К началу XX в. Россия была аграрно-индустриальной державой, занимала
пятое место в мире по уровню развития промышленности и первое место по развитию сельского хозяйства.
По всеобщей переписи населения 1897г. в России проживали 125,6 млн.
человек, в том числе сельского населения – около 97 млн. или 77%.[37]
Классовая структура общества выглядела следующим образом: помещики и
крупная буржуазия – 2,4%, зажиточные мелкие хозяева – 18,4%, мелкие
собственники – 28,5%, пролетарии и полупролетарии города и деревни –
50,7% (в т.ч. промышленный рабочие – около 8%).[38] На территории Российской
империи проживало более 200 наций и народностей. 57% населения
составляли нерусские народности. Население Европейской России
составляло 93,4 млн. человек, Царства Польского – 9,5 млн., Великого
княжества Финляндского 2,6 млн., Кавказского края – 9,3 млн., Сибири –
5,8 млн., Средней Азии – 7,7 млн. человек.[39] Подданные Российской империи
делились на сословия: дворянство, духовенство, казачество, купцы, крестьяне, городские и сельские обыватели (мещане). Коренное население Казахстана, Сибири и ряда других районов выделялось в самостоятельное сословие – инородцы.
|
|
В начале XX в. в России имелись элементы буржуазной государственности, конституционализма: выборные органы местного самоуправления, общероссийские партии, развивался процесс самоорганизации масс населения.
Начавшаяся в январе 1905 г. революция обострила проблему
политических реформ в России. "В начале ХХ в. под влиянием роста капитализма, консолидации буржуазии переход страны к представительному учреждению стал необходимостью. "Конституционное прикрытие" диктовалось и международной обстановкой: доверие западных правительств к существующему режиму после поражения в русско-японской войне было подорвано и для получения иностранных займов уже требовалось поручительство буржуазного парламента как гаранта стабильности "исторической власти". Революция же 1905-1907 гг. сделала невозможным сохранение самодержавия в "чистом виде"."[40]
Принято считать, что начало процессу становления парламентаризма в России было положено 18 февраля 1905 г., когда царь подписал рескрипт (распоряжение) на имя министра внутренних дел А.Г.Булыгина, где выражалось намерение «привлекать достойнейших, доверием народа облеченных, избранных от населения людей»[41] к участию в предварительной разработке и обсуждении законодательных предположений. Одновременно был обнародован царский манифест «О призыве властей и населения к содействию самодержавной власти в одолении врага внешнего и искоренению крамолы и противодействии смуте внутренней».[42]
|
|
А.Г.Булыгину поручалось возглавить комиссию по подготовке соответствующего законодательства. В мае Совещание завершило работу и сформулировало концептуальные основы будущих выборных правил и процедур. Главный принцип, проведенный данным совещанием - необходимость создания выборного представительного органа, постоянной палаты, в которой будут заседать депутаты, избранные населением. На следующем этапе бюрократического рассмотрения законопроекта он был скорректирован Советом министров. Здесь обсуждение проходило под председательством Д. М. Сольского.[43] Следующей инстанцией изучения законопроекта должен был стать Государственный совет, но по инициативе графа Сольского для окончательного обсуждения проекта нового учреждения, названного в Совете Министров «Государственная дума», с 19 по 26 июля 1905 г. в Петергофе заседало Особое совещание под председательством Николая II.[44]
На Совещании обсуждался ряд спорных вопросов, связанных с учреждением российского парламента. Правящая элита стремилась ввести такой способ голосования, чтобы обеспечить преобладание в Думе депутатов, стоящих на консервативных, проправительственных позициях, то есть - сословную избирательную систему. В качестве электоральной базы монархии рассматривалось крестьянство и дворянство. Другая часть участников Совещания высказывалась за более широкую, всесословную систему представительства, хотя и ограниченную различными цензами. [45]
После внесения поправок и переработки многих изначальных положений проекта большинство участников Петергофских Совещаний признали, что сделать проект еще умереннее невозможно, и 6 августа 1905 г. царь утвердил Манифест «Об учреждение Государственной думы»[46] и «Положение о выборах в Государственную думу»[47]. Эти законы устанавливали законосовещательный характер будущей (булыгинской) Думы.
В Манифесте говорилось: «Ныне настало время, следуя благим начинаниям их, призвать выборных людей от всей земли русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов»[48] Как видно из Манифеста, главной целью проводимых преобразований было ввести в состав высших государственных учреждений «особое законосовещательное установление, коему предоставляется предварительная разработка и обсуждение законодательных предположений и рассмотрение росписи государственных доходов и расходов.»[49] Первоначально предполагался только законосовещательный характер нового органа. Более того, Николай II оставил за собой право вносить изменения в Положение о выборах в Государственную думу и иные акты, регламентирующие ее деятельность: «Мы сохраняем всецело за Собою заботу о дальнейшем усовершенствовании Учреждения Государственной думы, и когда жизнь сама укажет необходимость тех изменений в ее Учреждении, кои удовлетворяли бы вполне потребностям времени и благу государственному, не преминем дать по сему предмету соответственные в свое время указания»[50].
Появление Манифеста знаменовало начало процесса перехода от неограниченной самодержавной власти в России к конституционной демократии. По существу это была первая, хотя и робкая, непоследовательная попытка модернизации политической системы страны по западной модели представительной демократии.
При выборах в Думу была установлена система курий, т. е. распределения избирателей по сословным и имущественным признакам. Для каждой курии правительство установило определенные нормы представительства.[51]
Были созданы три курии: землевладельческая, городская и крестьянская. Для участия в выборах по землевладельческой курии устанавливался земельный (от 100 до 650 дес. земли в зависимости от местности) или имущественный (недвижимая собственность не менее 15 тыс. руб.) ценз. Таким образом, как отмечает Голубева Е.И., "для землевладельцев и городской буржуазии устанавливалась преимущественная квота - 85% депутатских мест, т.е. они имели представительство обратно пропорционально своей численности"[52]. Землевладельцы, не имевшие цензовых участков, выбирали своих уполномоченных на предварительном съезде. Уездный избирательный съезд землевладельцев выбирал выборщиков. В городском избирательном съезде принимали участие представители городской буржуазии, для которых устанавливался довольно значительный имущественный ценз. Для крестьян (кроме Сибири и Польши) ценза не требовалось, но устанавливалась сложная четырёхстепенная система выборов: сельские сходы выбирали десятидворников, те на волостных сходах — уполномоченных, а последние на уездных съездах — уполномоченных от волостей (у казаков — от станиц) выборщиков.
|
|
Выборщики губернии, избранные всеми куриями, собирались на губернское избирательное собрание, где каждая курия выбирала установленное законом число членов Государственной думы. Крупные города получили право выбирать членов в Думу от городской буржуазии непосредственно на городских избирательных собраниях.
Большевики призывали массы к активному бойкоту выборов этой Думы, разоблачению соглашательской политики буржуазии. Они выдвинули лозунг подготовки и проведения вооруженного восстания, установления Временного революционного правительства, перерастания революции из буржуазно-демократической в социалистическую.
События осени 1905 г. сорвали выборы и созыв булыгинской Думы.
Как уже говорилось, по первоначальному замыслу Государственная дума предполагалась, как «законосовещательное установление». Однако революция ширилась, на ее сторону стали переходить военные части. В
октябре в стране началась Всероссийская политическая забастовка, встали
железные дороги, была парализована работа промышленных предприятий. В
обстановке, когда трудно было определить, в какую сторону склонится
политическая чаша весов, Николаю II ничего другого не оставалось, как
объявить Манифест 17 октября 1905 г.,[53] которым подчеркивался
конституционный путь развития страны и предоставление гражданских
свобод. Признавая необходимость «объединить усилия высшего правительства» и в целях скорейшего преодоления смуту, несущей «угрозу целости и единства державы» царь возлагает на правительство обязанность:
|
|
«1) Даровать населению незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов.
2) Не останавливая предназначенных выборов в Государственную думу, привлечь теперь же к участию в Думе, в мере возможности, соответствующей краткости остающегося до созыва Думы срока, те классы населения, которые ныне совсем лишены избирательных прав, предоставив засим дальнейшее развитие начала общего избирательного права вновь установленному законодательному порядку, и
3) Установить, как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от Нас властей.»[54]
Таким образом, царский манифест 17 октября 1905 года даровал России:
- общественные свободы – неприкосновенность личности, свободу слова, собраний, союзов;
- объявил о выборах в Государственную думу и их демократизации;
- придал Государственной думе характер законодательного учреждения, т.е. провозглашался принцип деления власти и перехода к конституционному строю.
19 октября 1905 года был утвержден указ “О мерах к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений”.[55] В соответствии с ним Совет министров превращался в постоянное высшее правительственное
учреждение, призванное обеспечивать "направление и объединение действий
главных начальников ведомств по предметам законодательства и высшего
государственного управления”. Устанавливалось, что законопроекты не могут быть внесены в Государственную думу без предварительного обсуждения в Совете министров, кроме того, “никакая имеющая общее значение мера управления не может быть принята главными начальниками ведомств помимо Совета министров”.
Для обсуждения политической ситуации в стране и выработки рекомендаций к грядущим выборам в декабре 1905 г. было созвано Царскосельское совещание[56], которое приняло избирательное законодательство в том виде, в котором оно было реализовано весной 1906 года.
11 декабря 1905 г. в разгар вооруженных столкновений в Москве был
издан Указ об изменении положения о выборах в Государственную Думу закон о выборах в I Государственную думу.[57] По этому закону выборы
были не прямые, не равные, не всеобщие и не демократические. И все же
данный закон расширил избирательные права путем установления четвертой
курии – рабочей, от которой избиралось около 3% депутатов. Более 40%
депутатов Думы избирало крестьянство, которое составители закона по-прежнему считали главной опорой государства и престола. Была
сохранена цензовая система и сословный принцип. Так же были сохранены
общие ограничения в избирательном праве, установленные в августе 1905 г.
Целые слои населения – женщины, военнослужащие, так называемые «бродячие инородцы» (т.е. кочевники – скотоводы) – лишались права избирать и быть избранными. Выборы предполагались двухступенчатые, отдельные по
губерниям и областям и по крупным городам. Число выборщиков, участвующих в собраниях по губерниям и областям, было установлено специальным списком по каждой административной единице отдельно.[58] Для собраний выборщиков по городам устанавливалась единая квота: по 160 человек в столицах и по 80 человек в остальных городах.
Что касается членов Государственной думы, избираемых выборщиками на собраниях, то их число было определено отдельным списком по каждой
губернии, области, городу. Всего в списке значилось 412 мандатов, в том
числе 28 от городов.
Для «проверки правильности выборов и рассмотрения заявлений и жалоб по делам о выборах» создавался специальный аппарат: губернские, уездные и городские комиссии по делам о выборах. Эти комиссии состояли из чиновников, представителей дворянских сословных учреждении, городских самоуправлений и земств. Председательствовали в этих комиссиях чиновники Министерства юстиции — председатели окружных судов, уездные члены окружных судов и пр. Деятельностью избирательных комиссий руководило особое делопроизводство по выборам в Думу, созданное в аппарате Министерства внутренних дел.
Хотя ряд ограничений на участие в выборах в Думу нельзя признать
разумными, в частности, отстранение от выборов лиц администрации и
полиции, тем не менее их общая социальная направленность очевидна: не
допустить в Думе смуты и вольнодумства. Этим целям в первую очередь
служили высокий имущественный и возрастной ценз и недопущение к участию в выборах студентов, ограничение числа членов Думы, избираемых от городов.
Думается, что орган власти, сформированный по таким принципам можно
назвать представительным лишь с определенной долей условности.
20 февраля 1906 г. было принят специальный документ под названием «Учреждение Государственной Думы»[59], где ее статус и полномочия в системе органов государственной власти были расширены и конкретизированы. Устанавливалось, в частности, что она будет заниматься предварительной разработкой и обсуждением законодательных предложений, утверждением государственного бюджета, обсуждением вопросов о строительстве железных дорог и учреждении акционерных обществ. Дума избиралась на пять лет. Депутаты Думы не были подотчетны избирателям, их отстранение могло осуществляться Правительствующим Сенатом. Дума могла распускаться досрочно решением императора.
Как и раньше устанавливалось, что Дума может выступать с законодательной инициативой по всем вопросам, за исключением Основных государственных законов. По февральскому 1906 г. Закону Дума получила право запроса к министрам и главноуправляющим ведомствами, подчиненными
правительствующему Сенату. Министры обязывались не позднее одного месяца со дня подачи им заявления о запросе дать ответ или известить Думу о
причинах, объяснявших, почему они лишены возможности это сделать.
Одновременно с документом об учреждении Государственной Думы было принято новое положение «О переустройстве учреждения Государственного Совета»[60] Из совещательного органа он был преобразован в верхнюю палату, стоявшую над Государственной Думой. Но при формальном равенстве прав Государственный Совет имел приоритет относительно Думы: все законопроекты, принятые Думой, должны были поступать в Государственный Совет и лишь затем, в случае принятия их Советом, представляться на утверждение императору. Половину реформированного Государственного Совета составляли выборные члены, половину – назначенные императором. Председатель и вице-председатель ежегодно назначались им же.
23 апреля 1906 г. Николай П утвердил Свод основных государственных законов[61] (в новой редакции из них было изъято определение «неограниченное» самодержавие), в котором были сформулированы основные права и свободы граждан (неприкосновенность жилища и собственности, свобода слова, печати, собраний, создания союзов и объединений и т.п.).
Законодательная власть закреплялась за Государственной думой и Государственным советом. В случае прекращения или перерыва в их деятельности законопроекты могли обсуждаться в Совете министров и утверждаться императором в виде указов. Но в течение двух месяцев после открытия законодательной сессии такие указы должны были вноситься на утверждение Думы и Совета, иначе они автоматически утрачивали свою силу.
Прерогативами императора объявлялись: пересмотр основных законов, высшее государственное управление, руководство внешней политикой, верховное командование вооруженными силами; объявление войны и заключение мира, объявление местности на военном и исключительном положении, право чеканки монеты, увольнение и назначение министров, помилование осужденных и общая амнистия.
Таким образом, механизм принятия законодательных решений стал следующим: три звена власти – царь, Государственная дума и Государственный совет – должны были утвердить закон, прежде чем он вступит в силу. Законодатели также были лишены права контроля за исполнением законов и действиями правительства.
Одним из важнейших последствий Манифеста 17 октября стало образование множества общественных объединений, как легальных, так и нелегальных, в том числе и новых партий самых разных политических оттенков и направлений.
Это заставило правительство заняться разработкой специального нормативного акта, регулирующего деятельность общественных объединений. 4 марта 1906 г. царь подписывает Именной Высочайший указ Правительствующему Сенату о временных правилах об обществах и союзах.[62]
В соответствии с этим документом общества и союзы создавались в заявительном порядке без специального разрешения государственных органов. Министерству внутренних дел предоставлялось право прекращать деятельность обществ и союзов, если признавалось, что она угрожает общественному спокойствию и безопасности. Указ предусматривал также деятельность обществ, преследующих политические цели, но с рядом дополнительных условий. Не допускалось, в частности, деятельность общества, которое «принимает особые меры для сокрытия своего существования или преследуемых им целей» либо управляется «учреждениями и лицами, находящимися за границей».
Вместе с тем, формально допуская существование политических партий, царское правительство относилось к ним с большим недоверием и не собиралось предоставлять партиям какие-либо преимущества по сравнению с другими общественными объединениями, прежде всего в избирательном процессе. Законом о выборах не предусматривалось самостоятельное участие политических партий в избирательных кампаниях. Все участвующие в выборах кандидаты должны были выступать как частные лица, хотя членам партий прямо и не запрещалось баллотироваться в качестве независимых кандидатов.