдением законности и передать их Министерству юстиции.

Существуют и другие мнения. Так, например, Ю. Ковязина, выступая в защиту института прокурорского надзора, приводит следующие аргументы: "При проведении надзорной проверки прокуратура находится в полностью независимом положении от любого органа власти, что дает ей преимущество руководствоваться в своих действиях исключительно законом"*(554).

По нашему мнению, чрезмерно восхвалять органы прокуратуры, идеализируя их работу, не следует, но фактом является то, что прокуроры реально участвуют в контроле за законностью ведомственных нормативных актов. Протесты на незаконные ведомственные акты прокуроры и их помощники приносят как федеральным органам, так и территориальным. Между тем, на практике бывают случаи, когда принесение прокурором протеста не приостанавливает действие ведомственного нормативного правового акта и данный акт по-прежнему продолжает действовать. В связи с этим следовало бы внести изменения в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", чтобы не только ведомственные, но и все другие нормативные правовые акты приостанавливали действие, пока государственный орган рассматривает принесенный протест. Аналогичную мысль высказал в своем исследовании С.Н. Бабаев*(555).

На современном этапе модернизации государства задача органов прокуратуры заключается не только в том, чтобы выявлять незаконные акты, но и препятствовать вступлению данных актов в юридическую силу. В связи с этим актуальным вопросом стал поиск более оптимальных и результативных методов контроля за ведомственным нормотворчеством.

Однако федеральный законодатель не ограничился такими способами прокурорского реагирования, как протесты и обращения в суды общей юрисдикции. В законодательный акт, регламентирующий деятельность прокуратуры, в 1999 году были внесены поправки (статья 25.1). А именно, к актам прокурорского реагирования добавилось "предостережение о недопустимости нарушения закона". Таким образом, указанные изменения расширили арсенал актов прокурорского реагирования*(556).

Для успешной реализации норм Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" Генеральной прокуратурой Российской Федерации 6 июля 1999 г. был принят официальный акт толкования в форме указания "О применении предостережения о недопустимости нарушения закона". В названном интерпретационном акте отмечалось, что предостережение применяется только при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. Анализируемый документ определил субъектный состав адресатов данного вида прокурорского реагирования. Так, в п. 1.4. документа говорилось, что применять предостережение о недопустимости нарушения закона следует только к должностным лицам.

Помимо указанной, можно выделить следующие особенности, характерные для применения предостережения о недопустимости нарушения закона:

- применению предостережений должна предшествовать проверка сведений о готовящихся противоправных деяниях конкретными должностными лицами с истребованием от них письменных объяснений;

- предостережение должностному лицу объявляется под расписку непосредственно в прокуратуре;

- может быть обжаловано вышестоящему прокурору либо в суде.

Тем не менее, на практике использовать данный способ прокурорского реагирования в большинстве случаев не представляется возможным. Министерства и ведомства довольно редко выносят на обсуждение свои нормативные документы, и прокуроры остаются в неведении, какие нормативные правовые акты собираются принимать те или иные министерства и ведомства в ближайшее время. Только когда проходит обсуждение объемных кодифицированных актов (уставов, положений и т.п.) либо совместных приказов, инструкций прокурор, видя юридические нормы, которые противоречат международным стандартам о правах и свободах человека и гражданина, либо российскому законодательству, может объявить какому-либо руководителю федерального органа исполнительной власти предостережение о недопустимости нарушения закона.

Анализ законодательства показал, что существует определенный временной промежуток для объявления прокурором руководителю федерального органа исполнительной власти предостережения о недопустимости нарушения закона. Таким временным промежутком является время с момента регистрации нормативного правового акта до его опубликования. Согласно Указу Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" этот срок составляет десять дней. Однако использовать данный правовой инструмент прокурорам не всегда возможно. Это касается, прежде всего, ведомственных нормативных правовых актов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера и не подлежащих в связи с этим, согласно Указа Президента от 16.05.1997 г. N 490, официальному опубликованию*(557). Данные акты вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения им регистрационного номера, что фактически исключает возможность применения предостережения о недопустимости нарушения закона. Объявление предостережения в данном случае становится возможным, только если самими актами установлен более поздний срок вступления их в юридическую силу.

Из этого следует, что предостережение о недопустимости нарушения закона, как инструмент обеспечения законности, должно носить опережающий, предупредительный характер, когда еще не нарушены нормы права и не ущемлены права, свободы и законные интересы человека и гражданина.

Подытоживая сказанное, можно сделать вывод: прокурорский надзор за ведомственным нормотворчеством и его результатами является одним из компонентов системы гарантий соблюдения законности государственными органами и должностными лицами. Прокурорский надзор способствует созданию единого правового пространства, обеспечению правового порядка, так как он ставит реальные преграды противоправным деяниям, коррупции и лоббированию.

Контроль за ведомственным нормотворчеством и ведомственными нормативными правовыми актами осуществляют и судебные органы власти при рассмотрении вопросов о соответствии законодательству ведомственных нормативных документов. Данная деятельность судебных органов основывается, прежде всего, на части первой 15-й статьи Конституции, в которой говорится, что правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации и статье 46 Основного закона, где отмечается, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Кроме этого, согласно статье 120 Конституции суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом.

Анализ данных норм говорит о том, что законодатель наделил суд главными контрольными полномочиями, в том числе и за нормотворческой деятельностью. Сегодня суд является высшей инстанцией за соблюдением законности в государстве, главным органом защиты прав и свобод человека и гражданина. И если какой-либо нормативный документ ущемляет права и свободы человека и гражданина, закрепленные общепризнанными стандартами о правах и свободах человека и гражданина либо российским законодательством, то любое физическое лицо, а также прокурор в рамках своих полномочий могут обратиться в органы судебной власти с требованием признать такой акт недействительным. Согласно ГПК, заявление подается по подсудности по месту нахождения органа, должностного лица, принявшего нормативный правовой акт. Если нормативный правовой акт был принят главой администрации района, то заявление подается в районный суд. Если акт был принят законодательным либо исполнительным органом субъекта Федерации, то заявление подается в суд субъекта Федерации (республиканский, областной и т.п.). По подсудности заявления о признании незаконными нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти юридические и физические лица, а также их объединения подают в Верховный Суд Российской Федерации.

Для более детального анализа рассмотрим подробнее ряд дел, возникших по жалобам о признании недействительными нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации:

1. Жалобы от юридических лиц.

Такие жалобы в Верховный Суд Российской Федерации либо в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации могут подавать различные юридические лица. Данное правомочие вытекает из ст. 48 Гражданского кодекса Российской Федерации, в которой говорится, что юридические лица не только имеют в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество, но и могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и быть истцом в суде. Примером такого разбирательства в суде является гражданское дело по жалобе закрытого акционерного общества "Коммерсант. Издательский Дом" о признании незаконным Положения о порядке выдачи лицензий на право нотариальной деятельности, утвержденного Министерством юстиции Российской Федерации 22 ноября 1993 г. в связи с тем, что данное Положение в нарушение требований действовавших в то время Указа Президента от 21 января 1993 г. N 104 "О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации" и постановления Правительства от 8 мая 1992 г. N 305 "О государственной регистрации ведомственных нормативных актов" не прошло государственную регистрацию и не было опубликовано в установленном порядке для всеобщего сведения, хотя оно носит нормативный характер и затрагивает права и свободы граждан. Кроме этого, заявитель в жалобе ссылался на то, что в своей деятельности ЗАО "Коммерсант. Издательский Дом" пользуется услугами нотариусов и в связи с этим заинтересовано, чтобы его права при этом не были нарушены в результате выдачи нотариусам лицензий на основании незаконного Положения. Данная жалоба была удовлетворена Верховным Судом Российской Федерации, и Положение о порядке выдачи лицензий на право нотариальной деятельности было признано недействующим и не подлежащим применению со дня его утверждения, а также обжалованию в кассационном порядке.

Решения Верховного Суда Российской Федерации, как показал анализ судебной практики, выступают не только в роли инструмента для восстановления конституционных прав, но и способствуют возникновению новых общественных отношений и включению в этот круг отношений новых субъектов. В январе 2003 г. Верховный Суд указал на возможность продавать обязательную долю валютной выручки не только бирже, но и уполномоченным банкам напрямую. Данным решением фактически была разрушена монополия Московской межбанковской валютной биржи (ММВБ) на покупку валютной выручки. Основанием для этого судебного разбирательства стала жалоба некоммерческого партнерства "Московская фондовая биржа", которое обратилось в Верховный Суд, требуя признать п. 2 и абз. 2 п. 12 Инструкции Центрального банка Российской Федерации от 29.06.1992 г. N 7 "О порядке обязательной продажи предприятиями, учреждениями, организациями части валютной выручки через уполномоченные банки и проведения операций на внутреннем валютном рынке Российской Федерации", утвержденной приказом ЦБ от 29.06.1992 г. N 02-104А (последние изменения внесены Указанием ЦБ от 18.06.1999 г. N 580-У), недействующими и не подлежащими применению. По мнению заявителя, указанные акты противоречили ст. 55 Конституции РФ, ч. 2 п. 2 ст. 4 Закона "О валютном регулировании и валютном контроле", ст. 12 Закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" и части второй ст. 1 Гражданского кодекса. Верховный Суд согласился с аргументацией заявителя. Он указал, что обязательность продажи части валютной выручки через уполномоченные банки вытекает из ст. 141 и п. 2 ст. 4 Закона "О валютном регулировании и валютном контроле", которые не содержат ограничений круга лиц, через которые экспортер может продавать валюту. Поэтому он может сделать это как непосредственно через уполномоченный банк, так и через валютную биржу.

И хотя это не единственная жалоба юридического лица о признании недействительным ведомственного нормативного правового акта, по которой было принято решение, тем более положительное, на практике аналогичные дела доходят до судебного разбирательства очень редко. Споры решаются, как правило, "за столом переговоров".

2. Жалобы различных общественных объединений. Так, например, Верховный Суд Российской Федерации рассмотрел в открытом заседании заявление ЦК профсоюза работников водного транспорта РФ о признании недействительным разъяснения Минтруда России от 8 февраля 1993 г. N 3 "О порядке уменьшения ежегодного оплачиваемого отпуска за прогул", так как оспариваемый акт не соответствует законодательству Российской Федерации о труде и нарушает право работников на отдых. В ходе судебного процесса представитель Минтруда приводил доводы о том, что уменьшение отпуска является мерой воздействия и не относится к дисциплинарному взысканию. Председательствующий судья признал их несостоятельными, т.к. действующий в то время КЗоТ РФ не предусматривал применение к работнику, совершившему прогул без уважительных причин, применение такой меры воздействия, как уменьшение отпуска. В результате заявление Центрального комитета профсоюза работников водного транспорта РФ о признании недействительным разъяснения Минтруда России от 8 февраля 1993 г. N 3 было удовлетворено.

3. Жалобы от граждан. Во многих законах, принятых в Российской Федерации, закреплено право граждан на судебную защиту в форме предъявления искового заявления либо жалобы. Так, каждый гражданин в соответствии с Конституцией Российской Федерации и статьей 251 ГПК России, считающий, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются его права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части. Из этого следует, что конституционное право граждан на судебную защиту становится возможностью для защиты всех других видов прав человека и гражданина (личных, политических, экономических, социальных, культурных).

Заявления об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан, согласно статье 27 ГПК, граждане подают в Верховной Суд Российской Федерации. При этом данные заявления оформляются в виде жалоб. Однако с вступлением с 1 февраля 2003 г. Гражданского процессуального кодекса появилась определенная коллизия, поскольку в ГПК не употребляется термин "жалоба", а используется юридический термин "заявление".

Что касается содержания, то в жалобе должно содержаться, во-первых, наименование органа, принявшего акт, наименование акта, дата принятия нормативного правового акта. Во-вторых, должны быть четко указаны нарушенные нормами права и свободы человека и гражданина. По существующему порядку, физические лица имеют право обращения в суд с жалобой о признании ведомственного нормативного правового акта незаконным полностью либо отдельных его пунктов в том случае, когда нормы оспариваемого акта затрагивают права заявителя. При этом Верховный Суд Российской Федерации может принять один из возможных вариантов решения:

1. Жалобу оставить без удовлетворения.

2. Признать недействительным отдельный пункт или абзац нормативного правового акта и т.п.

3. Жалобу удовлетворить частично.

4. Жалобу удовлетворить, нормативный правовой акт признать незаконным и не подлежащим применению.

Как показывает проведенный анализ, одной из немногих жалоб о признании недействительным нормативного акта, которая не была удовлетворена, является жалоба Полетаева В.М. о признании частично недействительным пункта 34 "Положения об осуществлении сотрудниками Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству надзора за деятельностью арбитражных управляющих". Ему было отказано в удовлетворении жалобы по той причине, что в жалобе приводились доводы о том, что ФСФО России самостоятельно установила основание для аннулирования лицензии. Однако неоднократное или грубое нарушение лицензионных требований и условий предусмотрено как основание для аннулирования лицензии п. 2 ст. 13 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности".

Между тем, Верховный Суд Российской Федерации неоднократно принимал положительные решения по жалобам граждан и решения, которыми были отменены отдельные пункты или абзацы в нормативных правовых актах. Таким образом, и сегодня подтверждается положение, выдвинутое Л.А. Николаевой, о том, что нет процессуального однообразия и в вопросе о приостановлении исполнения правового акта государственного органа, если в суд обратился гражданин с жалобой*(558). Однако для нас большее значение имеет аксиологический аспект данной проблемы. Он проявляется в том, что судебная защита прав человека и гражданина является наиболее законодательно регламентированной в нашем государстве.

Тем не менее, как показывает анализ судебной практики, говорить о полном совершенстве суда, идеализировать его работу еще рано, поскольку граждане в ходе судебного разбирательства тратят чрезвычайно много душевных сил, времени, средств, чтобы добиться справедливого решения.

Несмотря на то, что сегодня судебная власть из карательной превращается в главную инстанцию по защите прав и свобод граждан, чиновники очень быстро учатся "обходить" действующие нормы. Приведем такой пример. Министерство издает и применяет акт, имеющий нормативный характер, но не публикует его. Что же касается судов, то они не принимают заявлений на оспаривание таких актов потому, что они не опубликованы, делая из этого вывод, что они ненормативны. По нашему мнению, в таких случаях необходимо обращаться в суд с жалобой на незаконные действия органа должностного лица, принявшего или применяющего этот акт. И это происходит несмотря на то, что 24 апреля 2002 г. было принято постановление Пленума Верховного Суда N 8, в пп. 1 и 2 которого отмечалось, что неопубликование акта не является основанием для признания данного акта недействующим и не влекущим правовых последствий со дня его издания*(559).

Другой пример незаконных действий. На сегодняшний день суды общей юрисдикции не принимают решения по исковым заявлениям от сотрудников министерств и ведомств, которые для защиты своих прав и свобод ссылаются на ведомственные нормативные акты (приказы, инструкции, положения и т.п.), не прошедшие регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации. Данная судебная практика основывается, прежде всего, на официальном толковании Верховного Суда Российской Федерации, который "считает достаточным основанием для признания нормативного правового акта недействительным отсутствие его государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации". Однако, по общему правилу, решения Верховного Суда носят не обязательный характер, а рекомендательный, поскольку официально они являются не источниками права, содержащими юридические нормы, а интерпретационными актами, то есть актами официального толкования права. В этой связи конструктивным является предложение А.Л. Буркова о необходимости "законодательного закрепления административно-процессуальной формы судебной защиты прав граждан, нарушенных применением нормативных актов, не обладающих юридической силой"*(560).

Резюмируя сказанное, можно сделать вывод, что высшим государственным органом по контролю за законностью ведомственных нормативных правовых актов является Верховный Суд Российской Федерации. Сегодня, в условиях проведения правовой реформы, данный вид контроля становится самостоятельным правовым институтом в системе права. Между тем судебный контроль за ведомственными нормативными правовыми актами - это радикальное средство, поскольку суд выступает в роли последней инстанции в системе органов защиты законности, прав и свобод граждан, кем бы они ни были нарушены, какой бы властный орган ни посягнул на конституционные нормы и принципы. Между тем судебные органы, как показывает практика, могут ошибаться при принятии решений. Из этого следует, что говорить о полном совершенстве судебной системы, идеализировать ее работу еще рано. Анализ судебной практики помог выделить и другие недостатки судебного контроля. Фактом является то, что контрольная функция суда носит не постоянный, а разовый, фрагментарный характер.

Из сказанного можно сделать вывод, что сам по себе судебный нормоконтроль, без помощи Президента, Правительства, органов прокуратуры и юстиции, справиться с существующими нарушениями законности, прав и свобод граждан не может.

В последнее время все чаще стали говорить, с одной стороны, о необходимости парламентского контроля за деятельностью исполнительных органов власти, с другой - о приоритетной роли президентского контроля. И это понятно, так как реально существует необходимость определения новых видов, а также форм и методов осуществления контроля в условиях строительства демократического, правового государства и гражданского общества.

Проведенный анализ показал, что парламентского контроля за ведомственным нормотворчеством и его результатами практически не существует. Тем не менее, определенные контрольные функции Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации осуществляет. Это касается, прежде всего, установленного недавно федеральным законодателем порядка предоставления органами, обладающими правом законодательной инициативы, наряду с законопроектами, проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, направленных на реализацию представленных в парламент проектов федеральных законов.

Относительно предложений об установлении президентского контроля за ведомственными нормативными правовыми актами необходимо пояснить следующее. Сегодня в условиях модернизации государственного аппарата в России, направленной на укрепление российской государственности, координатором контрольных органов за ведомственными нормативными правовыми актами может быть только Президент. В этом случае трудно не согласиться с мнением по данному вопросу А.М. Тарасова о том, что система государственного контроля должна находиться в юрисдикции главы государства*(561). Определенная нормативная база для этого уже создана, подтверждением чему является п. 2 Указа Президента от 16.05.1997 г. N 490 "О внесении дополнений в Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", в котором содержится императивная норма, обязывающая Правительство ежеквартально обеспечивать обобщение практики государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, и представление Президенту Российской Федерации соответствующей информации, в том числе сведений о нормативных правовых актах, в государственной регистрации которых отказано. Данная норма является пионером в создании строгой системы президентского контроля.

Кроме этого, в координационную контрольную деятельность Главы государства за ведомственным нормотворчеством и его результатами должны входить не только функции распределения полномочий между контрольными органами и обобщения контрольной практики, но и функции наказания федеральных министров и руководителей ведомств за принятие ничтожных нормативных правовых актов, то есть противоречащих национальному законодательству либо международным нормам и принципам. По нашему мнению, Президент должен отстранять от должности либо подвергать какому-либо дисциплинарному взысканию только тех министров, которые находятся в его прямом подчинении как Верховного Главнокомандующего, других федеральных министров и директоров федеральных служб привлекать к ответственности за принятие незаконных (ничтожных) нормативных правовых актов должно Правительство Российской Федерации, компетенция которого уже определена федеральным законодателем. В данном контексте уместно привести слова С.В. Калашникова, который указывал, что "в условиях формирования в России правового демократического государства и гражданского общества на фоне существующих проблем обеспечения прав и свобод граждан особую роль играют правовые (юридические) гарантии, поскольку именно они предполагают юридическую ответственность государства и его органов власти и управления, местного самоуправления за нарушение прав и законных интересов личности..."*(562).

Из этого следует, что сам по себе президентский контроль без помощи Правительства, органов прокуратуры и юстиции останется пустой декларацией. Как показывает зарубежный опыт таких государств, как США, Великобритания, ФРГ, Франция и др., организации и учреждения государственного сектора проверяются в основном комплексно*(563). При этом особое внимание уделяется повышению эффективности государственного контроля. Так, например, по экспертным оценкам специалистов, в Великобритании соотношение расходов на проведение контрольных операций и поступлений в бюджет составляет один к тридцати фунтам.

Основываясь на положительном западном опыте, необходимо найти способы и меры усовершенствования данного государственного института и у нас в России. Как отмечает А.М. Тарасов, "эффективность президентского контроля, как и контроля вообще, представляет собой своеобразную оценку (меру) его полезности с учетом достижения контрольной цели, реально совершенных (допущенных) ресурсных затрат, а также полученного результата от проведения контрольного мероприятия за определенный отрезок времени"*(564).

При этом координирующим звеном системы президентского контроля, по нашему мнению (это касается и ведомственных нормативных правовых актов), должно стать Главное контрольное управление Администрации Президента Российской Федерации, поскольку созданию новых контрольных структур, их методической базы должна предшествовать разработка и принятие нормативной основы, регламентирующей если не все, то большинство аспектов президентского контроля. В этой связи, на наш взгляд, следует всесторонне рассмотреть идею А.М. Тарасова о принятии федерального закона "О государственном контроле в Российской Федерации"*(565).

Однако принятие данного закона имеет две стороны одной медали. Так, с одной стороны, принятие указанного акта направлено на регламентирование определенной сферы государственной деятельности, с другой - принятие федерального закона о государственном контроле может стать первым этапом формирования новой контрольной власти в государстве.

Важное значение для построения гражданского общества в современной России имеет общественный мониторинг, в результате которого реализуется контрольная функция за ведомственными нормативными правовыми актами. При этом следует заметить, что особенностью развития институтов гражданского общества в России является поддержка государства в создании таких институтов. Ярким примером данного процесса является Указ Президента Российской Федерации от 7 мая "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" где говорится, что необходимо "установить обязательный для федеральных органов исполнительной власти порядок, предусматривающий проведение ими оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и их публичного обсуждения на всех стадиях подготовки указанных проектов". Таким образом, мы видим, что общественный мониторинг в форме публичного обсуждения, посредством интернет-консультирования может стать прогрессивным инструментом для совершенствования системы нормативных правовых актов в России.

Однако требование "публичного обсуждения на всех стадиях подготовки указанных проектов", которое содержалось в анализируемом Указе является спорным для таких стадий ведомственного нормотворческого процесса, как: составление плана-конспекта и плана-графика разработки проекта нормативного правового акта; представление проекта на подпись; государственная регистрация ведомственных нормативных правовых актов*(566).

Между тем, в целях реализации положений норм Указа "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления", о введении оценки регулирующего воздействия и участия в данном процессе институтов гражданского общества было принято Постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. N 851 "О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения"*(567).

Согласно Постановлению, информация о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения размещается на официальном сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

При этом федеральный орган исполнительной власти осуществляет размещение на данном сайте:

а) уведомления о подготовке проекта нормативного правового акта;

б) проекта нормативного правового акта;

в) информации о сроках общественного обсуждения уведомления и (или) проекта нормативного правового акта;

г) информации о результатах общественного обсуждения уведомления и (или) проекта нормативного правового акта;

д) информации о результатах рассмотрения проекта нормативного правового акта Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации.

Содержались в данном акте и переходные положения. В частности, было сказано, что "федеральные органы исполнительной власти размещают информацию о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения до 15 апреля 2013 г. на своих официальных сайтах в сети "Интернет", с 15 апреля 2013 г. - на официальном сайте regulation.gov.ru в сети "Интернет".

Однако, как показал проведенный анализ, не все проекты нормативных правовых актов размещаются на этом сайте и министерских сайтах и не все конструктивные предложения, поступившие от независимых экспертов, аккредитованных в Министерстве юстиции Российской Федерации и институтов гражданского общества в результате общественного обсуждения могут быть востребованы высшими органами государственной власти. В таком случае нарушается важный принцип партнерского взаимодействия институтов гражданского общества и государства - "принцип обратной связи". Думается, что в целях построения цивилизованного, демократического государства и развитого гражданского общества, как фундамента для создания правового государства, необходимо создать специальный центр правового мониторинга для сбора, анализа и обработки предложений, поступивших во властные структуры от независимых экспертов, аккредитованных в Министерстве и различных институтов гражданского общества (общественных и торгово-промышленных палат, общественных организаций и т.д.).

Из сказанного можно сделать следующие выводы.

1. Нормоконтроль за ведомственным нормотворчеством целесообразно классифицировать на внутренний и внешний. Помимо этого, контроль над ведомственным нормотворчеством можно подразделить на контроль за ведомственным нормотворческим процессом, где главными инстанциями выступают правовые департаменты (службы) и отчасти Министерство юстиции при проведении государственной регистрации ведомственных нормативных правовых актов и контроль за легитимностью ведомственных нормативных правовых актов. Последний вид контроля осуществляют такие внешние инстанции, как: Министерство юстиции Российской Федерации, органы прокуратуры, Правительство Российской Федерации, Администрация Президента Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации.

2. Существующая система контроля за ведомственным нормотворчеством и его результатами не является совершенной и требует проведения обусловленных сменой общественных отношений серьезных реформ.

3. Контроль за ведомственным нормотворчеством и его результатами (нормативными правовыми актами и договорами) должен осуществляться на основе комплексной методики, только так можно будет способствовать установлению прочного режима законности в российском государстве*(568). Из этого следует, что контрольные органы являются составной частью системы гарантий законности за ведомственными нормативными правовыми актами, которая должна включать в себя:

- нормы федерального закона, регламентирующие нормотворческий процесс федеральных органов исполнительной власти;

- требования законности, вытекающие как из законодательства, так и общей теории права;

- систему контроля и надзора за ведомственным нормотворчеством;

- юридическую ответственность руководителей исполнительных органов власти за умышленное принятие ничтожных нормативных правовых актов.

4. Большинство контрольных функций за ведомственным нормотворчеством должно осуществляться прежде всего органами самостоятельной контрольной ветви власти в государстве.

5. Координатором системы контроля за ведомственным нормотворчеством должен быть Президент, как Глава государства.

Таким образом, алгоритм осуществления государственного контроля за ведомственным нормотворчеством и ведомственными нормативными актами должен выглядеть следующим образом.

Первый этап контроля можно охарактеризовать, как внутриведомственный контроль. Здесь основная нагрузка ложится на правовые департаменты (юридические службы) федеральных органов исполнительной власти, которые визируют проекты ведомственных нормативных правовых актов перед представлением их на подпись министру или руководителю ведомства. При этом руководители юридических служб на данном этапе проведения реформ ведомственного нормотворчества должны находиться в подчинении Министерства юстиции Российской Федерации*(569).

Второй этап контроля - это контроль институтов гражданского общества и независимых аккредитованных Минюстом России экспертов в форме общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов.

Третий этап контроля - само подписание либо утверждение нормативного документа руководителем органа исполнительной власти.

Четвертый этап контроля - это вневедомственный контроль Министерства юстиции во время проведения правовой и антикоррупционной экспертизы ведомственных нормативных правовых актов перед их государственной регистрацией. Кроме указанного вида контроля, Минюст должен осуществлять независимый внезапный контроль - ревизию проектов ведомственных нормативных правовых актов.

Пятый этап контроля - прокурорский контроль, который должен включать в себя такие виды прокурорского реагирования на нарушения законности, как протесты, обращения в суд, предостережения о нарушении закона, ревизионные проверки министерств и ведомств.

Шестой этап контроля - это правительственный и президентский контроль. Президентский контроль от имени Президента должно осуществлять Главное контрольное управление Администрации Президента Российской Федерации. В связи с этим существует необходимость расширения штатов данного управления. Целесообразно создание специального отдела контроля за ведомственными нормативными правовыми актами, сотрудники которого будут обобщать регистрационную практику, а также выходить с предложениями к Президенту о привлечении к ответственности руководителей федеральных органов исполнительной власти за умышленное нарушение законности при принятии ничтожных ведомственных нормативных правовых актов. Президент, после изучения представленных ГКУ материалов проверок, может принять соответствующий Указ о принятии мер по устранению выявленных в ведомственных нормативных правовых актах противоречий Конституции и федеральным законам либо Указ о привлечении к ответственности должностного лица, виновного в умышленном нарушении законодательства.

Президентский контроль за нормативными правовыми актами отраслевых и функциональных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны осуществлять окружные инспекции либо юридические отделы в аппаратах полномочных представителей Президента в федеральных округах совместно с органами юстиции и прокуратуры.

Правительство должно выполнять такие же контрольные функции за ведомственным нормотворчеством, как и Президент, но только за теми федеральными органами исполнительной власти, которые находятся в подчинении Правительства в соответствии с Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации".

Седьмой этап контроля - это судебный контроль, который выступает в роли главного института нормоконтроля в системе гарантий обеспечения законности ведомственных нормативных правовых актов. При рассмотрении дел в Верховном Суде Российской Федерации на соответствие законодательству ведомственных нормативных правовых актов осуществляются функции защиты прав и свобод человека и гражданина от закрепленного в подзаконных актах произвола чиновников и ущемления различных видов прав граждан (социальных, экономических, политических и т.п.).

 

Заключение

 

Как показало проведенное исследование, проблемы ведомственного правового регулирования весьма многообразны, он имеют как теоретическое, так и практическое значение. В связи с этим настоящая монография имеет важное аксиологическое и эмпирическое значение, так как впервые в отечественной юриспруденции разработана общая теория ведомственного нормотворчества. Идея, которая обусловлена те