Использование правовых целей в российском законодательстве

Термин «цель» устанавливается в праве в разных смыслах и по раз­ному поводу: для обозначения целей конкретных законов и подзакон­ных актов, правовых режимов, отдельных юридических средств (юри­дической ответственности, поощрений и т.п.), определенных субъек­тов права и т.д. (В данной главе речь идет прежде всего о целях право­вого регулирования тех или иных нормативных актов и их диалектики с юридическими средствами.)

Каждый нормативный акт принимается с определенной целью, для решения конкретных задач в социально-экономической, полити­ческой и иных сферах. При этом нередко данные цели устанавлива­ются в преамбулах либо начальных статьях актов. Так, в Федеральном законе «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» от 18 октября 1995 г.[52] цели и задачи настоящего Федерального закона обозначаются в ст. 1; в УИК РФ[53] — тоже в ст. 1; в Федеральном законе «О государственном регулировании развития авиации» от 10 декабря 1997 г.[54] — в ст. 2.

Подзаконные акты, как известно, принимаются как для упорядоче­ния определенных общественных отношений, так и для создания ме­ханизмов реализации уже ранее принятых законов. Таков статус под­законных документов, что подчас и содержится в их преамбулах и ста­тьях. В частности, в преамбуле постановления Правительства РФ «Об экономических условиях функционирования агропромышленного комплекса Российской Федерации в 1998 году» прямо сказано, что «в целях реализации федеральных законов «О государственном регулиро­вании агропромышленного производства» и «О федеральном бюджете на 1998 год», развития агропромышленного производства и создания экономических условий для функционирования организаций агропро­мышленного комплекса в 1998 году Правительство Российской Феде­рации постановляет...»[55].

Зачастую цель указывается в различных программах, тем более це­левых. Так, цели весьма четко прочитываются в постановлении Прави­тельства РФ о федеральной целевой программе «Строительство на тер­ритории Российской Федерации жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» от 10 июля 1995 г.[56]; в Федеральной программе первоочередных мер по улуч­шению условий и охраны труда на 1995—1997 годы, утвержденной по­становлением Правительства РФ от 26 августа 1995 г.[57]; в постановлении Правительства РФ «О федеральной целевой программе по защите на­селения РФ от воздействия последствий Чернобыльской катастрофы на период до 2000 года» от 28 августа 1997 г.[58] и т.д.

Однако цель не всегда так однозначно и ясно формулируется в нор­мативных актах. Между тем важно, чтобы каждый подобный акт содер­жал либо в преамбуле, либо в первых статьях указание на те цели, которые правотворческий орган хотел бы достичь с его помощью. Это необходимо закрепить в федеральном законе о нормативных правовых актах в качестве общеобязательного правила. Иначе субъекты права начнут сами определять цели, толковать те или иные положения в выгодном именно для них варианте.

В качестве примера можно привести ситуацию, связанную с Зако­ном РФ «Об образовании». Законодатель, к сожалению, не сформули­ровал целей, которых он желал достичь, принимая данный акт. Этот пробел не восполняют специальные статьи, закрепившие принципы государственной политики и задачи законодательства в сфере образо­вания. Лишенный четких целевых ориентиров, Закон оказался слабо защищенным от достаточно вольных трактовок его отдельных положе­ний исполнительными органами государственной власти в пользу ве­домственных узких интересов и в ущерб образовательным правам граждан, закрепленным в Конституции РФ и конкретизированным в данном Законе.

Отсутствие законодательно закрепленных целей в какой-то степе­ни осложняет и оценку эффективности действия Закона, поскольку одним из необходимых условий определения эффективности норм права является оценка результатов их действия с точки зрения пол­ноты реализации целей, поставленных законодателем (В.М. Сырых, В.И. Шкатулла).

Подобные ситуации приводят к большому использованию средств телеологического толкования. Данный вид разъяснения встречается достаточно часто в практике Конституционного Суда РФ, что выража­ется в постановлениях данного Суда и особых мнениях его членов. В качестве иллюстрации сказанного можно назвать постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г по делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции Российской Федерации; постановле­ние Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 30 ноября 1994 г № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», Указа Прези­дента РФ от 9 декабря 1994 г. № 2166 «О мерах по пресечению деятель­ности незаконных вооруженных формирований на территории Чечен­ской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», постанов­ления Правительства РФ от 9 декабря 1994 г. № 1360 «Об обеспечении государственной и территориальной целостности Российской Федера­ции, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных во­оруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», в которых разъяснялась цель этих документов.

Нужно подчеркнуть, что проблема стоит более масштабно — зачас­тую цели правового регулирования не всегда четко оформлены и по той

причине, что не вполне ясно определены цели нашего современного Российского государства, правовой политики и т.д. Подобные кон­кретные ориентиры, к сожалению, сегодня практически отсутствуют, что не может не сказаться и на целеполагании в правотворческом про­цессе.

Кроме всего, в самом акте необходимо четко и последовательно устанавливать и достаточную для достижения сформулированных целей систему юридических средств. Подчас правотворческий орган использует для этого термины «средство», «посредством» и т.п. Так, в Федеральном законе «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товара­ми» от 20 марта 1998 г.[59], в Федеральном законе «О садоводческих, ого­роднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» от 1 апреля 1998 г.[60] в целом ряде статей употребляются данные термины («посредством введения импортной квоты...», «посредством внесения дополнительных взносов...» и т.п.).

Однако анализ многочисленных нормативных актов показывает, что юридические средства нужно устанавливать в законодательстве в более последовательном режиме, ибо та или иная система составляет алгоритм решения задачи.