Конспект лекций 16 страница

В Законе «О Совете Министров Республики Беларусь» как нормативном правовом акте, устанавливающем правовой статус республиканских органов государственного управления, не оговариваются их общие задачи. Последние получают закрепление в правовых актах, регламентирующих статус конкретного республиканского органа.

Задачи рассматриваемых органов можно разделить на две группы: общие и специальные. В свою очередь общие задачи делятся на:

задачи, связанные с обеспечением нормального функционирования своей системы (отрасли) и ее развития;

задачи по координации деятельности других органов и организаций;

задачи по руководству подчиненными организациями;

задачи социальной защиты своих работников.

Специальные задачи обусловливаются особенностями отрасли, сферы деятельности органа.

Республиканские органы имеют общие и отличительные признаки. Общим для всех является то, что они — органы государственного управления:

республиканского масштаба деятельности;

образуются в одинаковом порядке;

единоначальные;

являются третьим звеном в системе органов государственного управления, т.е. находятся ниже Президента и Совета Министров.

Отличительные признаки республиканских органов государственного управления

Министерства отличаются от иных видов указанных органов тем, что их руководители по должности входят в состав Правительства. Об этом прямо говорится в части 4 статьи 106 Конституции и статье 18 вышеупомянутого Закона.

Министерства нельзя отождествлять с государственные комитетами. Министерства отличаются от государственных комитетов и комитетов при Совете Министров, кроме названия, и тем, что управляют особо важными государственными сферами.

Министерства и государственные комитеты отличаются от комитетов также тем, что:

1) у комитетов более низкий правовой статус;

2) меньший объем задач;

3) комитеты находятся при Совете Министров;

4) преобладающая часть комитетов призвана осуществлять специальные функции.

Более низкий правовой статус комитетов по сравнению с министерствами и государственными комитетами можно объяснить и тем, что их руководители не входят в состав Правительства, за исключением Председателя Правления Белорусского республиканского союза потребительских обществ; они подчиняются только Совету Министров, а министерства и государственные комитеты по особым вопросам деятельности могут подчиняться исключительно Президенту. Кроме того, комитеты находятся при Совете Министров, а министерства и государственные комитеты являются органами Республики Беларусь, т.е. по уровню они значительно выше.

Определение министерства и государственного комитета даётся в ч.3 ст. 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь». Они определяются следующим образом: «Министерство, государственный комитет — республиканские органы государственного управления (функциональные или отраслевые), проводящие государственную политику, осуществляющие регулирование и управление в определённой отрасли (сфере деятельности) и координирующие деятельность в этой отрасли (сфере деятельности) других республиканских органов государственного управления Республики Беларусь».

Основные признаки министерства и государственного комитета:

они являются республиканскими органами государственного управления, функциональными или отраслевыми,

призваны проводить государственную политику, осуществлять регулирование, управление, координацию.

Комитет при Совете Министров Республики Беларусь - республиканский орган государственного управления, проводящий государственную политику и реализующий функцию государственного регулирования в конкретной сфере деятельности (ч.4 ст.12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь»).

Из определения следует, что комитет — республиканский орган государственного управления, т.е. такой же, как и министерство, государственный комитет. Следовательно, по масштабу деятельности комитеты равнозначны министерствам и государственным комитетам. Между тем, комитеты находятся при Совете Министров и не являются органами Республики Беларусь, т.е. по уровню они ниже министерств и государственных комитетов.

Нахождение комитетов при Совете Министров, вероятно, можно объяснить наличием ряда обстоятельств, из которых наиболее важными являются следующие: комитеты осуществляют деятельность, вытекающую из задач Совета Министров, но по объему их деятельность не так широка, как у министерств и государственных комитетов. Поэтому они и не подобны последним. Из этого вытекает еще одна особенность: комитеты не могут выступать в качестве отдельных обособленных от других органов более высокого ранга, каким является Совет Министров, так как они находятся при Совете Министров.

Все республиканские органы государственного управления образуются, реорганизуются и упраздняются Президентом, их руководители назначаются также Президентом.

В настоящее время функционируют следующие министерства: Министерство архитектуры и строительства; Министерство внутренних дел; Министерство жилищно-коммунального хозяйства; Министерство охраны здоровья; Министерство иностранных дел; Министерство информации; Министерство культуры; Министерство обороны; Министерство образования; Министерство по налогам и сборам; Министерство по чрезвычайным ситуациям; Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды; Министерство промышленности; Министерство связи; Министерство сельского хозяйства и продовольствия; Министерство спорта и туризма; Министерство статистики и анализа; Министерство торговли; Министерство транспорта и коммуникаций; Министерство труда и социальной защиты; Министерство финансов; Министерство экономики; Министерство энергетики; Министерство юстиции.

В Республике Беларусь действуют следующие государственные комитеты: Комитет государственной безопасности; Государственный комитет по авиации: Государственный комитет пограничных войск; Государственный таможенный комитет.

При Совете Министров Республики Беларусь функционируют: Комитет лесного хозяйства; Комитет по архивам и делопроизводству; Комитет по делам религий и национальносте; Комитет по земельным ресурсам, геодезии и картографии; Комитет по материальным резервам; Комитет по науке и технологиям; Комитет по проблемам последствий катастрофы на Чернобыльской атомной станции; Комитет по стандартизации, метрологии и сертификации; Комитет по ценным бумагам; Комитет по энергоэффективности.

Виды республиканских органов государственного управления

Республиканские органы государственного управления не так многочисленны, но разнообразны. Они различаются по уровню, занимаемому в системе республиканских органов государственного управления, организационно-правовым формам, характеру компетенции, подчиненности, сфере (области) деятельности.

По уровню республиканские органы государственного управления можно различать: собственно республиканские и иные республиканские. К первому виду относятся министерства, государственные комитеты, Национальная академия наук Беларуси, Высшая аттестационная комиссия Республики Беларусь, Национальный банк Республики Беларусь; ко второму — комитеты при Совете Министров.

По организационно-правовым формам республиканские органы государственного управления делятся на министерства, государственные комитеты, комитеты при Совете Министров.

Министерства всегда отличались от иных республиканских органов государственного управления по своей величине, масштабу деятельности. Они постоянно являются основной организационно-правовой формой государственного управления.

Государственные комитеты отличаются от министерств не только своей межотраслевой значимостью, но и статусом. Руководители министерств обязательно входили и входят в состав Совета Министров, руководители государственных комитетов по действующей Конституции — только могут входить. По величине и масштабу деятельности министерства обычно имеют больший вес, чем государственные комитеты.

По характеру компетенции республиканские органы государственного управления делятся на отраслевые, функциональные и функционально-отраслевые.

Отраслевые органы — это органы, которые действуют в пределах соответствующей отрасли и обладают отраслевой компетенцией. Отрасль является органической частью республиканской управленческой системы. Отрасль — это управленческая система, объединяющая родственные, однопрофильные, близкие по характеру организации, предприятия, учреждения. Спецификой отраслевой компетенции является то, что она распространяется на подчиненные организации, предприятия, учреждения и отражает особенный характер задач и функций управления данной отраслью.

В чистом виде отраслевых органов государственного управления в настоящее время существует немного. К ним следует отнести только: Министерство промышленности; Министерство транспорта и коммуникаций; Министерство обороны; Государственный комитет по авиации.

Большая же часть отраслевых органов обладает и полномочиями надведомственного характера. Такие полномочия связаны с их основной деятельностью, т.е. являются продолжением, разновидностью отраслевых полномочий.

Например, Министерство образования осуществляет учебно-методическое руководство и координацию деятельности всех учебных заведений и иных организаций по вопросам своей компетенции (п. 4.9 Положения о Министерстве образования Республики Беларусь). Подобными полномочиями обладают министерства культуры, здравоохранения, внутренних дел, торговли, юстиции и некоторые другие.

По этой причине названные органы следует, вероятно, отнести к третьему виду республиканских органов государственного управления — отраслевым функциональным. Преобладает же у них отраслевой признак.

Функциональными называются органы, которые уполномочены ведать в республиканском масштабе отдельными вопросами управления, связанными, как правило, с осуществлением общих для всех иных органов, организаций функций управления. Они призваны осуществлять по отношению к иным органам не управление в целом, а только отдельные его функции.

Такие органы называются подведомственными, поскольку их полномочия могут распространяться на все республиканские, местные органы государственного управления, а также объединения, предприятия, учреждения независимо от подчиненности и формы собственности, на которой основывается их деятельность.

Функциональными органами являются: Министерство финансов; Министерство труда и социальной защиты; Министерство статистики и анализа; Комитет по науке и технологиям; Комитет по стандартизации, метрологии и сертификации.

Рассматриваемые органы могут обладать и полномочиями на управление подчиненными им органами, организациями. Например, Министерство статистики и анализа управляет подчиненными ему органами и организациями и выступает в роли отраслевого органа. Следовательно, существует и такой вид республиканских органов государственного управления, как функционально-отраслевые.

По подчиненности республиканские органы государственного управления можно разделить на два вида: органы двойного подчинения и органы, подчиненные Совету Министров.

Такое деление соответствует действующему законодательству.

Несомненно, все республиканские органы государственного управления находятся в определенной зависимости от Президента Республики Беларусь. Во-первых, Президент формирует политику государства в целом и ее отдельные направления, сферы деятельности. Республиканские органы обязаны проводить в жизнь государственную политику. Во-вторых, Президент вправе образовать, реорганизовать и упразднить любой республиканский орган государственного управления. В-третьих, Президент наделен правом назначать руководителей республиканских органов государственного управления и освобождать их от должности (кроме руководителей государственных организаций, подчиненных Совету Министров). В-четвертых, заместители министра внутренних дел, министра обороны, министра по чрезвычайным ситуациям и председателей государственных комитетов (исключая государственный комитет по авиации) назначаются на должности Президентом Республики Беларусь, заместители иных министров — Советом Министров по согласованию с Президентом.

Такая зависимость свидетельствуют и об определенной подчиненности республиканских органов государственного управления Президенту Республики Беларусь. Следовательно, все указанные государственные органы находятся в двойном подчинении. Они подчиняются Президенту и Совету Министров. По этой причине названия упомянутых Указа и Закона не совсем точны в части употребления слов «подчиненных Совету Министров».

Наличие двойного подчинения требует четкого разграничения компетенции между Президентом Республики Беларусь и Советом Министров Республики Беларусь в отношении рассматриваемых органов.

Органами, подчиненными Совету Министров, являются комитеты при нем. Воздействие Президента на них, конечно, существует, но оно значительно меньше, чем со стороны Совета Министров.

По сфере (области) деятельности республиканские органы государственного управления делятся на органы хозяйственного назначения, социально-культурной направленности, административно-политической значимости, многопрофильные.

К органам хозяйственного назначения относятся Министерство архитектуры и строительства, Министерство жилищно-коммунального хозяйства, Министерство промышленности, Министерство сельского хозяйства и продовольствия, Комитет лесного хозяйства и все государственные организации, подчиненные Совету Министров.

Органами социально-культурной направленности являются Министерство здравоохранения, Министерство культуры, Министерство образования, Министерство труда и социальной защиты, Министерство спорта и туризма и др.

К республиканским органам административно-политического характера относятся Министерство внутренних дел, Министерство иностранных дел, Министерство обороны, Министерство юстиции, Комитет государственной безопасности, Государственный комитет пограничных войск и др.

Многопрофильные органы государственного управления — это органы, которые ведают вопросами нескольких сфер. К ним следует отнести Министерство связи, Министерство статистики и анализа, Министерство торговли, Министерство информации, Государственный комитет по авиации, Комитет по науке и технологиям, Комитет по ценным бумагам и др. Все они ведают и хозяйственными и социально-культурными вопросами. [74, c.413-419]

Структура (звенность) в отраслевых системах республиканского государственного управления

Каждый республиканский орган государственного управления, как правило, имеет подчиненные органы, учреждения, предприятия. Все вместе они образуют систему, единое целое определенным образом расположенных и находящихся во взаимной связи частей. Каждая такая система представляет отдельный вид (отдельную часть) республиканского государственного управления.

Организации, входящие в рассматриваемую систему, являются обычно однотипными, однопрофильными. Возглавляет систему республиканский орган государственного управления. Нижестоящие звенья находятся, как правило, в административно-территориальных единицах. Таким образом образуется структура системы. Структура — это внутреннее устройство системы, строение системы.

Структура системы государственного управления зависит от многих факторов. Существенное влияние на нее оказывают административно-территориальное деление, количество управляемых объектов, их характер и значимость, вид области (сферы) управления и др. В части 8 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь» установлено, что «в целях реализации полномочий республиканских органов государственного управления в административно-территориальных единицах Республики Беларусь могут создаваться в установленном порядке их территориальные органы».

Существует несколько видов структур системы государственного управления: одно-, двух- трех- и четырехзвенная.

Однозвенность в государственном управлении состоит в том, что существует лишь один орган (звено) государственного управления. Им является республиканский орган. Нижестоящие органы отсутствуют, а следовательно, нет иерархии, нет, по существу, системы. Таких органов немного — это Высшая аттестационная комиссия Республики Беларусь (ВАК), Комитет по науке и технологиям при Совете Министров, целый ряд департаментов с правами юридического лица, например, Департамент контроля качества образования Министерства образования, Департамент по гуманитарной деятельности Управления делами Президента Республики Беларусь. Все названные органы существуют в одном лице и не имеют своих нижестоящих органов. Однозвенность, вероятно, следует считать исключением из общего правила.

Двухзвенная структура системы предполагает существование только двух органов в управленческой системе: вышестоящего, находящегося в центре органа, и нижестоящего органа (организации) — республиканского органа государственного управления и управляемого объекта.

Подобная структура существует в управлении промышленностью, иностранными делами, охраной границы, таможенным делом. Например, Министерство промышленности и управляемые объекты — промышленные предприятия, организации; Министерство иностранных дел и посольства, иные органы за рубежом; Государственный комитет пограничных войск и погранзаставы, иные объекты управления; Государственный таможенный комитет и таможни, иные объекты управления. Двухзвенную структуру можно назвать основной.

Кроме того, существует и иная, как бы неосновная (дополнительная) двухзвенная структура. Сущность такой структуры системы государственного управления выражается в том, что республиканский орган управляет объектами, не являющимися для него основными. Названные объекты могут быть республиканского значения. Например, Министерство внутренних дел, Министерство обороны непосредственно управляют в своей сфере учебными заведениями.

Трехзвенная система управления строится с учетом административно-территориального деления, устройства государства. Она состоит из республиканских органов, областных органов (как правило), районных органов (учреждение, предприятие, организация).

Трехзвенная структура системы характерна, например, для управления внутренними делами, где существует Министерство внутренних дел, управления внутренних дел облисполкомов, отделы внутренних дел райисполкомов. Основой для ее существования является прежде всего наличие областей как административно-территориальных единиц. Областные звенья управленческого аппарата являются промежуточными между республиканским и районным органом. При этом областные звенья имеют и собственную компетенцию, круг подведомственных им вопросов.

Четырехзвенная структура состоит из республиканского органа; областного органа (Минского городского); органа в районе; объекта управления: учреждений, предприятий, организаций.

Данная структура имеет место в системе министерств образования, здравоохранения и культуры.

В области здравоохранения схема управления следующая:

Министерство здравоохранения

Управление здравоохранения облисполкомов

Отдел здравоохранения горисполкомов (главный врач в районах)

Учреждения здравоохранения

Рассматриваемая структура управления отличается от трехзвенной лишь наличием низших звеньев в виде школ, учреждений здравоохранения и культуры. Последних не может быть в системе органов внутренних дел, статистики и анализа, труда.

Наиболее практичной и экономичной является двухзвенная организационная структура. При трехзвенной и четырехзвенной системах значительно усложняется и затрудняется управление объектами, требуется четкое разграничение полномочий между всеми звеньями организационной системы управления. На практике подобное не всегда возможно.

Существующая организационная структура систем управления предполагает наличие соответствующего органа государственного управления в центре. Она начинается в центре и замыкается на центре. По существу, нет органов государственного управления, которые не были бы связаны с центром и не зависели бы от него. По-видимому, определенная зависимость от центра обязательно должна быть — методическая, организационная или иного подобного характера. Ведь государственность и государственное управление зарождаются в центре. [74, c.419-423]

Полномочия республиканских органов государственного управления

Функции республиканских органов реализуются с помощью их полномочий. Полномочия данных органов должны соответствовать их функциям. Без наличия полномочий функции не могут быть реализованы. По этой причине важным является не только возложение на республиканский орган функций, но и обеспечение их соответствующим объемом полномочий.

В главе 2 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь» регулируются вопросы компетенции Совета Министров Республики Беларусь в различных государственных сферах: экономики, социально-культурной, охраны окружающей среды, обеспечения законности и правопорядка, обеспечения национальной безопасности и обороноспособности государства, внешнеполитической деятельности. В то же время образованы республиканские органы государственного управления для непосредственного управления всеми названными сферами.

Полномочия по реализации функций весьма разнообразны. Они носят как организационный, технический (подготовительный), так и властный характер. В их реализации участвует весь аппарат республиканского органа. Полномочия властного характера — это такие права и обязанности, реализация которых влечет за собой юридические последствия. Подобными полномочиями пользуется, как правило, только руководящий состав, а также работники, относящиеся к представителям власти, и отдельные структурные подразделения, обладающие управленческими функциями и являющиеся юридическими лицами. Полномочия организационного и технического характера реализует преобладающая часть структурных звеньев органа. При этом не исключается, что такие полномочия может осуществлять и руководящий состав. К ним относятся организация исполнения правового акта, изучение состояния дел, согласование вопросов, подготовка необходимых данных, бухгалтерская работа, работа юридической службы и т.д.

В статье 13 вышеупомянутого Закона закреплены некоторые полномочия общего характера. Республиканские органы государственного управления, подчиненные Совету Министров Республики Беларусь, в соответствии с законодательством Республики Беларусь:

регулируют работу организаций, индивидуальных предпринимателей по вопросам своей компетенции;

осуществляют управление деятельностью подчиненных организаций, в том числе создают, ликвидируют и реорганизуют организации в порядке, определенном законодательством;

заключают контракты с руководителями подчиненных организаций;

владеют, пользуются и распоряжаются государственным имуществом, находящимся на их балансе;

создают целевые фонды;

разрабатывают экономические нормативы эффективности хозяйствования подчиненных организаций, проводят единую экономическую политику в соответствующей области для отработки этих нормативов, обеспечивают контроль за их применением;

проводят государственную кадровую политику, направленную на комплектование собственного центрального аппарата, подчиненных организаций высококвалифицированными специалистами, обеспечивают подбор и расстановку этих специалистов, формируют в пределах своей компетенции руководящий кадровый состав соответствующей отрасли и его резерв, создают отраслевую систему беспрерывного обучения кадров, организуют подготовку специалистов с высшим и средним специальным образованием;

взаимодействуют с местными исполнительными и распорядительными органами в решении экономических, социальных и других вопросов, принимают совместные с областными и Минским городским исполнительными комитетами меры по совершенствованию деятельности и развитию соответствующей отрасли экономики или сферы управления;

согласовывают для областных и Минского городского исполнительных комитетов кандидатуры на должности руководителей соответствующих местных органов управления, если иное не предусмотрено законодательством Республики Беларусь;

вносят на рассмотрение Совета Министров Республики Беларусь предложения по вопросам, касающимся их деятельности и входящим в компетенцию Совета Министров Республики Беларусь;

в пределах своей компетенции проводят переговоры о заключении международных договоров межведомственного характера, осуществляют сотрудничество с соответствующими органами других государств.

Полномочия конкретного характера определяются на основании этих общих в правовом акте, устанавливающем статус того или иного республиканского органа.

Наиболее правильно рассматривать полномочия применительно к видам функций. Поэтому следует выделить прежде всего полномочия внутреннего и внешнего характера, т.е. полномочия по реализации функций внутреннего и внешнего характера.

Полномочия внутреннего характера — это те, которые предназначены для организации отраслевого (ведомственного) управления. К ним относятся полномочия по решению вопросов республиканского значения, относящихся к этой отрасли; по управлению деятельностью подведомственных предприятий, организаций, объединений и учреждений; по владению, пользованию и распоряжению государственным имуществом, находящимся на их балансе; по созданию целевых фондов; по разработке экономических нормативов эффективности хозяйствования подведомственных предприятий, объединений и организаций; по кадровым вопросам.

Отраслевые органы наделяются необходимым комплексом функций и полномочий по их реализации, отражающих специфический характер данной отрасли. В отрасли существуют вышестоящие и нижестоящие органы во главе с республиканским органом государственного управления. Решения последнего как отраслевого органа имеют обязательную силу лишь для подведомственных организаций, предприятий, учреждений и их должностных лиц. При этом у отраслевого органа могут быть полномочия и надведомственного характера. В таком случае он будет воздействовать на организации вне своей отрасли, т.е. находящиеся в иной системе, хотя по профилю эти организации могут быть одинаковыми. Например, Министерство образования управляет отраслью, в системе которой находятся подчиненные ему учреждения, организации. В то же время оно наделено определенными полномочиями (в основном контролирующего и координирующего характера) и в отношении, например, высших учебных заведений, входящих в другие отрасли (системы). В этой части Министерство образования осуществляет полномочия не в своей, а в иной отрасли (системе). Отличия существуют и в характере полномочий: в первом случае они отраслевые, во втором — надведомственные. Объекты воздействия одинаковые, однопрофильные. Таким образом, Министерство образования управляет отраслью и несет ответственность за всю сферу образования, национальную систему образования Республики Беларусь (п. 1 Положения о Министерстве образования Республики Беларусь).