Функции земских учреждений

Полномочия и функции земских управ определялись кругом тех вопросов, какие были отнесенны к компетенции земств. В основном земские управы занимались вопросами народного образования, здравоохранения, строительствам местных дорог, распространением и пропагандой агрономических знаний, совершенствованием местной промышленности, организацией поземельного кредита и земской статистики и т.д.

Создавая земские учреждения, правительство было озабочено тем, чтобы компетенция их не выходила за рамки узкого круга хозяйственных дел. К предметам ведения земских учреждений относились: 1) заведование земскими повинностями - денежными и натуральными, 2) заведование капиталами и другими имуществами земства; 3) попечение об устранении недостатка продовольственных средств и оказании пособий нуждающемуся населению разрешенными законом способами; 4) содержание в исправности состоящих в ведении земства дорог, дорожных сооружений; устройство и содержание пристаней вне городских поселений и попечение об улучшении местных путей сообщения; 5) устройство и содержание земской почты, 6) заведование взаимным земским страхованием имуществ; 7) заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями; попечение о призрении бедных, неизлечимых больных и умалишенных, а также сирот и увечных; 8) участие в мероприятиях по охранению народного здравия, развитие средств врачебной помощи населению и изыскание способов по обеспечению местности в санитарном отношении, а также участие в ветеринарно-полицейских мероприятиях; 9) заботы по предупреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем устроении селений; 10) попечение о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведовании содержимыми на счет земства школами и другими учебными заведениями; 11) помощь зависящими от земства способами местному земледелию, торговле и промышленности; заботы об охранении полей и лугов от порчи и истребления вредными насекомыми и животными; 12) удовлетворение возложенных в установленном порядке на земство потребностей воинского и гражданского управлений; 13) дела, предоставленные ведению земских учреждений на основании особых законоположений и уставов. Согласно Положению о земских учреждениях "для исполнения таких по делам земств обязанностей, которые по свойству своему требуют особых познаний и подготовки", земские управы могли приглашать служащих (врачей, учителей, статистиков, агрономов, ветеринаров, инженеров, техников, фельдшеров, акушерок и т.п.) [51, c. 89].

К финансовым полномочиям земских учреждений прежде всего относилось взимание земских повинностей ― местных налогов и сборов, которые не направлялись в общегосударственный бюджет, а использовались для развития провинции. Земские учреждения держали под контролем поступление налоговых платежей в бюджет ― их полноту и своевременность. В случае образования недоимок они имели право обращаться за помощью к полиции.

Созданные в эпоху 1860-х годов земские учреждения очень скоро почувствовали тяжесть реакционных попыток ограничить их деятельность, изуродовать их состав, подчинить их администрации и, вместе с тем, сузить их средства. Это последнее обстоятельство всегда входило в общий план внутренней политики и вместе с тем встречало себе деятельную поддержку со стороны ― министерства финансов. Быстро растущие государственные расходы требовали усиленного обложения, и казначейская политика тем ревнивее охраняла источники возможного дохода от местного обложения, чем быстрее рос государственный бюджет России [29, c. 23].

Если рассматривать финансовую деятельность государства как деятельность по аккумулированию и распределению финансовых ресурсов, то центральное место в такой деятельности занимает бюджетный процесс. Эффективность финансовой деятельности государства во многом определяется степенью совершенства его бюджетного законодательства. Только сбалансированность доходов и расходов государства способствуют его успешной деятельности во всех сферах, а такая сбалансированность может быть достигнута исключительно на прочной правовой основе.

Рассмотрение бюджетного законодательства Российской империи логично начать с основных понятий и терминов, и, прежде всего, с ключевого понятия бюджет. В изучаемый период бюджет официально назывался росписью государственных расходов и доходов. В извлечении из закона РБ «О бюджетной системе Республики Беларусь и государственных внебюджетных фондах» следует, что бюджет ― это система экономических отношений по поводу формирования, распределения и использования централизованного денежного фонда государства. В современном Бюджетном кодексе РФ государственный бюджет рассматривается как форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления [59, c. 114].

Бюджет является одной из наиболее широких финансовых категорий, и потому ему присущи основные финансовые функции: мобилизационная, распределительная, контрольная. Мобилизационная функция обеспечивает поступление средств для государственных нужд. Распределительная функция связана с перераспределением национального дохода путем использования бюджетных средств. Контрольная функция связана с государственным контролем за поступлением и расходованием средств.

В бюджетной системе концентрируется значительная часть национального дохода, которая направляется на реализацию потребностей общегосударственного характера: оборону страны, ее экономическое и социальное развитие, содержание государственного аппарата. Процесс концентрации и распределения бюджетных средств происходит в соответствии с бюджетным планом, или бюджетом, который принимается ежегодно особым законодательным актом. Порядок разработки, обсуждения и принятия бюджетного плана, а также осуществления контроля за его исполнением называется бюджетным процессом.

мая 1862г. Александр II утвердил Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений [53, c. 86].

Утвержденная Императором Государственная роспись (прежде составлявшая государственную тайну) подлежала обнародованию. Сметы публиковались лишь с указанием параграфов и статей сметных назначений, без других подробностей. Введение гласности Государственной росписи не только содействовало упрочению внутреннего и внешнего кредита государства и порядка в ведении бюджетного хозяйства ― оно стало первым шагом по пути к утверждению принципа публичности государственных финансов.

С 1866 г. были введены в действие подготовленные той же Комиссией "Правила о поступления государственных доходов и производстве государственных расходов". В них говорилось, что все доходы государственные сосредотачиваются в Министерстве финансов, в кассах ведомства Департамента Государственного Казначейства. Последовательное проведение принципа единства кассы позволило установить четкий порядок работы по исполнению бюджетных назначений [62, c. 143].

Вместе с тем, в течение изучаемого периода нормы бюджетного законодательства постоянно претерпевали изменения в плане их совершенствования. Совершенствование правовых норм, развитие гласности в бюджетной сфере сказывалось и на структуре бюджета, прежде всего, на структуре расходов. Исторически доминирующее положение в структуре расходов российского бюджета занимали расходы на вооруженные силы, что было связано с геополитическим положением страны. Отсутствие естественных границ обуславливало постоянную внешнюю угрозу, государство развивалось в условиях постоянных войн, причем большинство из них вынуждено было вести на своей территории.

Анализируя финансовый строй Российской империи, сравнивая его с положением дела в других государствах, приходится отметить две его главнейших особенности: 1) резкое развитие косвенного обложения в государственном бюджете и 2) чрезвычайную отсталость расходов местных органов самоуправления по сравнению с государственным бюджетом. Отсюда происходит значительная тяжесть налогового бремени для широких масс необеспеченного населения и ничтожное развитие культурно-производительных расходов централизованного бюджета [44, c. 43].

Сравнительные данные за 1906-1908 гг. в крупнейших государствах роли прямых и косвенных налогов (считая государственное и местное обложение) таковы:

 

Государства	В % к общей сумме налогов
	Прямое	Косвенное
Англия	64,4	35,6
США	62,1	37,9
Япония	49,2	50,8
Германия	48	52
Франция	44	56
Италия	41,5	58,5
Австрия	31,1	68,9
Россия	36,2	73,8

Цифры указывают, что Россия занимает последнее место по значению прямого обложения и первое по величине косвенного. Слабое развитие прямого обложения в государственном бюджете и незначительная величина земского и городского обложения являются главной причиной такого положения [54, c. 86].

Сбор налогов как составляющая государственной финансовой деятельности затрагивает не только интересы всего общества в целом, поскольку предоставляет средства для реализации социально значимых программ и проектов, но и интересы каждого конкретного индивида, который, являясь налогоплательщиком, вынужден расставаться с частью своих средств. Следовательно, правильная организация системы и принципов налогообложения непосредственно влияет на социальное самочувствие населения и политическое спокойствие государства. При установлении принципов налогообложения необходимо правильно определить баланс между стремлением максимально пополнить казну государства и необходимостью не разорить налогоплательщиков. Кроме того, некоторые налоги могут замедлять экономический рост в государстве.

Анализ налоговой системы всегда предполагает наличие определенных классификаций существующих налогов. Основным видом такой классификации является общеизвестное деление налогов на прямые и косвенные. В современном финансовом праве такое деление определяется тем, является ли юридический плательщик одновременно фактическим плательщиком. В этом случае налог будет считаться прямым. Косвенные налоги, к числу которых относятся, например, акцизы, включаемые в цену товара, фактически уплачиваются конечным потребителем этих товаров, хотя юридически плательщиком является их продавец [57, c. 76].

Основные преимущества прямого налогообложения перед косвенным заключаются в том, что прямые налоги, являясь оценочными, дают доход, по общему правилу, более верный и определенный, чем косвенные. Так как, народный доход обыкновенно, за исключением различных промышленных кризисов, войн, неурожаев и пр., медленно, постепенно, но постоянно возрастает, и потому оценочные налоги, соразмеряясь с величиной этого дохода, являются твердым и постоянным источником для государственного хозяйства [62, c. 86].

Сделав оценку имуществ или доходов подданных и определив цифру налога, государство разлагает ее на плательщиков, соответственно их налогоспособности, констатированной оценкой и может с полным основанием надеяться (выкидывая известный процент на недоимки) на получение предназначенной цифры дохода, так как налог падает только на тех лиц, которые могут платить, и в том размере, в каком они могут нести его. Иное при налогах косвенных, где государство делает заключение о налогоспособности подданных на основании их расходов. Потребление различных предметов далеко не отличается постоянством, оно подвергается постоянным колебаниям от множества разнообразных причин. Поэтому в силу того, что правительство может более рассчитывать на получение от прямых налогов, чем от косвенных, смелее может основывать на них свой бюджет, первые заслуживают значительного предпочтения перед косвенными. Видами прямых налогов являются ― поземельный, подомовый, промысловый налог, более развитая форма ― подоходный налог.

К началу XX века рост фискальных потребностей государства выдвинул задачу установления принципиально новой налоговой системы, основанной на подоходном обложении как более гибком и отвечающем достижениям передовой финансовой теории. Но установление настоящего подоходного налога наталкивалось на сильное сопротивление правящих классов, тех, у кого был действительно высокий доход. Они сопротивлялись, потому что подоходный налог основной своей тяжестью падает именно на имущие классы.

Систему общегосударственных прямых налогов дополняли местные прямые налоги, которые первоначально возникли в виде земских повинностей. Упорядочение земских повинностей было произведено в 1851г. принятием "Правил нового устройства земских повинностей". В соответствии с данным документом, основу системы местных налогов составляли подушный сбор, поземельный сбор (по 1 коп. за десятину), сбор со строений, а также сборы с торговых документов, торговых свидетельств, "торгующих сословий". Таким образом, законодательство обеспечило преобладание в структуре доходов местных бюджетов, в отличие от государственного бюджета, прямых налогов над косвенными. Вместе с тем, города не имели права налоговой инициативы и могли собирать только налоги, установленные для них центральной властью.

К концу девятнадцатого века доходы земских учреждений от налоговых поступлений составляли 80-90% их бюджета, в крупных городах местные налоги обеспечивали 70-75% доходов городского бюджета. Но государственный бюджет не включал в себя местные бюджеты [29, c. 36].

Как уже отмечалось, среди налоговых поступлений в бюджет Российской империи ведущую роль играли поступления от косвенных налогов. Широкое распространение косвенных налогов во всех капиталистических странах было обусловлено прежде всего фискальными выгодами. Обложение предметов широкого потребления, которые покупает каждый житель страны, давало неплохие доходы казне.

Еще одно преимущество косвенных налогов состоит в том, что налоги, включаемые в цену товара, платятся незаметно для потребителей, утрачивается непосредственная связь между платежом налога и осознанием этого платежа. Покупая товар, покупатель не задумывается о том, что уплачивает в его цене налоги. Кроме того, косвенные налоги не связаны с недоимками, как это нередко бывало с прямыми налогами, не связаны с декларированием дохода. Преимущества косвенного налогообложения неразрывно связаны с его недостатками [2, c. 31].

Первый недостаток косвенных налогов заключается в их обратной пропорциональности платежеспособности потребителей, другими словами ― в их регрессивном характере. Как правило, косвенные налоги основной своей тяжестью падают на небогатые слои населения.

Во-вторых, косвенные налоги требуют больших расходов на их взимание. Необходимо содержать большой персонал для наблюдения за производством подакцизных товаров, чтобы эти товары не проникли на рынок без обложения. На каждом предприятии должны быть особые финансовые агенты, которые следят за производством и за отпуском товаров. Таможенные пошлины также требуют содержания целой армии таможенников для борьбы с контрабандой.

Главный вопрос эффективной организации налоговой системы связан с правильным соотношением прямых и косвенных налогов. Следовательно, необходимо разумное сочетание прямых налогов с косвенными.

В Российской империи в конце девятнадцатого века косвенные налоги давали значительно большую часть доходов бюджета, чем прямые. Такое соотношение, в большей или меньшей степени, было характерно для всех капиталистических государств того времени, но в России проявилось в максимальной степени. В результате, к началу XX в. произошло резкое столкновение фискальных интересов государства с интересами экономического развития, которое требовало значительных инвестиций в связи с важнейшими качественными изменениями технологии производства (наступление века электричества, внедрение в производство двигателя внутреннего сгорания и т.д.) и экономического строя общества (акционерный капитал, корпорации) [57, c. 82].

Государственный бюджет всегда по своим размерам во много раз превосходил сумму местных расходов. В частности соотношение обыкновенных государственных и земских расходов всегда было в России чрезвычайно неблагоприятно. Ничтожное развитие земских расходов и высокой размер обыкновенных государственных расходов дадут ещё более неблагоприятное отношение, если взять общий итог государственных расходов, как обыкновенных, так и чрезвычайных. Хотя отношение это с течением времени всё же несколько улучшается, ибо местные расходы росли немного быстрее, но всё же они остаются весьма ничтожными по сравнению с государственными. Это сопровождается ещё тем тяжёлым для населения обстоятельством, что громадная масса расходов по государственному бюджету имеет непроизводительный характер. Расходы на оборону (военное и морское дело), на управление, на уплату процентов по государственным долгам и пр. не дают непосредственно населению никаких реальных благ, отчуждая его средства в очень большой степени. Даже по самым оптимистическим (и в значительной степени произвольным) подсчётам записок министра финансов, приложенных к проектам государственных росписей, культурно-производительные затраты в русском бюджете составляют не более 15-16% обыкновенных расходов, а непроизводительные расходы берут 84-85% бюджета. В земских расходах мы встречаем обратное. Если, например, взять сметы 34-х земских губерний с 1901 по 1911 г., то при самом широком подсчёте земских непроизводительных расходов (расходы по управлению, участие в расходах правительственных учреждений, устройство и содержание мест заключения, уплата долгов, отчисления в различные капиталы, разные др. расходы и пр.) получаются следующие доли их в общем бюджете: в 1901 г. - 37,5, в 1906 г. - 30,6, в 1910 г. - 33,4 и в 1911 г. - 32,5% земской сметы [14, c. 16].

Таким образом, в земских бюджетах процент непроизводительных расходов в 2,5 раза ниже, чем в бюджете государственном. Но и это отношение значительно меньше действительности, ибо сметные назначения, как известно, очень не совпадают с действительным их исполнением, и чрезвычайно часто невыполненными по земским сметам остаются расходы именно категории непроизводительной: не делается отчислений в капиталы, задерживается уплата долгов, особенно казне, недоплачиваются взносы по обязательным расходам и проч., между тем как по медицине, народному образованно, дорожному делу и проч. почти всегда, наоборот, бывают перерасходы против сметных назначений, почему в действительности процент производительных расходов в исполнении бюджетов значительно больше, чем 67-70% и доходит нередко до 80-85%, т.е. в 5 раз выше, чем в государственных бюджетах. При этом значительная часть земских непроизводительных расходов (расходы обязательные) отнесена к ним для облегчения государственного бюджета и имеет вовсе не местное значение, являясь как бы скрытой, дополнительной частью того же государственного бюджета [15, c. 21].

Такое распределение по предметам назначения местных и государственных расходов делает тяжесть того и другого обложения для населения чувствительной в весьма неодинаковой степени. В конечном счёте отчуждённые государственными налогами средства местного населения возвращаются ему лишь в 1/7 части в виде необходимых производительных расходов, остальные уходят безвозвратно, оставаясь как бы бесплодными с местно-хозяйственной точки зрения. Взятые местными налогами средства возвращаются в население почти полностью и в 6/7 своих частей создают на местах необходимые культурно-хозяйственные ценности: образование, медицину, агрономию, ветеринарию, страхование, ряд экономических мероприятий, дороги и пр., что в свою очередь поднимает производительность и доходность народного труда. Отсюда теснейшая связь, не только в Российской империи, но и в других государствах, между высотой культурного и экономического уровня населения и развитием местных бюджетов [54, c. 92].

При разном объёме обязанностей, выпадающих на долю местных органов самоуправления в различных государствах, довольно трудно делать точные сравнения между развитием в них местных и государственных расходов или местного и государственного обложения. Однако, для более грубого сравнения, для понимания общей структуры распределения взимаемых с населения средств такие сопоставления весьма пригодны и интересны.

Следовательно, в России имеем наибольшую централизацию в использовании возможных источников публичных доходов, т.е. крайнюю централизацию средств в руках государственной власти и весьма слабое развитие местных бюджетов. Если сравнить размеры государственного бюджета и суммы местных бюджетов в России и в др. государствах, то получатся для 1904-1908 гг. следующие цифры [47, c. 53]:

 

Государства	Местные бюджеты (млн. руб)	Государственный Бюджет (млн. руб.)	Отношение местных бюджетов к государственному
Англия	1639	1319	1: 0,9
Германия	1448	3307	1: 2,5
Франция	1128	2974	1: 2,6
Япония	207	626	1: 3,0
Россия	380	2580	1: 6,9

 

Нигде нет такого высокого развития государственного бюджета по сравнению с местными, как в России. Для России, с её громадным протяжением, пестротой племенного населения, разнообразием районов и областей и столь же значительным разнообразием местных потребностей, такая финансовая централизация должна отражаться столь же губительно, как и централизация политическая.

Слабое развитие местных бюджетов в России явилось следствием их исторического развития, вполне соответствовавшего взглядам государственной власти на местное население. В Российской империи местное население, было обязано отбывать лишь повинности, тем более население присоединённых северо-западных губерний, которое не считали достаточно надёжным. Совершенно справедливо можно отметить, что их отношения были основаны не на сотрудничестве местных органов и государственной власти, а на подчинении ей [45, c. 13].

Лишь очень медленно шёл дальнейший процесс освобождения государственной властью местных учреждений от таких обязательных расходов. Можно перечислить только несколько мелких пустяковых облегчений земских учреждений от старых обязательных расходов. С 24 мая 1864 г. прекратились расходы по содержанию губернских продовольственных комиссий, в 1865 г. отпал земский расход на оплату следственных приставов за уничтожением их, с 1867 г. прекращено производство казне пособия в земских губерниях на содержание казённых и вновь возникших контрольных палат и особых столов в канцеляриях губернаторов, в 1868 г. сняты земские расходы по выписке «Сенатских Ведомостей» для полиции и сельских приходов, в 1874 г. воинская постойная повинность из безмездной превращена в оплачиваемую за казённый счёт. Все эти изменения в земских обязательных расходах были очень незначительны и меньше всего могли свидетельствовать о желании центральной власти расширить местные средства [4, c. 6].

Уменьшение абсолютной величины обязательных расходов, однако, шло чрезвычайно медленно, с 1870 по 1910 г., на протяжении 40 лет, их количество уменьшилось всего лишь на 3,7 млн. руб. Такие результаты относительного значения обязательных расходов происходили не столько от их уменьшения сколько от чрезвычайно быстрого роста земских необязательных расходов, взамен же отменяемых по временам обязательных повинностей увеличивался в значительной мере рост расходов по другим обязательным статьям, остававшимся не отмененными. Иногда, кроме того, бывали случаи обратного характера, и например, по Положению 30 октября 1876 г. была возложена на земские средства новая повинность ― значительная часть расходов по сформированию государственного ополчения. Только после 1910 г. абсолютная сумма обязательных расходов заметно уменьшилась. Так медлила государственная власть со снятием земских «повинностей». Некоторые из этих повинностей, остававшиеся лежать на земских средствах до последнего времени, при их исполнении оказывались не только очень тяжёлыми, но даже совершенно непосильными для местных средств. Таковы были, например, обязательства по призрению семейств запасных, призванных в русско-японскую войну; расходы могли производиться земствами только при широкой выдаче им ссуд из государственного казначейства. В результате особым законом 11 марта 1912 г. пришлось сложить все земские долги такого рода (свыше 37,7 млн. руб.) и возместить из казны произведённые земствами, а равно и другими общественными учреждениями и городами (и из земских сборов не земских губерний), расходы из их средств и капиталов (6,5 млн. руб.) [28, c. 29].

Последний правительственный проект, лишь частью ставший законом (5 декабря 1912 г.), делает дальнейший шаг по пути ликвидации даны архаизмов, увеличивая освобождение земских средств от исполнения многих обязательных расходов, но никоторые из них, правда небольшие, всё ещё остались в местных бюджетах.