Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в сфере экономики

 

Одним из приоритетных направлений прокурорской деятельности по противодействию экономической преступности является координация действий правоохранительных органов по борьбе с этими преступлениями.

Проведенные исследования и анализ прокурорской практики позволяют сделать вывод о том, что в России нарастает криминализация хозяйственной жизни, увеличиваются объемы хищения бюджетных средств, преступления в сфере ЖКХ носят повсеместный характер. Вместе с тем в следственных органах отсутствует системный подход к выявлению и раскрытию таких преступлений, что обусловлено в значительной мере развитием в экономике новых отраслей и институтов, обновлением порядка учета и регистрации финансово-экономической деятельности. В связи с изменением значительной части признаков совершения экономических преступлений возникает потребность применения новых методов и методики по выявлению этих преступлений.

Имеются системные просчеты в организации взаимодействия правоохранительных и контролирующих органов в сфере предупреждения, выявления и пресечения преступлений экономической направленности, явно недостаточно используется потенциал согласованности действий правоохранительных и контрольно-надзорных органов по противодействию этим видам преступлений.

Правоохранительными органами в 2014 г. выявлено 107 314 преступлений экономической направленности, что на 24,0 % меньше, чем в 2013 г. (141 229), и на 38,0 % меньше, чем в 2012 г. (172 975)[276].

На протяжении трех лет более половины (65 452 – 2014 г., 81 593 – 2013 г., 99 227 – 2012 г.) в общем числе выявленных преступлений экономической направленности составили тяжкие и особо тяжкие преступления, а доля преступлений, совершенных в крупном и особо крупном размере за анализируемый период, при снижении количественных показателей, неуклонно растет – с 20,9 % (36 083) в 2012 г., 21,2 % (29 878) в 2013 г. до 23,6 % (25 422) в 2014 г. В 2014 г. на 15,4 % уменьшился размер причиненного материального ущерба по преступлениям экономической направленности по оконченным и приостановленным уголовным делам. Его сумма составила 194,5 млрд руб., в 2013 г. – 229,8 млрд руб. против 144,8 млрд руб. в 2012 г.

Результаты анализа деятельности правоохранительных органов в сфере противодействия налоговой преступности свидетельствуют о наличии системного кризиса в этой области. Сложности существуют как с выявлением преступлений, так и с возбуждением уголовных дел. В 2012 г. было зарегистрировано 5818 (-33,0 %) преступлений рассматриваемого вида, в 2013 г. – 6893 (+18,5 %), а в 2014 г. – 6205 (-10,0 %).

По результатам проведенных криминологических исследований в числе причин, повлиявших на снижение общего числа зарегистрированных преступлений экономической направленности и на изменение видового состава данных преступлений, можно назвать: тенденции либерализации уголовного закона в части преступлений экономической направленности[277]; высокую латентность данных преступлений; недостаточную эффективность взаимодействия правоохранительных и контролирующих органов.

Таким образом, приоритетными задачами координационной деятельности по противодействию экономической преступности является обеспечение концентрации сил и согласованности действий правоохранительных и иных органов в первую очередь по выявлению, пресечению таких преступлений и их предупреждению[278].

Анализ практики координационной деятельности в сфере борьбы с экономической преступностью показывает, что кроме обозначенных первоочередных задач имеются и другие особенности в организации данной работы, а также в формах и методах ее реализации. Невозможно проводить координационные мероприятия по противодействию всей экономической преступности, что прежде всего связано с неоднородностью экономических преступлений. Данные преступления затрагивают такие правовые институты, как создание и банкротство предприятий, лицензирование отдельных видов предпринимательской деятельности, налогообложение, освоение бюджетных средств, банковская деятельность и др.

Для организации планирования координационных мероприятий и их проведения проводится анализ экономической преступности как по общим характеризующим ее показателям (количество зарегистрированных преступлений и выявленных лиц, их совершивших),так и по различным видам, сферам правовых отношений, территориям и т. д. При анализе выделяются экономическая и социальная сферы, отрасли хозяйства, в которых наиболее распространены преступления определенных видов, определяется характеристика лиц, совершивших преступления.

Таким образом, при планировании координационных мероприятий прокурор должен четко определить, какой сектор экономики наиболее подвержен криминальному влиянию, в расследовании каких преступлений экономической направленности имеются просчеты и недостатки, какими формами координационной деятельности можно воспользоваться для достижения наибольшего эффекта по их противодействию.

При осуществлении планирования прокурору необходимо широко использовать предоставленное ему право – истребовать статистическую и другую необходимую информацию.

Анализу подлежат статистические показатели, материалы прокурорских проверок, уголовных, гражданских, административных и арбитражных дел, производств об административных правонарушениях, данные контролирующих органов, обращения граждан, сообщения средств массовой информации, в том числе и электронных, иные сведения, характеризующие состояние законности и правопорядка на поднадзорной территории.

Подчеркнем, что анализ информации для координационных целей имеет определенную специфику. Аналитическая работа должна осуществляться совместно с правоохранительными органами по единой программе, что дает возможность охватить все необходимые вопросы и вместе с тем получить сопоставимые данные. От иных государственных органов, располагающих соответствующей информацией, сведения целесообразно запрашивать по определенной типовой форме, что позволит получить сопоставимые данные и облегчит их обработку и обобщение для целей координации.

Как уже указывалось, в предмет координации, осуществляемой прокуратурой, входит не только выявление и пресечение преступлений, но также их предупреждение. В этой связи аналитические документы должны содержать также предложения об устранении причин и условий, способствующих совершению тех или иных экономических преступлений.

В ходе анализа статистических показателей необходимо учесть ряд факторов, которые могут оказывать влияние на количество зарегистрированных преступлений экономической направленности и на изменение видового состава данных преступлений. К их числу, кроме перечисленных выше, относятся:

– экономическая характеристика республики, края, области, города, города, района (доходная или дотационная);

– экономическая направленность республики, края, области, города, города, района (аграрная, промышленная или ресурсная);

– насыщенность промышленными предприятиями и финансовыми учреждениями;

– уровень профессиональной подготовки оперативно-следственных кадров правоохранительных органов.

С учетом проведенного анализа имеющейся информации прокурором осуществляется разработка и утверждение согласованного плана координационной деятельности.

В зависимости от структуры и динамики экономической преступности, распространенности тех или иных преступлений, от состояния оперативной обстановки в районе, городе, области, крае, республике руководители правоохранительных органов намечают провести ряд мероприятий по усилению борьбы с преступностью. Эти мероприятия могут носить характер организационный, процессуальный или воспитательный.

Среди наиболее значимых форм координации следует выделить налаживание оперативного обмена информацией между правоохранительными органами.

Прежде всего это связано с тем, что выявление и пресечение данных преступлений осуществляется органами Федеральной службы безопасности и органами внутренних дел, а расследование – органами Следственного комитета Российской Федерации и МВД России. Ряд составов экономических преступлений имеет альтернативную подследственность, и прокурор в данном случае выступает в роли налаженного канала обмена информацией, так как имеет полный доступ к сведениям, аккумулируемым в правоохранительных и контролирующих органах. Поэтому в целях осуществления эффективной координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с экономической преступностью прокурору необходимо наладить механизм накопления и обмена оперативной информацией, активнее применять современные технические и организационно-информационные средства, использовать сведения, содержащиеся в статистических данных, спецдонесениях, уголовных и гражданских делах, жалобах и других материалах, использовать их на координационных совещаниях при принятии решений. Для этого прокурор должен использовать информационные и технические возможности других участников координации.

Исходя из специфики борьбы с экономическими преступлениями Генеральная прокуратура Российской Федерации на постоянной основе взаимодействует с Торгово-промышленной палатой Российской Федерации на основе заключенного  с ней Соглашения, в соответствии с которым Генеральная прокуратура Российской Федерации в установленном законом порядке рассматривает материалы торгово-промышленных палат о выявленных признаках проявления коррупции, незаконного перераспределения собственности, производства и распространения контрафактной и фальсифицированной продукции, а также о рейдерских захватах. Кроме того, Генеральная прокуратура Российской Федерации привлекает представителей торгово-промышленных палат к деятельности экспертных советов, рабочих групп по подготовке проектов нормативных правовых актов, а также для консультаций по вопросам совершенствования законодательства, регулирующего предпринимательскую деятельность. Аналогичное соглашение действует с Российским союзом промышленников и предпринимателей[279].

С целью ускорения получения указанных сведений, систематизации их и организации передачи информации прокуратурой могут создаваться временные и постоянные межведомственные рабочие группы, вырабатываться дополнительные планы по проведению совместных мероприятий указанных групп.

Кроме взаимного информирования о состоянии экономической преступности и проведения анализа, межведомственные группы могут создаваться и по тематическому принципу – по противодействию рейдерству, налоговым преступлениям, хищению бюджетных средств.

Данные межведомственные рабочие группы осуществляют выезды на места для проведения проверок и оказания практической помощи правоохранительным органам в организации борьбы с экономической преступностью. Современные экономические преступления совершаются замаскированными способами, а многие из оперативных работников на местах не имеют достаточных знаний и опыта и не привлекают к работе соответствующих специалистов по экономике. Помощь межведомственной группы, в которой будут сконцентрированы грамотные и опытные специалисты различных ведомств, зачастую востребована и направлена на раскрытие особо сложных преступлений экономической направленности.

Результаты такого выезда могут быть вынесены на обсуждение на заседании межведомственного совещания.

В ходе таких выездов организовывается проведение учебных семинаров и конференций, на которых обсуждаются вопросы о распространении положительного опыта работы правоохранительных органов по выявлению, раскрытию и расследованию преступлений экономической направленности, указывается на типичные ошибки в организации оперативного сопровождения и расследования уголовных дел, сообщается о новациях в законодательстве.

Следует отметить, что за последние несколько лет произошло существенное изменение уголовного и уголовно-процессуального законодательства, особенно касающееся преступлений экономической направленности, что не могло не сказаться и на координации в том числе:

– декриминализован ряд составов преступлений экономической направленности[280];

– приняты законы, которые позволяют применять к осужденным за нетяжкие преступления указанной категории наказание, не связанное с лишением свободы;

– применительно к ряду экономических преступлений в шесть раз увеличен так называемый крупный и особо крупный размер причиненного ущерба;

 – институт освобождения от уголовной ответственности дополнен специальным случаем освобождения в отношении предпринимателей «Освобождение от уголовной ответственности по делам о преступлениях в сфере экономической деятельности» (ст. 76.1 УК РФ)[281];

– появилось новое основание прекращения уголовного преследования по делам о преступлениях в сфере экономической деятельности. Согласно ст. 28.1 УПК РФ суд, а также следователь с согласия руководителя следственного органа или дознаватель с согласия прокурора прекращает уголовное преследование в отношении лица, подозреваемого или обвиняемого в совершении преступления, предусмотренного ст. 198–199.1 УК РФ, при наличии оснований, предусмотренных ст. 24 и 27 УПК РФ или 76.1 УК РФ, в случае, если до назначения судебного заседания ущерб, причиненный бюджетной системе Российской Федерации в результате преступления, возмещен в полном объеме.

В соответствии с ч. 3 ст. 28.1 УПК РФ суд, а также следователь с согласия руководителя следственного органа или дознаватель с согласия прокурора прекращает уголовное преследование в отношении лица, подозреваемого или обвиняемого в совершении преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 171; ч. 1 ст. 171.1; ч. 1 ст. 172; ч. 2 ст. 176; ст. 177, ч. 1 и 2 ст. 180; ч. 3 и 4 ст. 184; ч. 1 ст. 185; ст. 185.1, ч. 1 ст. 185.2; ст. 185.3, ч. 1 ст. 185.4; ст. 193, ч. 2 ст. 194; ст. 195–197 и 199.2 УК РФ, при наличии оснований, предусмотренных ст. 24 и 27 УПК РФ, и в случаях, предусмотренных частью второй ст. 76.1 УК РФ;

– другой важной новеллой для ограждения предпринимателей от возможности неправомерного принуждения со стороны правоохранительной системы государства стало появление специальной нормы в отношении оснований применения самой суровой меры пресечения в отношении обвиняемых и подозреваемых – заключения под стражу.

Согласно п. 1.1 ст. 108 УПК РФ заключение под стражу в качестве меры пресечения не может быть применено в отношении подозреваемого или обвиняемого в совершении преступлений, предусмотренных ст. 159, 160, 165 УК РФ, если эти преступления совершены в сфере предпринимательской деятельности, а также ст. 171–174, 174.1, 176–178, 180–183, 185–185.4, 190–199.2 УК РФ, при отсутствии обстоятельств, когда подозреваемый или обвиняемый:

1) не имеет постоянного места жительства на территории России;

2) его личность не установлена;

3) им нарушена ранее избранная мера пресечения;

4) он скрылся от органов предварительного расследования или от суда.

Согласно п. 4.1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 октября 2009 г. № 22 «О практике применения судами мер пресечения в виде заключения под стражу, залога и домашнего ареста» преступления, предусмотренные ст. 159, 160 и 165 УК РФ, следует считать совершенными в сфере предпринимательской деятельности, если они совершены лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность или участвующими в предпринимательской деятельности, и эти преступления непосредственно связаны с указанной деятельностью. При решении вопроса о том, является ли такая деятельность предпринимательской, судам надлежит руководствоваться п. 1 ст. 2 ГК РФ.

До октября 2014 г. следственные подразделения были лишены права возбуждения уголовных дел по налоговым преступлениям по материалам доследственных проверок оперативных служб. В то время поводом для возбуждения уголовного дела о преступлениях, предусмотренных ст. 198–199.2 УК РФ, служили только те материалы, которые направлены налоговыми органами в соответствии с законодательством о налогах и сборах для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. Понадобилось несколько лет, чтобы убедить законодателя в ошибочности данного решения, и Федеральным законом от 22 октября 2014 г. № 308-ФЗ эта норма была отменена.

С 1 января 2012 г. изменилась подследственность преступлений, предусмотренных ст. 198–199.1 УК РФ, и расследование налоговых преступлений было передано в Следственный комитет Российской Федерации.

С учетом изложенного оперативно-следственные сотрудники должны постоянно отслеживать изменения действующего уголовного и уголовно-процессуального законодательства и совершенствовать свои знания по направлениям своей специализации. Прокурор, как координатор борьбы с преступностью, используя свои полномочия, предоставленные законом, для проведения межведомственных семинаров по подготовке оперативно-следственных сотрудников может привлекать специалистов и экспертов контролирующих органов, преподавательский состав специализированных и гражданских образовательных организаций. Большую помощь в проведении таких семинаров на местах могут оказывать председатели судов и судьи в освещении судебной практики, указать на ошибки в расследовании уголовных дел экономической направленности, проведении и легализации материалов оперативно-розыскной деятельности.

Участники межведомственных рабочих групп могут привлекаться к подготовке совместных информационных писем и методических рекомендаций.

В информационных письмах освещается и распространяется положительный опыт работы правоохранительных органов по выявлению, раскрытию и расследованию преступлений экономической направленности, в том числе и состояние координации деятельности правоохранительных органов.

Большую роль для повышения эффективности координации деятельности правоохранительных органов как в центре, так и на местах играют координационные совещания руководителей правоохранительных органов.

 Главная особенность этих совещаний в том, что в городах и районах в основном отсутствуют подразделения ФСБ России, ФСКН России, ФТС России и ФССП России, а в ряде случаев (как в районах г. Москвы) в территориальных отделах МВД России отсутствуют специализированные подразделения по борьбе с экономической преступностью. Таким образом, проведение данного мероприятия в основном целесообразно на уровне Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуратур субъектов Российской Федерации.

Наиболее распространенной и повсеместно применяемой формой координации в сфере борьбы с экономическими преступлениями является организация и проведение межведомственных совещаний.

Они посвящаются главным образом обсуждению состояния борьбы с определенной категорией преступлений экономической направленности: с легализацией преступных доходов, рейдерством, хищениями бюджетных средств и т. д. На межведомственные совещания приглашаются работники правоохранительных органов, от которых зависит решение обсуждаемых проблем, представители государственных органов и общественных организаций, в обязанности которых входит обеспечение соблюдения законности и правопорядка, а также ученые-юристы. На подобных совещаниях, как правило, присутствуют представители вышестоящих правоохранительных органов, органов местного самоуправления. Межведомственное совещание принимает решение, которое проводится в жизнь приказами руководителей правоохранительных органов, каждый издает приказ по своему ведомству.

Рассмотренные формы координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с экономической преступностью не исключают возможности применения прокурорами иных, возможно, более эффективных и действенных способов взаимодействия с правоохранительными органами, органами государственной власти, органами местного самоуправления и предпринимательским сообществом, которые могут положительно повлиять на состояние законности в сфере экономики.