Попытки преобразований земских учреждений

В каком же направлении предполагалось улучшить местные и, в частности, земские финансы и в каком отношении бывшие по этому поводу предположения и заявления осуществляются в последнее время?

Не вдаваясь в подробное рассмотрение всех проектов развития земских средств, всё же нельзя оставить совсем без упоминания прежде всего целый ряд земских ходатайств и предположений, начавшихся чуть не со времени введения земских учреждений. Это сразу же укажет на многие стороны вопроса о недостаточности местных средств. Многочисленные ходатайства земств касались и касаются в области местных финансов весьма разнообразных тем. Одни из них поднимают более крупные вопросы местного и государственного обложения, другие обращают внимание на частные и мелочные подробности или специальные ограничения. По характеру поднятых земствами вопросов, ходатайства можно разделить на 7 групп: 1) о коренном пересмотре Устава о земских повинностях и коренной реформе земских финансов; 2) о расширении круга объектов местных налогов; 3) об уничтожении ряда изъятий из существующего земского обложения; 4) об отмене 3%-й предельности ежегодного увеличения земского обложения; 5) об освобождении земских средств от обязательных расходов общегосударственного характера; 6) о передаче земствам полностью или частью некоторых казённых налогов и 7) о прямых воспособлениях земским средствам из сумм государственного казначейства [39, c. 84].

По мере развития земской деятельности, увеличения и усложнения земских задач, а также особенно под давлением местного населения, которое всё сознательнее и настойчивее стало требовать удовлетворения его насущных общественных потребностей, земства всё сильнее и сильнее испытывали необходимость увеличения своих средств, так как местное обложение оказывалось для этого весьма недостаточным.

Вопрос о коренном пересмотре Устава о земских повинностях вызвал ряд земских ходатайств; в последние годы насчитывается 11 земских постановлений такого рода. Так, в 1910 и 1911 гг. его подняли земства: Московское уездное и губернские - Саратовское, Казанское, Самарское, Смоленское, Орловское, Тульское, Пензенское, Уфимское, Костромское и Черниговское [53, c. 26].

Вопрос о расширении круга объектов местных налогов рано стал интересовать земства. Так, ещё до Положения 1890 г., после издания закона 1866 г. об обложении торговых, промышленных и фабрично-заводских заведений только по принадлежащим им зданиям, а не по доходности предприятий, было возбуждено много ходатайств о праве земств облагать самый доход предприятий (Около 18 ходатайств). Ни одно из ходатайств этой категории удовлетворено не было.

В иных случаях земские ходатайства поднимали вопрос не о новых источниках обложения, а об увеличении средств. Имеется 11 ходатайств о предоставлении в пользу земства выморочных уездных и городских имуществ или только выморочных земель. Все ходатайства этого рода остались неудовлетворёнными. Даже просьбы 12 губернских земств об обмене бумаг Главного Общества российских железных дорог (попавших к земствам с суммами приказа общественного призрения) на более выгодные бумаги затянулись на целые годы, несмотря на выраженное министерством согласие, причём земства потеряли за это время крупную сумму денег [61, c. 167].

Закон 12 июня 1900 г., установивший предельность роста земского обложения, вызвал единодушное осуждение и большое количество земских ходатайств, немедленно же после его издания, об его отмене, но это не оказало на правительство того времени никакого влияния. По этому вопросу было составлено огромное количество ходатайств. Многие из этих ходатайств, прекрасно разработанные и снабжённые ссылками и указаниями на местные материалы, были весьма содержательны и наглядно доказывали весь вред и бесцельность для земского дела этого неудавшегося бюрократического проекта, однако все они в равной степени не привели к каким-либо практическим результатам [56, c. 18].

В 1910 г. правительство признало справедливость жалоб земств на ограниченность местных финансов. В 1912 г. В.Н. Коковцов ― министр финансов ― выразил надежду, что увеличение средств земств ― «этот существенный вопрос, от правильной постановки которого зависит прочное развитие всей хозяйственной жизни страны, ― получит успешное и скорое разрешение». Законопроекты об улучшении местных финансов в порядке инициативы трёх фракций Государственной Думы (октябристов, кадетов, националистов) были внесены 19 января 1911 г. Октябристский законопроект предусматривал: 1) принятие на счёт казны части обязательных земских расходов (по разъездам чиновников, по устройству и содержанию арестных помещений, по этапной повинности и по выдаче разъездных денег чинам полиции и судебным следователям; 2) выдачу государственных пособий для земств на содержание и устройство домов и больниц для душевнобольных и для подкидышей в размере одной трети земских расходов. Второй законопроект был внесён кадетской фракцией и предусматривал: 1) отмену закона 12 июня 1900 г. о предельности земского обложения; 2) отмену обязательности расходов по участию земств и городов в содержании общегосударственных учреждений; 3) отмену изъятия из местного обложения церковных, монастырских и железнодорожных имуществ и казённых зданий; 4) передачу земствам и городам реальных налогов: государственного поземельного и на городские недвижимости, а также основного промыслового налога; 5) установление ежегодных отчислений из сумм государственного казначейства местным органам (начиная с 20 млн. руб. и доведение их до 200 млн. через 10 лет) на развитие дорожного дела, народного образования, народного здравоохранения, общественного призрения, агрономических и экономических мероприятий. Этот обширный план развития местных финансов органов самоуправления обеспечивал в перспективе увеличение средств до 350-400 млн. рублей в год [34, c. 46].

Третий законопроект, внесённый 13 мая 1911 года фракцией националистов, предлагал установить с водочных изделий, продаваемых в казённых винных лавках, особый сбор в пользу земства «в размере 1 копейки с каждой 1/100 ведра». Этим путём предполагалось добавить в общее распоряжение земских органов сразу до 80 млн. рублей [49, c. 64].

В ноябре 1911 г. подали свой голос новорождённые западные земства, представители которых внесли в Думу четвёртый законопроект, который предусматривал перенесение с земских сумм на государственное казначейство расходов по содержанию в этих губерниях местного духовенства.

Проекты были переданы на заключение финансовой комиссии, и «не касаясь оснований в них содержащихся», первые два и последний признаны были комиссией и Государственной Думою подлежащими разработке. Тогда же, 13 мая 1911 г., и представители министерства финансов заявили в Думе о готовности разработать проект об улучшении средств земств и городов. Таким образом, вопрос вышел из сферы академических рассуждений и стал на практическую почву. Разработка правительственного проекта, однако, весьма затянулась, и, как сообщено выше, он быль внесён в Думу министром финансов и министром внутренних дел лишь 2 марта 1912 г. Проект оказался довольно обширным и сложным. Министерства не только признали справедливость указаний на недостаточность местных средств, но и пошли навстречу некоторым из земских ходатайств и думских законопроектов. Они даже нашли, что ничтожные предложения октябристского проекта весьма скромны и мало достигают поставленной цели, однако принять план широкой реформы местных финансов, предлагаемый кадетской фракцией, министерства решительно отказались. В результате предложения правительственного законопроекта свелись в свою очередь к промежуточным по объёму и довольно мелочным по форме улучшениям местных финансов. Законопроект касается земских, городских органов самоуправления и земских расходов в не земских губерниях. В частности для улучшения земских средств предложения проекта сводились, в общем, к следующим: 1) принять на средства казны некоторые из обязательных расходов (по выдаче разъездных денег и по содержанию земских подвод для разъездов судебных и всех полицейских чинов), этапную повинность, содержание и наём земских арестных помещений и довольствие заключённых арестантов и подследственных, по отводу помещений для уездных съездов; в 9-и западных губерниях принять на средства казны содержание духовенства; 2) отменить закон 12 июня 1900 г. о предельности роста земского обложения; 3) «понизить оклады основного промыслового налога с торговых и промышленных предприятий, а также с личных промысловых занятий II и III разряда, а процентный сбор с предприятий, не обязанных публичною отчётностью, взимать с той части исчисленной для обложения раскладочным сбором прибыли, которая превышает увеличенный в 25 раз оклад основного промыслового налога, уплаченного за данное предприятие или личное промысловое занятие, в размере 1 руб. с каждых 25 руб. этого излишка прибыли». Вместе с таким понижением государственного налога проект предоставляет земствам право устанавливать добавочные к государственному промысловому налогу сборы (с личных промысловых занятий II и III разряда и с предприятий, не обязанных публичной отчётностью) в размере не свыше 75%. При этом такая льгота для земских средств от принятия на казну части обязательных расходов и получение нового права в промысловом обложении, составляющие суть правительственного предложения, вводились не сразу и сопровождались, несмотря на их незначительность, целым рядом ограничений существующих прав земских учреждений. Так устанавливалась предельная (в 5% средней чистой доходности) высота земского обложения городских не движимостей и прекращалось право вводить в земские оценки, помимо торгово-промышленных и фабрично-заводских зданий, стоимость внутреннего устройства их, машин и др. оборудовался. При этом общая сумма сбора в каждом уезде торгово-промышленных заведений, фабрик, заводов и городских недвижимостей вообще могла быть увеличиваема только с одновременным, увеличением на тот же процент общей суммы земских сборов с прочих недвижимых имуществ (кроме случаев естественного изменения числа или размера имуществ первой категории). Новое добавочное земское промысловое обложение вводится не сразу, а постепенно. Земское обложение личных промыслов и предприятий без публичной отчётности идёт непосредственно в земские кассы. Для пополнения убыли в земских кассах устанавливается добавочное обложение предприятий с публичной отчётностью, в размере 25% казённого налога, составляющее особый общий по Империи фонд, зачисляемый в специальный капитал по департаменту окладных сборов; из этого капитала: 1) выдаются органам самоуправлений для пополнения причинённых ограничениями недоборов соответствующие возмещения, а 2) из остающейся, за покрытием недоборов, его части 2/3 распределяются между земствами (1/3 идёт городам), пропорционально суммам государственного промыслового налога с предприятий, не обязанных публичной отчётностью. Такова, в общем, довольно запутанная конструкция министерского проекта, пожелавшего не только оказать помощь земским средствам по преимуществу за счёт обложения промышленности и торговли, но и урегулировать попутно земское обложение городских не движимостей и торгово-промышленных предприятий [19, c. 26].

Передачу реальных налогов, установление особых отчислений из государственного казначейства в пособие земским кассам оба министерства решительно отвергли, а уничтожение изъятий из земского обложения железнодорожных и др. имуществ посулили лишь в будущем особом проекте. По подсчёту самого ведомства, финансовые результаты его предложений для земских учреждений получатся приблизительно следующие: 1) в первые 2 года предположенной реформы в свободном распоряжении органов самоуправлений окажутся суммы, расходовавшиеся на обязательные повинности, принимаемые в дальнейшем на казну ― до 9 млн. руб.; 2) в третий и последующие годы земские кассы должны получить: а) от надбавок к промысловому налогу с не отчетных предприятий ― до 36 млн. руб., б) от обложения городских не движимостей в 5% чистой доходности ― до 23,6 млн. руб., в) из фонда от добавочного обложения отчётных предприятий ― до 11,4 млн. руб. Всего увеличения ― до 71 млн. руб. [29, c. 54].

При этом земские кассы потеряют: а) от отмены сборов с промысловых свидетельств и не обложения внутреннего оборудования и машин фабрично-заводских и торгово-промышленных предприятий ― до 15,5 млн. руб.; б) от исключения сумм земских сборов с городских не движимостей, где они выше 5% с чистой доходности ― до 16,4 млн. руб.; всего потерь ― до 31,9 млн. руб.

Итого, чистое увеличение средств земских касс должно составить вместе с принятием на казну части обязательных расходов около 50 млн. руб. По 34-м земским губерниям (без Москвы, С.-Петербурга и Одессы, являющихся, как известно, самостоятельными уездными земскими единицами) общие результаты предположенной министерством реформы окажутся много скромнее. Получится добавлений: а) от надбавок к промысловому обложению ― 12,4 млн. руб.; б) от повышения обложения городских имуществ до 5% доходности ― 6,1 млн. руб.; в) из фонда ― 8,4 млн. руб., всего ― 26,9 млн. руб. Убавится: а) от потерь вследствие отмены сборов с промысловых свидетельств и исключения из оценки машин и внутреннего устройства торговых и промышленных предприятий ― 10,9 млн. руб.; б) от понижения земских сборов с городских не движимостей в тех случаях, когда они превышают 5% доходности ― 10,2 млн. руб., всего ― 21,2 млн. руб. [36, c. 24].

Иначе говоря, все земства 34-х губерний получат добавки около 5,8 млн. руб. да освободятся от части обязательных расходов, до 4 млн. руб., т.е. весь размер увеличения средств, к тому же получаемый постепенно в течение по крайней мере 10 лет, сведётся для них к 10 миллионам рублей. Так ничтожны в сущности, при большом сомнении в точности даже этих подсчётов, по признанию самого проекта, те новые средства, которые он желает предоставить для улучшения местных финансов, да ещё сопровождаемые рядом ограничений в существующем обложении [39, c. 28].

Правительственный проект, вызвав большие возражения и сомнения в законодательных учреждениях, не смог быть проведён во всех его частях. Наиболее бесспорные его предложения всё же были, приняты Государственной Думою и Советом и составили частичный закон 5 декабря 1912 г., который содержит в себе лишь небольшую долю правительственных предложений и две довольно существенные поправки, внесённые в Думе. Были приняты статьи проекта, переносившие на казну много мелких обязательных расходов земств и городов, и только. Вопрос об отмене фиксации земского обложения, о понижении на 1% казённого налога на городские недвижимости, сложные операции с добавочным земским промысловым обложением и понижением казённого промыслового налога ― всё осталось не рассмотренным в III Думе. Из двух принятых Думою крупных поправок одна, внесённая кадетской фракцией, касалась городских средств и переносила на казну половину расходов городов на полицию, другая же была ещё в комиссии взята из октябристского проекта и устанавливала возмещение из казны земствам 1/3 расходов по призрению душевнобольных [43, c. 126].

Против обеих поправок горячо возражали представители министерства финансов. Они предостерегали Государственный Совет от согласия с думским проектом, от этого «жеста влево», этой «практически невыполнимой уступки». К счастью, Государственый Совет, вопреки его постоянному отношению к думским решениям, принял законопроект в том виде, как он вышел из рук III Государственной Думы.

Таким образом, новый закон об увеличении земских финансов лишь частично удовлетворил потребности местного самоуправления в денежных средствах. Несмотря на тенденцию увеличения доходов земских учреждений в начале ХХ века, в 1890 г. доход земств в 34 губерниях составлял 88,563 млн. рублей, в 1903 - 99,499; в 1906 - 124,225; в 1910 - 167,888; в 1912 - 220,168 млн. рублей; в 1913 - 290 млн. рублей; в 1914 - 300 млн. рублей [48, c. 76]. Этих средств явно не хватало для удовлетворения культурно-хозяйственных нужд населения.

Следует особо подчеркнуть, что земельные имущества различных категорий населения облагались земскими сборами неравномерно и несправедливо. Так, одна десятина земли сельских обществ облагалась 17,6 коп., удельные земли - 8 коп., казённые - 4 коп [49, c. 36].

Ограниченность финансовых средств у земских учреждений, непропорциональность налогообложения различных сословий накладывали свой отпечаток на характер деятельности органов самоуправления.