/. Особенности организации государственного управления и местного
самоуправления в федеративном государстве. 2. Организация государственного управления и местного самоуправления
в субъектах Российской Федерации. 3. Компетенция органов государственного управления
и органов местного самоуправления.
4. Национальный компонент в организации государственного управления и местного самоуправления
В социологическом смысле организация государственного управления и местного самоуправления представляется как субъект, формируемый в особом порядке, имеющий нормативно закрепленную структуру, и как процесс движения по определенным процедурам к избранной цели.
Под федеративным устройством, как уже отмечалось в других главах учебника, понимается такое устройство единого государства, когда его составные части (штаты, земли, провинции, республики, области и т.п.) наделены конституционно закрепленными большими объемами самостоятельных полномочий по государственному управлению в различных сферах общественной жизни.
|
|
Национальный компонент можно определить как самобытность народов, проживающих в той или иной стране в условиях интенсивного межнационального общения.
На организацию государственного управления и местного самоуправления влияют различные факторы, в том числе федеративное устройство государства и национальный компонент.
Управляющее воздействие государственного управления, как известно, опирается на государственную власть. В демократичес-
Влияние федеративного устройства на организацию государственного управления... 149
ких государствах, к числу которых относятся и государства с федеративным устройством, носителем суверенитета и источником власти является народ. Он осуществляет свою власть непосредственно и через органы государственного управления и местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдумы и свободные выборы, процедуры которых в разных странах имеют особенности, обусловленные, в том числе, и устройством государства.
Являясь сувереном и единственным источником государственной власти, народ определяет долгосрочные, стратегические цели государственного управления, которые, как правило, закрепляются в конституциях (основных законах) государств, принимаемых либо представителями народа (парламентариями), либо путем всенародного голосования (референдума). По месту жительства людей (в городах, поселках, деревнях и т.п.) цели местного самоуправления закрепляются в уставах и других подобных нормативных актах, принимаемых представителями населения (депутатами), либо на сходах, собраниях, референдумах и т.д. В конституциях и уставах, как правило, также закрепляются основные положения о проведении выборов, референдумов, структуре органов государственного управления и местного самоуправления, их компетенции и процедурах ее реализации.
|
|
Одним из древнейших институтов человеческого общества является институт выборов. В современных демократических государствах выборы представляют собой основную форму волеизъявления населения, реализации народного суверенитета как одного из основных конституционных принципов. Исходя из этого, избирательное право представляет собой важнейшую часть конституционного права, относящуюся к политическим правам граждан. На практике проведение выборов — главное средство обеспечения состязательности и реальности политического процесса, узаконенная форма политической борьбы.
С течением времени сложились определенные принципы избирательного права. Важнейшие из них — принципы всеобщности, равенства, прямого и тайного голосования. Реализация названных принципов в федеративных государствах имеет особенности, многие из которых характерны и для унитарных государств.
Избирательное право формально провозглашается всеобщим, но фактически оно ограничено участием в выборах только
150 Глава 7
так называемого избирательного корпуса, т. е. совокупностью граждан, обладающих правом голоса. Лишение избирательного права осуществляется по разным основаниям: возрастной, имущественный, моральный ценз, ценз грамотности, оседлости, пол и т.п. Например, в США, возрастной ценз для избирателей был снижен до 18 лет только в 1971 г. В том же году получило право голоса женское население Швейцарии. В Аргентине, Мексике лишены права участвовать в голосовании унтер-офицеры и рядовой состав армии, флота, полиции, служители тюрем, военнообязанные, не прошедшие обязательной военной подготовки. В Российской Федерации не имеют «права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда» (ст. 32 Конституции).
В федеративных государствах, так же как и в унитарных, широко распространено явление абсентеизма — неявка избирателей на выборы. Чтобы поднять активность избирателей на выборах в некоторых странах (Австралия, Австрия, Бельгия, латиноамериканские страны) в законодательном порядке введено обязательное голосование. В данном случае выборы квалифицируются в качестве «общественной функции», которая включает в себя не только право, но и обязанность. В отношении граждан, уклоняющихся от участия в голосовании, предусмотрены определенные санкции: препятствия в течение определенного времени заключать деловые контракты; ограничения в предпринимательской деятельности; ограничения при приеме на службу в государственный аппарат; денежные штрафы. Избирательный закон Италии ввел даже общественное порицание в отношении лица, уклоняющегося от участия в голосовании. Оно выносится мэром.
В последнее время явление абсентеизма наблюдается и в России. В связи с этим в целях повышения активности избирателей в литературе высказываются различные предложения, вплоть до ограничения в правах уклоняющихся от участия в голосовании.
Как отмечает американский политологе. Верба, «политическое участие — это механизм, при помощи которого граждане передают информацию о своих интересах, предпочтениях и потребностях и оказывают давление на тех, кому данная информация адресована для рассмотрения и принятия соответствующего
В. шяние федеративного устройства на организацию государственного управления... 151
|
|
решения»'. Если же власть не реагирует на подобные сигналы и пытается навязать свое мнение (или, как именуется в России, использовать административный ресурс), то избиратели «голосуют ногами», т. е., не приходят на избирательные участки или голосуют «против всех».
Одной из особенностей реализации избирательного права граждан в федеративных государствах является то, что многие процедуры выборов регулируются законодательством субъектов федерации. И нередки случаи, когда в этом законодательстве присутствуют нормы, которые не всегда коррелируются с основополагающими принципами избирательного права.
Непосредственным выражением власти народа являются референдумы. В федеративных государствах они могут проводиться в масштабе всей страны либо только в субъектах федерации, как, например, в США. Здесь на федеральном уровне не предусмотрено проведение референдумов.
В Российской Федерации могут проводиться референдумы как общефедеральные, так и в масштабе субъектов Федерации, а также на уровне местного самоуправления. Процедуры назначения и проведения общефедеральных референдумов определяются федеральными законами и подзаконными нормативными актами федеральных органов государственной власти, а процедуры референдумов в субъектах Федерации — нормативными актами органов государственной власти субъектов.
На референдумы могут выноситься различные вопросы. Например, «Действие Степного Уложения (Конституции) Республики Калмыкия может быть прекращено только всенародным голосованием (референдумом)» (ст. 44).
Согласно Уставу Ненецкого автономного округа населению «обеспечивается право на участие в окружном и местном референдумах, на обсуждение важнейших вопросов жизни округа, на обсуждение правовых актов Собрания депутатов, на коллективные обращения к Собранию депутатов и администрации округа об осуществлении законодательных, исполнительных мер по вопросам, затрагивающим интересы населения.
1 Цит. по: Миронюк М.Г. Человеческое измерение федерализма. Федералистские теории и тенденции развития федеративных отношений в России // Полис. 2003. РЗ. С. 98.
|
|
152 Глава 7
Органы государственной власти в пределах своих полномочий обязаны в месячный срок рассмотреть вопросы, изложенные в обращениях, и информировать граждан, подавших их. Население округа осуществляет народную инициативу путем внесения в Собрание депутатов предложений для рассмотрения на референдуме или на сессии Собрания от имени трудовых коллективов или групп избирателей» (ст. 8 Устава).
В Корякском автономном округе референдум назначается окружной Думой:
«— по собственной инициативе;
— по решению губернатора Корякского автономного округа;
- по инициативе граждан, проживающих на территории Ко
рякского автономного округа и имеющих право на участие в ре
ферендуме, в порядке, предусмотренном федеральным и окруж
ным законодательством.
...Окружной референдум проводится для принятия непосредственно населением округа наиболее важных законов, решений по вопросам, находящимся в ведении Корякского автономного округа...
...На территориях муниципальных образований Корякского автономного округа могут проводиться местные референдумы...» (ст. 41 Устава).
В нормативных актах органов местного самоуправления предусмотрены различные формы самоуправления. Например, в ст. 13 Устава города Тольятти определено, что население города осуществляет права самоуправления:
«посредством местных референдумов;
путем участия в выборах органов и должностных лиц местного самоуправления;
через выборные органы местного самоуправления;
через органы территориального общественного самоуправления территорий;
посредством проведения собраний, сходов и конференций, народной инициативы и обращения граждан в органы местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством».
В ст. 14 этого же Устава предусмотрена такая форма, как народная инициатива: «Население в соответствии с Уставом муниципального образования имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения. Проекты правовых актов
Влияние федеративного устройства на организацию государственного управления... 153
по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения — официальному опубликованию (обнародованию)».
Подобные нормы имеются в нормативных актах органов местного самоуправления многих других населенных пунктов. Другое дело, как это все осуществляется на практике.
В целом референдумы и выборы как непосредственное выражение власти народа, его участия в организации государственного управления и местного самоуправления имеют особенности, общие как для унитарных, так и для федеративных государств. В то же время в государствах с федеративным устройством референдумы и выборы имеют особенности, обусловленные своеобразием самой федерации и ее субъектов.
Большую часть работы по реализации функций государственного управления и местного самоуправления выполняют органы государственной власти и органы местного самоуправления. Формирование органов осуществляется двумя способами: выборы (прямые или косвенные) и назначение.
В федеративных государствах, как правило, главы государств и парламенты избираются, а правительства назначаются. Но в каждом государстве есть свои особенности. В США президент страны как глава исполнительной власти, согласно ст. II разд. 1 Конституции, избирается выборщиками.
В Федеративной Республике Германии Федеральный президент избирается Федеральным собранием (ст. 54 Основного закона).
В Российской Федерации Президент «избирается на четыре года гражданами Российской Федерации на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании» (ст. 81 Конституции РФ).
Немало особенностей в формировании правительств, парламентов, судебных органов.
154 Глава 7
В связи с тем, что в федеративных государствах государственная власть разделена не только по горизонтали, но и по вертикали, субъекты таких государств наделены правом создания органов государственной власти. И в зависимости от порядка формирования того или иного федеративного государства создавались и названные органы.
В субъектах Российской Федерации на построение органов государственной власти существенное влияние оказали особенности российского федерализма, что в свою очередь способствовало заметному разнообразию в порядке формирования данных органов. То же самое характерно и для органов местного самоуправления.
Существование шести типов субъектов Российской Федерации (республики, края, области, автономные округа, автономная область и города федерального значения), наличие сложно-составных субъектов, когда в состав края, области входят автономные округа, породили сложную конфигурацию как по названиям органов государственной власти субъектов Федерации, так по порядку их формирования. Причем это разнообразие наблюдается в каждом из шести типов субъектов. Например, в 14 из 21 республики главы именуются президентами. А в остальных семи — самые разные названия. В Республике Алтай — Председатель правительства; в Республике Дагестан — Председатель Государственного Совета; в Республике Хакасия — Председатель правительства и т.д. То же самое наблюдается и в других типах субъектов Федерации: губернаторы, главы администраций. Субъект Российской Федерации город федерального значения Москву возглавляет мэр, а такой же субъект г. Санкт-Петербург — губернатор.
В 20 республиках главы избираются гражданами на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В Республике Дагестан глава Республики — Председатель Государственного Совета избирается Конституционным Собранием Республики (ст. 94 Конституции). В 12 республиках главы избираются сроком на четыре года, в 8 — на 5 лет и в Республике Калмыкия — на 7 лет.
Во всех республиках главами могут быть избраны лица не моложе 30 лет. В Республике Саха (Якутия) президентом «может быть избран только гражданин республики по рождению, не-
Влияние федеративного устройства на организацию государственного управления... 155
прерывно проживший в ней не менее 15 лет, в возрасте не моложе 40 лет и не старше 60 лет, свободно владеющий обоими государственными языками Республики и обладающий избирательным правом» (ст. 66 Конституции).
Еще больше разнообразий в названиях и порядке формирования органов законодательной власти субъектов Федерации. В Адыгее, Коми, Татарстане, Удмуртии, Чувашии названные органы именуются Государственными Советами, в республиках Алтай, Башкортостан, Марий Эл, Саха (Якутия), Мордовия — Государственными Собраниями, в Ставропольском крае и Ямало-Ненецком автономном округе — Государственными Думами и т.д. В более половины от числа субъектов Федерации законодательные, представительные органы избираются (формируются) сроком на четыре года, в остальных, за исключением Свердловской области, — сроком на пять лет. Законодательное Собрание Свердловской области, состоящее из двух палат — Областной Думы и Палаты Представителей, избирается на несколько другой срок. Так, половина депутатов Областной Думы переизбираются каждые два года, а Палата Представителей избирается сроком на два года.
Предусмотрен своеобразный порядок выборов Думы Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, состоящей из 19 депутатов и избираемой сроком на 4 года. 15 депутатов избираются по территориальным избирательным округам, 4 — от политических партий и общественных движений по мажоритарной системе по одному избирательному округу, включающему всю территорию данного субъекта Федерации.
Немало имеется особенностей в формировании органов исполнительной государственной власти субъектов Федерации. Хотя согласно п. 2 ст. 77 Конституции РФ, «в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации», указанные органы различаются по названиям (правительство, администрация и соответственно министерства, департаменты, управления и т. п.), порядку назначения руководителей, подотчетности, количественному составу и т. д.
156 Глава 7
Разнообразие в порядке формирования органов исполнительной власти субъектов Федерации явилось не только отражением широкого круга полномочий субъектов, но и послужило одной из причин снижения эффективности государственного управления в обеспечении жизнедеятельности общества, что побудило руководство страны к принятию определенных мер, в числе которых, например, создание федеральных округов, назначение в них полномочных представителей Президента РФ, проведение административной реформы, реформирование государственной службы и.т.д.
Несколько меньше разнообразий в системе органов судебной власти. Это достигнуто за счет того, что согласно п. «о» ст. 71 Конституции РФ «судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности» являются предметом исключительного ведения Российской Федерации. Но в то же время в субъектах Федерации существует конституционное судопроизводство, осуществляемое конституционными (уставными) судами субъектов, а также образуется институт мировых судей. В их формировании тоже есть немало особенностей.
Много особенностей в организации и названиях органов местного самоуправления. В основе этих особенностей лежат полномочия субъектов Федерации по определению своего административно-территориального деления. Например, наряду с районами, поселками, деревнями, селами, которые как административно-территориальные единицы стали привычными, есть волости, улусы, наслеги и т.д. Так, Олонецкий район Республики Карелия делится на девять волостей, которые возглавляют волостные управления. В этой же Республике на правах района существуют Веппская национальная волость и Калевальский национальный район.
В Республике Саха (Якутия) муниципальные образования представлены г. Якутском, 6-ю районами, 18-ю районами (улусами), 8-ю улусами и 3-мя национальными улусами. В свою очередь, названные муниципальные образования делятся еще на муниципальные образования. Например, Алданский район состоит из муниципальных образований: город, поселок, наслег.
g шяние федеративного устройства на организацию государственного управления... 157
подчиненные населенные пункты (ст. 1 Устава муниципального образования). Анабарский национальный (долгано-эвенкий-ский) улус включает в свой состав три наслега: Саскылахский, Эбеляхский и Юрюнг-Хаинский, «в которых осуществляется территориальное общественное самоуправление через избранные гражданами органы» (ст. 1 Устава муниципального образования).
В Свердловской области 72 района области как муниципальные образования сгруппированы в 6 управленческих округов во главе с управляющим и представителем губернатора области, т. е. налицо некий слепок с образа Российской Федерации, в которой 89 субъектов сгруппированы в 7 федеральных округов1.
В целом в формировании органов местного самоуправления в каждом субъекте Федерации есть свои особенности. Они отражены в конституциях, уставах и законах субъектов Федерации, уставах муниципальных образований.
На организации государственного управления и местного самоуправления сказывается структура органов государственного управления и местного самоуправления. В государствах с федеративным устройством федеральная государственная власть, разделенная на законодательную, исполнительную и судебную, устроена, как правило, с учетом истории формирования той или иной страны. По этим же принципам устроена государственная власть в субъектах федеративных государств.
В Российской Федерации на формирование структуры органов государственной власти и органов местного самоуправления заметное влияние оказало федеративное устройство. Самостоятельность субъектов Федерации в формировании органов государственной власти и органов местного самоуправления послужила одной из причин того, что в одних субъектах при сохранении принципа разделения власти названные органы создавались по образу и подобию федеральных, в других — опираясь на свои
1 7 декабря 2003 г. состоялись референдумы в Пермской области и Коми-Пермяцком автономном округе, в ходе которых жители высказывались за объединение Двух субъектов Федерации в один — Пермский край. Результаты референдума послужили основанием для начала процедуры объединения, включающей внесение изменений в ст. 65 Конституции РФ, принятие соответствующего пакета нормативно-правовых актов, проведение различных организационных мероприятий и т. д. По оценкам специалистов, на это потребуется 2—3 года.
158 Глава 7
традиции, хотя и несколько забытые, с учетом опыта стран, именуемых демократическими.
Например, в Республике Адыгея высший представительный и законодательный орган государственной власти — Государственный Совет-Хасэ общей численностью 54 депутата состоит из двух палат — Совета Представителей и Совета Республики.
Государственный Совет избирается сроком на пять лет. Совет Представителей, состоящий из 27 депутатов, представляющих интересы равноправных административно-территориальных единиц Республики, избирается по трехмандатным избирательным округам по три представителя от каждого города республиканского значения, района на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Совет Республики состоит также из 27 депутатов, избираемых по одномандатным избирательным округам примерно с равным количеством избирателей на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
В отличие от других субъектов Федерации государственная власть на местах в Республике Адыгея распространяется на районы и города республиканского значения. Местное самоуправление осуществляется в сельских поселениях, микрорайонах и на других территориях в форме прямого волеизъявления (собрания, схода, референдума), а также через избираемые органы местного самоуправления в порядке и формах, определяемых законом.
Отличается своеобразием структура органов государственной власти Республики Дагестан. Исполнительную власть в Республике возглавляет Государственный Совет, состоящий из 14 человек и сформированный Конституционным Собранием Республики Дагестан.
В Еврейской автономной области губернатор области назначает глав исполнительных органов государственной власти административно-территориальных единиц, утверждает положение о структуре, порядке формирования, полномочиях и организации работы структурных подразделений территориальных администраций.
Есть особенности в структуре органов государственной власти и местного самоуправления в сложносоставных субъектах Федерации. Автономные округа, входящие в состав других субъектов, как и все субъекты Федерации, самостоятельны в выборе
Влияние федеративного устройства на организацию государственного управления... 159
структуры органов государственной власти и местного самоуправления. Например, согласно п. 3 «б» ст. 84 Устава Ямало-Ненецкого автономного округа, в сферы общих интересов округа и Тюменской области, в состав которой он входит, не может включаться наряду с рядом других вопросов формирование системы органов государственной власти автономного округа и законодательное обеспечение органов местного самоуправления в автономном округе.
Право субъектов Федерации самостоятельно определять структуру органов государственной власти послужило одной из причин значительного разнообразия в количестве структурных подразделений и сотрудников в названных органах. Например, в Саратовской области исполнительную власть осуществляет областное правительство, в структуре которого два управления, восемь комитетов и девять министерств. Своеобразно построено взаимодействие между отдельными подразделениями. Так, комитет молодежной политики, спорта и туризма возглавляет министр-председатель. Его первым заместителем является председатель комитета по спорту. Из восьми комитетов три возглавляются министрами-председателями, остальные пять — председателями.
В Самарской области исполнительную власть осуществляет администрация области, состоящая из департаментов, главных управлений и управлений.
Самостоятельность субъектов Федерации в формировании органов государственной власти способствовала не только разнообразию в структуре этих органов, но и послужила одной из причин бюрократизации государственного управления в субъектах Федерации и в целом в стране.
Стремление к неограниченной самостоятельности, созданию управлений, департаментов в исполнительных органах проникло и на уровень местного самоуправления. Например, в г- Владивостоке по состоянию на март 2003 г. в администрации города насчитывалось 11 управлений, 7 комитетов, 20 самостоятельных отделов, 1 инспекция, 1 комиссия и 5 административно-территориальных управлений районами города. В свою оче-РеДь, административно-территориальное управление района состоит из трех управлений, трех самостоятельных отделов и одного сектора. В управлении жилищно-коммунального хозяйства города насчитывается 14 отделов и 1 сектор. Структура всех
160 Глава 7
подразделений непростая, но, как свидетельствует практика, малоэффективная.
Подобные примеры есть почти во всех субъектах Российской Федерации. При этом структура органов государственного управления и местного самоуправления периодически меняется. Как правило, это происходит после выборов в субъектах Федерации. И не всегда изменения диктуются необходимостью повышения действенности названных органов. Созданию эффективной организационной структуры органов государственного управления и местного самоуправления призвана способствовать административная реформа.
Эффективность организационной структуры органов государственного управления и местного самоуправления во многом зависит от их компетенции. Основы компетенции заложены, как правило, в конституциях (основных законах) стран. В государствах с федеративным устройством органы государственного управления в зависимости от их места и роли в системе разделенной по горизонтали и вертикали государственной власти наделены соответствующей компетенцией. Органы местного самоуправления, разделенные на представительные и исполнительные, также наделены определенной компетенцией. Объем компетенции зависит, во-первых, от места органа в иерархии органов государственного управления и местного самоуправления и, во-вторых, от особенностей становления и развития федеративного устройства в том или ином государстве.
В России федеративное устройство основано на государственной целостности, «единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов» (п. 3 ст. 5. Конституции).
Особенности становления российского федерализма наложили отпечаток и на объем компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъ-
Влияние федеративного устройства на организацию государственного управления... 161
ектов Федерации. Особо выделяются республики, именуемые государствами в составе Российской Федерации (Конституция п. 2 ст. 5). Это положение подтверждено в конституциях 18 республик. В конституциях трех республик (Алтай, Калмыкия и Хакасия) прямо не утверждается, что эти субъекты являются государствами. Но это не означает уменьшения объема их компетенции по сравнению с другими республиками.
Своеобразно закреплена компетенция органов государственного управления в конституциях сложносоставных субъектов Федерации. Автономные округа обладают тем же объемом компетенции, что и субъекты Федерации, в состав которых они входят, и строят свои отношения с ними на основе договоров. Были неоднократные попытки органов государственной власти сложносоставных субъектов (Тюменской области, Красноярского края), превысив полномочия, предусмотренные договорами, распространить свою юрисдикцию на автономнее округа, но достичь этих целей не удалось. В последнее время наблюдается и другая тенденция — более тесное сближение автономных округов и субъектов Федерации, в состав которых они входят, вплоть до объединения в один субъект, например Коми-Пермяцкий автономный округ и Пермская область.
В конституциях и уставах субъектов Федерации предусмотрены полномочия органов государственной власти по осуществлению международных и внешнеэкономических связей. Например, в ст. 13 Устава Корякского автономного округа закреплено, что округ «вправе выступать самостоятельным участником международных и экономических связей». Но эта деятельность должна координироваться с соответствующими федеральными органами государственной власти, согласовываться с внешней политикой России.
Значительный объем полномочий субъектов Федерации сказался на законотворческом процессе. Появилось немало законов субъектов Федерации, несоответствующих федеральному законодательству. Начиная с 2000 г., принимаются меры по приведению нормативно-правовых актов субъектов в соответствие с федеральным законодательством. Нельзя однозначно Утверждать, что это ведет к уменьшению объема полномочий субъектов и тем самым к свертыванию федеративных отношений. Хотя в средствах массовой информации нередко высказываются опасения на этот счет, а также предложения, направлен-
162 Глава 7
ные на замену федеративного устройства на унитарное устройство государства.
На объем компетенции органов государственного управления в субъектах Федерации повлияло образование федеральных округов. Повысилась не только управляемость, но и несколько уменьшился объем полномочий органов государственной власти субъектов, особенно их глав. Последние лишились определенных полномочий, а вместе с этим и возможностей влияния на федеральные органы государственной власти. Заметно снизилось это влияние после изменения порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания. Создание Государственного Совета — совещательного органа при Президенте РФ, в состав которого входят все главы субъектов Федерации, не возместило последним утраченных возможностей влияния на федеральные органы государственной власти.
Становление и развитие российского федерализма в последнее десятилетие XX в., стремление на местах получить побольше полномочий, а точнее прав, оказало влияние и на объем компетенции органов местного самоуправления. Недостатка в объеме прав эти органы во многих муниципальных образованиях не ощущают. Скорее наблюдается отсутствие их ответственности перед населением. Например, в Уставе города Великий Новгород (ст. 12) предусмотрены семь условий досрочного прекращения полномочий мэра города, главы исполнительного органа местного самоуправления - администрации города и председателя городской Думы. Но среди этих условий нет ни одного, например, по инициативе жителей города за ненадлежащее исполнение должностных обязанностей мэра, повлекшее тяжелые последствия для жизнеобеспечения города. Правда, в упомянутом Уставе есть ст. 35, в которой предусмотрена ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц этих органов перед населением. Но норма, изложенная в этой статье, сформулирована так, что указанные органы и лица реально не понесут никакой ответственности.
Стремление органов местного самоуправления уйти от ответственности перед населением за ненадлежашее исполнение своих обязанностей прослеживается в уставах многих муниципальных образований.
Компетенция органов государственного управления и органов местного самоуправления проявляется и в их деятельности,
В шяние федеративного устройства на организацию государственного управления... 163
ее целеустремленности, упорядоченности, последовательности и результативности.
Деятельность — многомерное явление. Она служит способом перевода, превращения идеального в материальное. На деятельность оказывают влияние различные факторы. На управленческую деятельность органов государственного управления и местного самоуправления наряду с другими факторами влияет и федеративное устройство государства.
Во-первых, это влияние проявляется в процессе выбора целей государственного управления и местного самоуправления. Долгосрочные цели, как правило, определяются в конституциях (основных законах) государств, краткосрочные — в различных целевых программах, закрепленных в нормативно-правовых актах. Законы выступают в роли вех, обрамляющих пути продвижения к выбранным целям.
На выбор целей оказывает влияние состояние объекта управления. К сожалению, в отечественном государственном управлении грандиозные и заманчивые цели нередко заслоняют все остальное.
В субъектах федеративных государств долгосрочные цели, по сути, аналогичны общефедеральным. Краткосрочные цели определяются в каждом субъекте самостоятельно. При этом учитываются общефедеральные цели, наличие ресурсов собственных и полученных от федерации, а также привлеченных от инвесторов.
На уровне местного самоуправления реализуются долгосрочные общефедеральные цели и краткосрочные цели субъекта федерации, а также собственные цели, выбор которых также зависит от состояния муниципального образования, наличия собственных, привлеченных и полученных от государства ресурсов.
Во-вторых, разнообразие в формировании, структуре органов государственного управления субъектов федерации и органов местного самоуправления, особенности их компетенции оказывают влияние на выбор способов достижения избранных Целей. Подготовка управленческих решений, доведение их до исполнителей, выбор и применение исполнителями наиболее эффективных технологий их реализации, анализ сделанного и подготовка новых решений в каждом органе государственного Управления и местного самоуправления имеет свои особенное-
164 Глава 7
ти, во многом обусловленные федеративным устройством государства.
Наиболее слабым местом в деятельности органов государственного управления и местного самоуправления является контроль за исполнением принятых решений, что отрицательно сказывается на реализации интересов граждан. Так как ветви государственной власти самостоятельны в выполнении возложенных на них функций, то фактически контроль за их деятельностью «сверху» отсутствует. Кто, например, может «сверху» контролировать главу государства и парламент? Во многих государствах, в том числе и в России, неэффективен контроль и «снизу», т. е. со стороны населения, избирателей. В законах такой вид контроля провозглашен, но фактически он отсутствует даже на уровне местного самоуправления, где граждане имеют возможность знать о деятельности органов местного самоуправления все, в том числе, как и на что тратится местный бюджет.
В-третьих, в субъектах федеративных государств не всегда удается выдержать общепринятые в той или иной федерации стандарты реализации интересов граждан. Это обусловлено, с одной стороны, правом субъектов на издание законов и тем самым на определение правил и стандартов жизнедеятельности, которые не всегда совпадают с общефедеральными, с другой стороны, неэффективностью контроля за деятельностью органов государственного управления и местного самоуправления. Это порождает неэффективность деятельности, служит одной из причин различных злоупотреблений, дискредитирует государственную власть и государственное устройство, отрицательно влияет на реализацию различных интересов граждан, в том числе национальных.
В настоящее время в мире практически не существует строго мононациональных государств. В каждой стране в числе ее граждан можно найти представителей тех или иных наций и народностей, не принадлежащих к так называемой титульной нации. Во многих федеративных странах в процессе государствен-
В шяние федеративного устройства на организацию государственного управления... 165
ного строительства учитывались компактное проживание того или другого народа, его интересы и т.д., что в последующем сказывалось на образовании субъектов, наделении их определенными полномочиями и т.д. Но есть федеративные государства, в которых этнический, национальный компонент не акцентируется. Независимо от национальной принадлежности все жители прежде всего — граждане единого государства, а затем уже представители той или другой нации или народности.
В России изначально государственность строилась на многонациональной основе1. Но так сложилось, что в течение XX в. дважды возникающие проблемы в межнациональных отношениях, как правило, на бытовом уровне, возводились в ранг государственных и использовались для разрушения государства в целях создания нового государства, как считали революционеры, а затем реформаторы, более справедливого и эффективного. Это наложило отпечаток на формирование Российской Федерации, существование в ней 32 субъектов, образованных по национальному признаку, во многих из которых титульная нация находится в меньшинстве по отношению к представителям других наций и народностей, проживающих в этих субъектах. В связи с этим не прекращается дискуссия в отношении того, стоит ли соблюдать этноэтатистский подход при создании субъектов Российской Федерации или же есть смысл от него отказаться. Сторонники той и другой точек зрения представляют убедительные аргументы и доказательства в защиту своей позиции.
Поиск эффективных вариантов учета и реализации национальных интересов граждан в рамках этих двух альтернатив существенно ограничивает государственное управление и местное самоуправление. Скорее всего, необходимо согласиться с тем, что в свободном обществе следование национальным традициям и обычаям, использование национального языка, возрождение Ценностей национальной материальной и духовной культуры, «построение» образа жизни и т.д. есть свободный выбор человека, его частное дело, осуществляемое им лично, в кругу его семьи и единомышленников по национальным ориентациям. Государство как властная сила общества с соответствующим аппаратом, в том числе и на уровне субъектов Федерации, должно
' См.: Гумилев Л.Н. Древняя Русь и Великая степь. М., 2002; Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное строительство России. М, 2000.
166 Глава 7
менее всего вмешиваться в этот выбор и навязывать людям какое-либо национально-коллективное. Его долг исчерпывается созданием и поддержанием в действии необходимых организационно-правовых и социально-психологических условий, позволяющих каждому человеку сполна удовлетворить свои национальные запросы. Государственное же устройство, состоящее в распределении власти по вертикали, призвано постоянно и неуклонно сближать власть и человека, давать возможность каждому гражданину, независимо от его национальных признаков, везде и всегда активно участвовать в процессах властеотноше-ний и государственного управления. В таком контексте следует еще раз напомнить о значении местного самоуправления, так как его «привязка» к месту жительства людей позволяет им в его рамках решать все вопросы практической реализации своих национальных запросов».
Наряду с этим в Российской Федерации необходимо:
теоретически и нормативно разграничить национальное и националистическое; в этом направлении прилагаются некоторые усилия, но пока их недостаточно;
деполитизировать национальные процессы и перевести их в рамки гражданского общества.
Медлить с решением этих задач нельзя, но и форсировать их решение, как предлагают отдельные радикально настроенные политики, также не стоит, ибо вместо выстраивания межнациональных отношений, способствующих созиданию, можно получить межнациональные конфликты.
Особое место в государственном управлении и местном самоуправлении в Российской Федерации должны занимать проблемы малочисленных народов, насчитывающих от нескольких сот до нескольких тысяч человек. Реформы конца XX в., по сути, поставили их на грань исчезновения. Поэтому были приняты различные государственные профаммы решения проблем малочисленные народов. Но, как свидетельствует практика реализации этих профамм, пока сделано гораздо меньше, нежели необходимо.
Таким образом, национальный компонент в государственном управлении и местном самоуправлении не сводится только к созданию каких-то образований на уровне государства или местного самоуправления. Учет национального компонента в государственном управлении и местном самоуправлении это,
в щяние федеративного устройства на организацию государственного управления...
скорее всего, практическое решение проблем межнациональных отношений в многонациональном государстве.
Итак, своеобразие развития федерализма в Российской Федерации оказывает свое влияние на организацию государственного управления и местного самоуправления: на непосредственное участие граждан в государственном управлении и местном самоуправлении, формирование органов государственного управления и местного самоуправления, их структуру, компетенцию, стадии управленческого процесса, технологии и результативность деятельности.
Национальный компонент как сохранение самобытности народов в многонациональном государстве при интенсивном межнациональном общении в организации государственного управления и местного самоуправления не исчерпывается образованием субъектов Федерации, муниципальных образований по национальному признаку. Это может быть первым шагом в решении национальных проблем, и то необязательным.
Федеративное устройство государства, оказывая влияние на организацию государственного управления и местного самоуправления, может как способствовать более эффективному решению проблем жизнеобеспечения общества, в том числе и национальных, так и тормозить его, побуждая федеральные органы к расширению своих полномочий за счет сужения полномочий субъектов Федерации, а в отдельных случаях и местного самоуправления. В Российской Федерации все чаще высказываются предложения о замене федеративного устройства государства на унитарное. Что лучше для современной России — ответит сама жизнь. Но бесспорно, что ресурсы федеративного устройства не исчерпаны.
Влияние федеративного устройства, национального компонента на организацию государственного управления и местного самоуправления — объемная проблема. Нами обозначены только основные аспекты. Исследование данной проблемы всегда будет актуальным. Для общества важно знать на каждом историческом этапе, какая форма государственного устройства эффективнее, результативнее. Хотя выбор формы государственного Устройства зачастую осуществляется не путем глубокого изучения объекта управления и на этой основе конструирования субъекта управления, а путем выбора такого государственного Устройства, которое бы обеспечивало реализацию (причем за ко-
168 Глава 7
роткий промежуток времени) интересов определенных социальных групп.
Контрольные вопросы и задания
1. Что такое «организация государственного управления и
местного самоуправления», «национальный компонент»?
2. Какое влияние оказывает федеративное устройство госу
дарства на непосредственное участие народа в государственном
управлении и местном самоуправлении?
3. Раскройте особенности формирования, структуры, компе
тенции и деятельности органов государственного управления и
местного самоуправления в федеративном государстве.
4. В чем сущность национального компонента? Националь
ный компонент и организация государственного управления и
местного самоуправления.
Рекомендуемая литература
Лбдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. М., 2000.
Атаманчук Г.В. Новое государство — поиски, иллюзии, возможности. М., 1996.
Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. М., Тула. 1997.
Федерализм власти и власть федерализма/Отв. ред. М.Н. Гу-богло. М., 1997.
Шумилов В.М. Правовая система США. М., 2003.
© Адамович А.С.
Глава 8