2015-05-18
1291
На основе Конституции формируется вся система текущего законодательства, в ней определяется компетенция государственных органов. По этой причине конституцию нередко называют ядром правовой системы. Часто в самой конституции указывается, в каких случаях для дальнейшего развития содержащихся в ней положений должны быть приняты законы. Конституция воздействует на развитие правовой системы, определяет правотворческую компетенцию государственных органов, в ней определяются объекты правового регулирования. В Конституции закрепляются виды нормативных актов и их соподчиненность.
Благодаря закрепленному в Конституции правовому статусу органов государственной власти, можно определить иерархию принимаемых ими нормативных актов. При этом следует иметь в виду, что сама конституция обладает верховенством по отношению ко всем иным правовым актам. Это ее важнейшее юридическое свойство. Соответствующие правила (о верховенстве конституции) закрепляются в самом Основном Законе. Приоритет конституции по отношению к иным актам также подкрепляется спецификой ее принятия, изменения или отмены. Правда, в истории белорусского государства был случай, когда иному нормативному акту был придан более высокий юридический вес нежели Конституции. 25 августа 1991 г. Декларации Верховного Совета Республики Беларусь о государственном суверенитете был придан статус конституционного закона, обладающего более высокой юридической силой нежели конституция: при расхождении норм, содержащихся в Декларации и Конституции, приоритет имели нормы первого документа.
В связи с закреплением в части второй статьи 137 Конституции принципа приоритета Конституции по отношению к законам, декретам, указам, несомненно, можно сделать вывод и о верховенстве Конституции по отношению к актам Правительства (они должны базироваться на Конституции, законах, правовых актах Президента), других государственных органов.
В части третьей вышеназванной статьи получил некоторое развитие принцип разделения властей (см. ст. 6, 83, 97 и др.), самостоятельности государственных органов. Каждый орган государственной власти имеет свои пределы ведения. Поэтому у государственного органа есть право принимать акты, базируясь исключительно па нормах Конституции. В этой связи не всегда принятие декрета или указа должно основываться па законе: такое право может вытекать непосредственно из содержания текста Конституции. Именно с учетом этого подхода и сформулирован соответствующий принцип. Логичным в этой ситуации было бы закрепление в законе о Конституционном Суде Республики Беларусь права Конституционного Суда разрешать споры о компетенции государственных органов. Однако и при отсутствии такого права соответствие декретов, указов, законов Конституции, а также взаимная иерархическая подчиненность в каждом конкретном случае могут быть проверены в Конституционном Суде Республики Беларусь.
Вопрос об изменении и дополнении Конституции рассматривается палатами Парламента по инициативе Президента или не менее 150 тысячами граждан Республики Беларусь, обладающих избирательным правом.
В п. 1 ст. 97 Конституции специально выделено правомочие Палаты представителей рассматривать проекты законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию, о толковании Конституции. При этом следует иметь в виду, что указанные проекты эта палата может рассматривать лишь по предложению Президента либо по инициативе не менее 150 тыс. граждан Республики Беларусь, обладающих избирательным правом. Таким образом, в данном случае требуется инициатива от специально уполномоченного на то субъекта. Органы и лица, указанные в ст. 99 Конституции, которые обладают правом законодательной инициативы, не могут в порядке реализации этой инициативы ставить вопрос перед Палатой представителей о корректировке Конституции либо ее толковании.
Процедура внесения Президентом в Палату представителей проектов законов о внесении изменений и дополнений Конституции, о толковании Конституции в принципе аналогична внесению проектов законов. Что же касается народной инициативы, т.е. когда соответствующее предложение исходит от 150 тыс. граждан Республики Беларусь, то в законе следовало бы предусмотреть порядок и сроки сбора подписей в поддержку проекта. Сейчас, видимо, но аналогии можно использовать процедуру для сбора подписей, предусмотренную для подготовки проведения референдума. Согласно ст. 167 Регламента Палаты представителей, если предложение о внесении изменений и дополнений в Конституцию вносится в Палату представителей гражданами Республики Беларусь, оно рассматривается в соответствии с Регламентом, за исключением визирования, согласования с субъектом права законодательной инициативы и приложения к законопроекту необходимых материалов.
Согласно ст. 139 Конституции закон об изменении и дополнении Конституции может быть принят после двух обсуждений и одобрений Парламентом с промежутком не менее 3 месяцев.
Положение о том, что изменение или дополнение Конституции может осуществляться только после двух обсуждений и одобрений (голосований) с обязательным промежутком времени между ними, известно мировой конституционной практике. Такой порядок внесения изменений в Конституцию получил название "двойной вотум"'. Смысл этой процедуры в том, что депутаты должны еще раз подумать, необходимы ли те изменения, за которые они первый раз проголосовали, не являются ли они конъюнктурными и, возможно, недостаточно продуманными.
Интервал между окончанием первого и началом второго чтения проекта закона, которым вносятся изменения и дополнения в Конституцию, должен быть не менее 3 месяцев. Данное правило считается соблюденным, если проект, как при первом, так и при втором обсуждении будет идентичным. В противном случае будет нарушение указанного конституционного требования.
Согласно Регламенту Палаты представителей проект закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию, подготовленный для рассмотрения, должен быть направлен депутатам Палаты представителей и другим субъектам, обладающим правом законодательной инициативы, не позднее, чем за 20 дней до рассмотрения на заседании Палаты представителей.
Проект закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию докладывается в Палате представителей Президентом Республики Беларусь или его представителем. Если проект внесен гражданами Республики Беларусь, то его согласно Регламенту Палаты представителей (ст. 176) докладывает Председатель Палаты представителей или его заместитель. На наш взгляд, такой подход не является правомерным, т.к. речь идет о народной инициативе и предпочтительнее, чтобы от имени инициатора выступал уполномоченный на то представитель, например, руководитель инициативной группы.
Решение о прекращении обсуждения по проекту закона принимается большинством не менее двух третей голосов от полного состава Палаты представителей.
В целях исключения какого-либо давления на волю депутатов предусмотрена норма о недопустимости изменения и дополнения Конституции в период чрезвычайного положения. Особые условия (военная угроза, стихийные бедствия и т.п.) не должны влиять па конституционную стабильность.
Запрет на изменение Конституции в последние шесть месяцев полномочий Палаты представителей предотвращает принятие решений в угоду сиюминутным интересам (например, исходя из оценки предвыборной ситуации в стране).
Конституция, законы о внесении в нее изменений и дополнений, о введении в действие указанных законов, акты о толковании Конституции считаются принятыми, если за них проголосовало не менее двух третей от полного состава каждой из палат Парламента.
Изменения и дополнения Конституции могут быть проведены через референдум. Решение об изменении и дополнении Конституции путем референдума считается принятым, если за него проголосовало большинство граждан, внесенных в списки для голосования.
Законы о внесении изменений и дополнений в Конституцию, о введении в действие указанных законов, о толковании Конституции считаются принятыми, если за них проголосовало не менее 2/3 от полного состава каждой из палат Парламента. Это правило должно действовать при проведении требуемых двух обсуждений и одобрений (голосований).
Учитывая специфичность субъектов, в Регламенте Палаты представителей предусмотрено, что проект закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию докладывается в Палате представителей Президентом либо его представителем. Если же проект внесен гражданами Республики Беларусь, то его докладывает Председатель Палаты представителей либо его заместитель (ст. 172 Регламента). Полагаю, что в последнем случае не вполне правомерно лишение представителя граждан, инициирующих корректировки Конституции, докладывать проект на сессии Палаты представителей.
В части третьей статьи 140 Конституции в целях обеспечения се большей стабильности и исходя из важности закрепленных основополагающих положений предусмотрено, что разделы I, II, IV, VIII Конституции могут быть изменены только путем народного голосования. Таким образом Парламент не может принимать законы об изменении Конституции. Вместе с тем не исключается право Парламента дополнять указанные разделы, однако такие дополнения не должны изменять суть содержащихся в разделах I, II, IV, VIII положений.
Однако, на наш взгляд, более продуктивным является именно толкование, а не корректировка Конституции. Во-первых, снятие проблемы путем дачи толкования позволяет сохранить текст Основного Закона, авторитет которого будет обратно пропорционален количеству вносимых в него изменений; во-вторых, изменение Конституции еще не означает, что в будущем не возникает необходимости дачи в отношении его содержания соответствующего толкования. В-третьих, хотя для принятия акта толкования необходимо квалифицированное большинство (в отличие от толкования обычного закона), однако процедура его принятия проще, нежели изменение Конституции: в последнем случае для этого по Конституции необходимо, чтобы закон прошел два обсуждения и одобрения Парламентом с промежутком не менее трех месяцев. Наряду с аутентичным толкованием Конституции Конституционный Суд обладает правом правоприменительного толкования. В противном случае Конституционному Суду сложно было бы осуществлять свои функции, При возникновении же коллизии между актами о толковании Конституции, принимаемыми Парламентом и Конституционным Судом, приоритет имеет решение последнего - Конституционного Суда. Это обуславливается тем, что Конституционный Суд проверяет конституционность всех актов, в том числе это относится и к законам о толковании Конституции.
Толкование Конституции (закона) не должно противоречить самому толкуемому акту и не должно создавать новых правоотношений. Вполне допустимо, чтобы рассмотрению вопроса о толковании акта или его отдельных положений предшествовало рассмотрение и принятие решений Парламента по вопросу о целесообразности внесения необходимых изменений и дополнений в подлежащий толкованию акт, которые исключали бы необходимость принятия решения о толковании акта или его отдельных положений.
Акт о толковании должен вступать в действие со дня вступления в действие толкуемого акта. Хотя мы не исключаем, что вопрос об определении даты введения его в действие должен принадлежать органу, толкующему акт (Парламенту, Конституционному Суду), если иное не предусмотрено Конституцией. Например, необходимость учитывать требования части шестой ст. 104 Конституции.
Толкование Конституции (закона) должно даваться парламентом в форме закона (в первом случае - конституционного), а Конституционным Судом - в виде заключения.
Для практики важное значение имеет решение вопроса о судьбе уже вынесенных судебных решений, основанных на ином понимании толкуемого акта (в том числе и Конституции), чем оно было дано в акте о толковании. По существу речь идет о соотношении аутентического нормативного толкования акта (т.е. дачи толкования самим же органом, издавшим толкуемый акт или соответствующим уполномоченным органом) и казуального толкования, даваемого судами (общими, хозяйственными). Подход к определению их соотношения должен быть следующий: аутентическое нормативное толкование обладает верховенством. Этот вывод не противоречит мнению о том, что судебные прецеденты как источники права должны быть признаны в нашей республике, получить свое развитие. Однако они не могут доминировать по отношению к решению законодателя. И только Конституционный Суд вправе проверить конституционность закона, принятого Парламентом, о толковании Конституции.
