Конституционные принципы и гарантии местного самоуправления в Российской Федерации

Муниципальное право и государственное управление в России

 

Соколов А.Н.

 

Предисловие

 

С учетом федеративного устройства нашего государства важное значение имеет проблема построения единой системы исполнительной власти (так называемой государственной властной вертикали), о которой говорится в ст. 77 Конституции РФ. Не менее важное значение имеет также проблема взаимодействия федеральной, региональной и муниципальной властей.

Действующая Конституция Российской Федерации 1993 года впервые в истории страны установила принцип разделения властей, который установил различные группы государственных органов и наделил их определенными функциями. Статья 10 Конституции РФ гласит "Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную". В результате в стране исполнительная власть впервые была законодательно закреплена наряду с двумя другими ветвями власти.

В этой связи автор отдает примат исполнительной ветви власти, как непосредственно обеспечивающей применение норм публичного права, законов, принимаемых парламентом (законодательная власть). Именно исполнительная власть представляет совокупность полномочий по управлению всеми государственными делами и саму систему органов государственного управления для поддержания, развития, регулирования и контроля экономики и социальной сферы.

Исполнительную власть в Российской Федерации представляют Президент (глава государства) и Правительство Российской Федерации. На региональном уровне исполнительная власть осуществляется органами территориального управления и местного самоуправления - губернаторами, префектами, мэрами, главами администраций, управ и подчиненным им аппаратом.

Настоящая монография посвящена анализу правовых проблем муниципального права Российской Федерации, формирования и деятельности органов государственного управления (исполнительной власти) и местного самоуправления.

Глава 1. Правовой статус местного самоуправления

 

Конституционные принципы и гарантии местного самоуправления в Российской Федерации

 

Современное демократическое государство не может обеспечить оптимальное управление экономическими и социальными процессами, если не гарантирует существование местного самоуправления*(1).

Конституция РФ впервые провозгласила местное самоуправление, наряду с государственной властью, формой осуществления публичной власти. Развивая конституционные положения, в 1995 г. был принят Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", закрепивший организационные, территориальные, финансовые, экономические основы местного самоуправления.

В 2003 г. принимается новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", составивший основу реформирования муниципального управления в нашей стране. Согласно Конституции РФ и этому закону, местное самоуправление представляет собой комплексное, сложное, многообразное явление, которое можно рассматривать в нескольких аспектах:

- как основополагающий принцип осуществления власти в обществе и государстве, который определяет систему управления демократического правового государства и является одним из элементов конституционного строя России;

- как право граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения;

- как форму народовластия.

В качестве основ конституционного строя местное самоуправление получает оформление в ст. 3 и 12 Конституции РФ. В первой из названных статей местное самоуправление рассматривается как одна из форм народовластия, составляющая сущность конституционного строя России. Согласно ей, единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Статья 12 гарантирует незыблемость и самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий.

Закон о местном самоуправлении от 6 октября 2003 г.*(2) (ст. 1) также содержит положения о том, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории нашего государства.

Выступая в качестве субъективного права граждан, местное самоуправление составляет важный элемент их конституционного статуса. Прямо не названное в гл. 2 Конституции РФ, посвященной правам и свободам человека и гражданина, косвенное закрепление это право находит в ст. 32, где провозглашается право граждан на участие в управлении делами государства и их возможность избирать и быть избранными, в том числе в органы местного самоуправления.

Содержание права граждан на участие в местном самоуправлении включает право контролировать и оценивать деятельность его органов, право на равный доступ к муниципальной службе, обращение в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления, получение полной и достоверной информации об их деятельности. Население муниципального образования может осуществлять право на местное самоуправление как на общественных, непрофессиональных началах, так и на постоянной основе - в качестве выборных должностных лиц, депутатов представительных органов, служащих муниципальной службы.

Право гражданина на осуществление местного самоуправления не может быть ограничено по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Таким образом, это право, как и другие конституционные права и свободы человека и гражданина, основывается на принципе равноправия*(3).

Определение местного самоуправления, характеризующее его как форму народовластия, содержится в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. Согласно этому определению, местное самоуправление - это "форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций".

Указанное определение принципиально отличается от прежнего, содержащегося в одноименном Законе 1995 г., в котором местное самоуправление определялось как деятельность населения, а не как форма власти. Примечательно, что до принятия нового закона термин "власть" с местным самоуправлением не употреблялся, что давало основания считать местное самоуправление общественной организацией, хотя реально - это действительно форма власти, так как без властных полномочий ни о каком решении местных вопросов не может быть и речи*(4).

Исходя из характеристик местного самоуправления, можно выделить присущие ему признаки:

- самостоятельное решение населением вопросов местного значения;

- пределы самостоятельности устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

- многообразие организационных форм осуществления;

- организационное обособление органов местного самоуправления в системе органов публичной власти;

- учет мнения населения, исторических, культурных, национальных и иных местных особенностей.

Формирование и развитие современной модели местного самоуправления в Российской Федерации осуществляется не только с учетом отечественного опыта, но и под влиянием зарубежного муниципального опыта*(5).

В юридической литературе различаются четыре основные системы местного самоуправления: англосаксонская, французская, или континентальная, иберийская и система советов. Основным критерием для типологизации здесь служат принципы взаимоотношений и разделения компетенции между центральными и местными органами.

В рамках англосаксонской модели, получившей распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии и во многих других странах с англосаксонской правовой системой, местные представительные органы выступают автономно, прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует.

Вторая модель местного самоуправления - европейская континентальная, или французская, присуща Франции, Италии, Польше, Болгарии и была заимствована Турцией, Сенегалом, другими странами; строится на основе сочетания выборности представительных и исполнительных органов местного самоуправления и назначении из центра на места полномочных представителей государственной власти, которые имеют свой круг полномочий.

Третья модель может быть названа иберийской, поскольку она получила распространение в Испании, Португалии и многих испано-язычных государствах Латинской Америки. В рамках данной модели на всех уровнях административно-территориальной структуры государства есть выборные советы, а также избираемые населением или советом их исполнительные органы. Совет - местный нормотворческий орган, алькальд - его исполнительный орган. Назначаемых сверху должностных лиц нет, однако избранный алькальд утверждается центром как представитель государства в данной административно-территориальной единице, в полномочия которого входит контроль за деятельностью совета.

Принципиальное отличие от вышеуказанных систем муниципального управления имеет советская модель, которая к настоящему времени во многом отошла в историю. Она была характерна для Советского Союза и других стран "мировой системы социализма", а также для некоторых развивающихся государств, ориентирующихся на социалистическую перспективу. Сейчас в той или иной форме советская модель продолжает сохраняться лишь в немногих странах, таких как Китай, Куба, КНДР*(6).

В рамках этой модели совет рассматривается как орган государственной власти, избирающий в свою очередь другой государственный орган - исполнительный комитет - коллегиальный орган государственного управления в данной административно-территориальной единице. Государственные должностные лица для контроля за деятельностью совета не назначаются, но советы как органы государственной власти подчинены по вертикали вышестоящим представительным органам. При этом советы могут решать не только местные, но и общегосударственные вопросы.

Таким образом, в зарубежных странах четко прослеживается государственность местного самоуправления. Несмотря на то, что во многих странах наблюдается тенденция к разграничению государственной администрации и местного самоуправления, тем не менее, органы местного самоуправления все в большей степени вовлекаются в решение государственных дел. Суть европейского местного управления выражается в том, что государство передает часть своих полномочий непосредственно гражданам, реализующим их через органы власти на местах. В отличие от этого, в Российской Федерации акцент делается на самостоятельность и автономность местного самоуправления, на исключительные полномочия населения по решению вопросов местного значения. В этом заключается особенность современной российской модели местного самоуправления, которая получила юридическое закрепление на конституционном уровне.

Переходя к вопросу о принципах местного самоуправления, следует сказать, что они отражают основные идеи и закономерности развития общества, составляют базу, фундамент, без которого невозможны организация и деятельность населения и органов местного самоуправления*(7).

Под конституционными принципами местного самоуправления понимаются закрепленные в Конституции РФ основные начала, определяющие организацию и функционирование институтов местного самоуправления. К ним относятся следующие принципы.

1. Самостоятельность решения населением вопросов местного значения. В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение населением вопросов местного значения. В этом - суть местного самоуправления.

Конституционное положение о самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий соответствует нормам Европейской Хартии местного самоуправления, которая предусматривает, что "органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти".

Самостоятельность местного самоуправления подразумевает прямой запрет для органов государственной власти и их должностных лиц осуществлять в любых формах функции местного самоуправления, а также образовывать органы и назначать должностных лиц местного самоуправления. Муниципальные образования самостоятельно устанавливают общеобязательные правила по предметам своего ведения, принимают планы и программы социально-экономического развития. Население самостоятельно определяет конкретные формы осуществления местного самоуправления и структуру муниципальных органов.

Вместе с тем самостоятельность местного самоуправления, как и самостоятельность любой публичной власти в рамках единой государственности, относительна. Существуя в пределах одной страны, взаимодействуя с органами государственной власти, функционируя в конечном счете наряду с другими системами в интересах человека, местное самоуправление имеет самые разные ограничители своей самостоятельности. Рассмотрим некоторые из них.

Прежде всего это его статус, который определяет включенность местного самоуправления в общую систему общественного порядка, государственного и общественного управления и самоуправления.

Другой рациональный ограничитель самостоятельности местного самоуправления также объективного характера - очерченность его полномочий вопросами местного значения, локальной территорией.

Кроме того, местное самоуправление действует в рамках таких объективных ограничителей, как дефицит финансовых средств, общие интересы местного сообщества, а также субъективных факторов: уровня развития местного правотворчества и правосознания, правовой культуры и активности населения.

Значительно корректирует проведение самостоятельной муниципальной политики деятельность органов государственной власти. Принятие новых законов, осуществление правительством общегосударственной политики в конечном итоге не только затрагивает интересы населения муниципальных образований, но и требует участия тех или иных органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления вступают во взаимодействие с органами государственной власти, реализуя отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться законом в соответствии со ст. 132 Конституции РФ, а также осуществляя решения, принятые органами государственной власти, оказывая в соответствии с законом содействие государственным органам в выполнении их задач и функций на местном уровне.

2. Организационное обособление органов местного самоуправления от органов государственной власти. Данный принцип определяет место местного самоуправления в системе управления обществом и государством.

Публичная власть осуществляется в России на трех уровнях: федеральном, уровне субъектов Российской Федерации и муниципальном, хотя источник у них единый - многонациональный народ России. Причем первые два уровня представляют государственную власть, а третий - уровень местного самоуправления.

Акцент на организационную обособленность органов местного самоуправления от системы органов государственной власти сделан в ст. 12 Конституции РФ, где отмечается, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Исходя именно из этого принципа строятся основы взаимоотношений муниципальных образований между собой, органов местного самоуправления и органов государственной власти.

Конституция РФ, устанавливая организационную обособленность местного самоуправления, закрепляет за ним собственную (исключительную) компетенцию, в пределах которой оно самостоятельно. Как и всякая публичная власть, местное самоуправление имеет общую основу с государственной властью, которая на муниципальном уровне приобретает новые черты, связанные прежде всего с возможностью ее осуществления непосредственно за счет использования потенциала самоорганизации граждан. Таким образом, местное самоуправление не является альтернативой государственной власти, а представляет собой специфический элемент государственного устройства. Закрепление за местными органами полномочий - результат разграничения компетенции между центром и местами в рамках единого государственного механизма.

3. Соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам. Конституция РФ гарантирует экономическую и финансовую самостоятельность местного самоуправления.

Экономическая самостоятельность местного самоуправления определяется наличием муниципальной собственности и правом на самостоятельное управление ею. К объектам муниципальной собственности относится имущество органов местного самоуправления, включая средства местного бюджета и другие финансовые ресурсы, муниципальный жилищный фонд, объекты инженерной и социальной инфраструктуры, предприятия, земельные участки и другое движимое и недвижимое имущество.

Финансовую основу местного самоуправления составляет право органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы (ст. 132 Конституции РФ).

Органы местного самоуправления должны обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов. Для этого за муниципальными образованиями закрепляются отчисления от федеральных налогов и налогов субъекта Российской Федерации, которые являются доходными источниками местного бюджета. Кроме этого для нормального обеспечения жизнедеятельности населения органы местного самоуправления должны сами "зарабатывать" дополнительные средства за счет предоставляемых населению платных услуг.

4. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления с учетом и использованием исторических, национальных, культурных и иных местных традиций. Этот принцип можно рассматривать в трех аспектах: а) территориальном; б) национальном; в) структурном*(8).

Территориальный аспект предполагает осуществление местного самоуправления в границах различных административно-территориальных единиц с учетом исторических особенностей и устоявшихся традиций. Так, в Саратовской области муниципальные образования созданы в составах районов, административных центров соответствующих районов и округов, входящих в районы, одно городское муниципальное образование - Саратов - административный центр субъекта Российской Федерации; в Астраханской области - в городских, районных и сельских поселениях; в Пензенской области - в городских и сельских поселениях, а районы являются государственными административно-территориальными единицами.

Наличие территории является одним из необходимых элементов статуса муниципального образования, поскольку, как следует из Федерального закона 2003 г., местное самоуправление осуществляется только в границах муниципального образования.

Федеральный закон о местном самоуправлении предусматривает пять видов муниципальных образований: два вида поселений - сельское и городское; муниципальный район; городской округ; внутригородская территория города федерального значения. Последний вид муниципальных образований будет использован только в городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге.

Остановимся на первых четырех. Согласно Закону, сельское поселение - это поселение, в состав территории которого входит один или несколько сельских населенных пунктов (село, станица, деревня, хутор, кишлак, аул, стойбище и т.д.), объединенных общей территорией, в которых местное самоуправление осуществляется непосредственно или через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городское поселение - поселение, в составе территории которого имеются город или поселок городского типа с прилегающей территорией, в которых местное самоуправление осуществляется непосредственно или через выборные и иные органы местного самоуправления. Поселения создаются на базе одного населенного пункта или группы небольших, рядом расположенных населенных пунктов. Они будут решать, например, вопросы благоустройства, жилищно-коммунального хозяйства, организации транспорта внутри поселения и т.д.

Муниципальный район - несколько поселений, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно или через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия. Таким образом, муниципальные районы - фактически то же, что и нынешние административно-территориальные районы. К их полномочиям будут отнесены, например, организация ритуальных услуг, переработка твердых бытовых отходов, организация и содержание образовательных учреждений и т.п.

Городской округ - территория города, имеющая статус муниципального образования.

Исходя из этого, население вправе создавать муниципальные образования, отличающиеся друг от друга не только количественными характеристиками (площадь территории, численность населения), но и качественными показателями (уровень социально-экономического развития, финансовый потенциал, наличие объектов государственной и муниципальной собственности).

Вся территория страны должна быть покрыта как поселениями, так и муниципальными районами. Предполагается, что исключением будут малонаселенные территории, где плотность населения более чем в три раза ниже плотности сельского населения в среднем по стране. Там вся территория будет покрыта только муниципальными районами. Но, естественно, на населенной территории должны быть и поселения. Закон 2003 г. не предусматривает подчинение поселений районам. У поселения и района будут свои отдельные перечни полномочий, а следовательно, не должно возникнуть совместной сферы компетенции, где может иметь место такое подчинение.

Свою территорию на поселения и районы будут "нарезать" субъекты Российской Федерации самостоятельно. В Законе предлагается закрепить некоторые критерии принятия таких решений. Например, из положений Закона вытекает, что населенные пункты с численностью 1 тыс. человек и выше не могут быть включены в состав других поселений, т.е. должны быть самостоятельными поселениями.

Новая территориальная организация местного самоуправления имеет как положительные, так и отрицательные стороны.

К отрицательным можно отнести следующие:

- при формировании множества сельских и городских поселений, обладающих статусом муниципальных образований, колоссально возрастет их численность и усложнится межмуниципальное сотрудничество, что неизбежно приведет к искаженной отдаленности местного самоуправления от государственной власти;

- мелкие муниципальные образования будут не в состоянии решать сложные экономические задачи.

Положительная сторона заключается в обеспечении права населения каждого населенного пункта на местное самоуправление*(9).

Национальный аспект обусловлен этническим многообразием населения Российской Федерации. Органы местного самоуправления непосредственно выражают интересы жителей и способствуют более гибкому учету их этнокультурных запросов.

Необходимость учитывать исторические и иные местные традиции является требованием, которое последовательно реализуется в российском законодательстве о местном самоуправлении. Базовое положение определяется в ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, где указывается, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. допускает, чтобы местные обычаи и традиции учитывались при установлении наименований органов местного самоуправления и определении символики муниципального образования.

Анализ наименований представительных органов местного самоуправления показал, что в большинстве административных центров субъектов Федерации, являющихся муниципальными образованиями, представительный орган именуется городской Думой, а также городским Советом, городским Советом народных депутатов, городским Собранием. В большинстве районных муниципальных образований представительные органы именуются собраниями представителей.

Структурный аспект предполагает разнообразие в избрании населением той или иной модели организации местного самоуправления. Закон 2003 г. содержит некоторые новшества в регулировании организационной структуры органов местного самоуправления.

1. Обязательным стало наличие не только представительного органа, но и местной администрации (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), главы муниципального образования, контрольного органа муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия), избирательной комиссии муниципального образования.

2. Предусматривается запрет на совмещение главой муниципального образования должности главы местной администрации и руководителя представительного органа муниципального образования. Если глава муниципального образования избирается непосредственно населением, устав может определять, что глава муниципального образования входит в состав представительного органа и является его председателем либо что он является главой местной администрации. Если же он избирается, согласно уставу муниципального образования, представительным органом муниципального образования из своего состава, он может быть только руководителем представительного органа.

3. Детально описывается контрактная система найма главы местной администрации, который осуществляется на конкурсной основе.

4. Для представительного органа местного самоуправления района предусматривается порядок его формирования из представителей поселений. Это будет одним из средств, позволяющих исключить подчинение поселения району. Но допускаются и прямые выборы.

Новый федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает минимальную численность депутатов представительного органа муниципального образования в зависимости от численности населения.

5. Законность в организации и деятельности местного самоуправления. На деятельность органов местного самоуправления распространяется закрепленный в ст. 15 Конституции РФ принцип законности: "...Органы местного самоуправления, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы". Права и свободы человека в соответствии со ст. 18 Конституции РФ должны определять смысл и содержание деятельности органов местного самоуправления. Реализация принципа законности обеспечивается посредством таких форм, как контроль и надзор за исполнением законов органами местного самоуправления, за соблюдением ими прав и свобод человека и гражданина, а также путем обжалования неправомерных решений и действий органов и должностных лиц местного самоуправления в судебном порядке. Обязательная государственная регистрация уставов муниципальных образований обеспечивает контроль за соответствием уставов действующему законодательству.

6. Гласность и учет общественного мнения в деятельности местного самоуправления. Гласность - важнейший принцип демократического устройства местного самоуправления, обеспечивающий открытый характер функционирования органов местного самоуправления, систематическое информирование населения муниципального образования об эффективности принятых в его интересах решений. Осуществление этого важного принципа предполагает, во-первых, информирование населения о заседаниях представительного органа муниципального образования, о вопросах, решаемых выборными и другими органами местного самоуправления. Во-вторых, органы местного самоуправления должны доводить до сведения граждан содержание решений, принимаемых ими. В-третьих, органы местного самоуправления должны использовать традиционные организационно-массовые формы работы с избирателями, обязаны рассматривать проекты правовых актов, внесенные населением, в открытом заседании с участием представителей населения. Результаты рассмотрения должны быть официально опубликованы (обнародованы).

7. Запрет на ограничения прав местного самоуправления. В ст. 133 Конституции РФ указано, что местное самоуправление в России гарантируется:

- правом на судебную защиту;

- правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

- запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами.

В связи с этим на государственные органы возлагаются функции обеспечения, охраны и защиты местного самоуправления. К ним, в частности, относится разработка правовой основы организации и деятельности местного самоуправления; установление правовых гарантий экономической, финансовой и организационной самостоятельности местного самоуправления; соблюдение принципов взаимодействия муниципальных органов и органов государственной власти.

Государственные гарантии местного самоуправления не исчерпываются созданием правовой базы местного самоуправления, правового механизма защиты прав местного самоуправления. Существует законодательно определенная необходимость государственной поддержки местного самоуправления. Так, на основании Указа Президента РФ "Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации" принята Правительственная Программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления*(10), где предусмотрены конкретные меры в данной области.

Неотъемлемой частью конституционного статуса местного самоуправления является система его правовых гарантий*(11). Система гарантий местного самоуправления представляет собой совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и правовую защиту.

Система гарантий местного самоуправления состоит из общих и специальных (юридических) гарантий. Общие гарантии представляют собой совокупность разнообразных социальных мер материального, идеологического и иного характера, которые определяют состояние демократичности местного самоуправления. Система общих гарантий включает политические, экономические, духовные (моральные).

Политическими гарантиями служат политико-правовой режим Российского государства, предусматривающий требование самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий, а также невключение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Важнейшей политической гарантией выступает народовластие. Население муниципальных образований играет исключительную роль в осуществлении полномочий местного самоуправления.

К экономическим гарантиям относятся признание и равная защита государством муниципальной собственности, обособленность местных бюджетов, право органов местного самоуправления устанавливать местные налоги и сборы, решать другие финансовые вопросы местного значения. Государство на законодательном уровне гарантирует выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов и городских округов, устанавливает средства финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов других уровней, определяет порядок предоставления субвенций местным бюджетам на осуществление отдельных государственных полномочий. Кроме того, органы местного самоуправления принимают планы и программы социально-экономического развития муниципального образования, предусматривая рациональные пропорции в развитии производственной и социальной инфраструктур, координируют участие предприятий, учреждений и организаций, независимо от форм собственности, в комплексном развитии территории муниципального образования.

К духовным гарантиям местного самоуправления относится система духовных ценностей человека и общества в целом. Игнорирование органами местного самоуправления исторических, культурных, национальных, а также местных традиций и обычаев затрудняет реализацию задач и целей местного самоуправления*(12).

Большое значение отводится специальным (правовым) гарантиям. Цель этих гарантий - обеспечить правовыми средствами организационную и материально-финансовую самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения, защиту прав местного самоуправления и создание благоприятных возможностей для их полной реализации. К правовым гарантиям местного самоуправления Закон о местном самоуправлении 2003 г. относит:

- обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан (ст. 22);

- обязательность исполнения муниципальных правовых актов, принятых органами местного самоуправления (п. 3 ст. 7);

- обязанность содействия населению в осуществлении местного самоуправления со стороны государственных органов и их должностных лиц (п. 2 ст. 33);

- право муниципальных образований на межмуниципальное сотрудничество (ст. 66-69). Муниципальные образования для более эффективного осуществления своих прав и интересов вправе создавать совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Советы муниципальных образований субъектов могут формировать единое общероссийское объединение муниципальных образований.

Особую роль в системе гарантий, обеспечивающих правовую защиту местного самоуправления, играет конституционное право местного самоуправления на судебную защиту. Необходимо отметить, что органы местного самоуправления не имеют права непосредственно обращаться в Конституционный Суд РФ с запросами о законности принимаемых в отношении их нормативных актов. Единственно возможным вариантом остается обращение через своих депутатов - опосредованно.