2015-05-27
3182
Система показателей результативности является основным инструментом контроля деятельности органа исполнительной власти со стороны общества, потребителей услуг, самого органа исполнительной власти, правительства (заказчика услуг).
Управление по результатам в органах исполнительной власти предполагает использование показателей результативности разных типов:
- при постановке целей органа;
- при планировании деятельности;
- при обосновании расходов;
- при проведении оценки результатов деятельности
Типы показателей результативности и вопросы декомпозиции. Для обеспечения мотивации органа исполнительной власти и его сотрудников к повышению эффективности деятельности требуется проводить декомпозицию тактических задач органа исполнительной власти – до уровня, позволяющего увязать непосредственные результаты с объемом и структурой расходов. Перейти к такой постановке проблемы позволяет, кроме самой логики бюджетной реформы, также наличие необходимой нормативно-правовой базы по связанной тематике.
Во-первых, речь идет о проводимой регламентации деятельности органов исполнительной власти. Наличие регламентов выполнения функций или оказания услуг является необходимым для определения результата работы отдельных подразделений и сотрудников органа исполнительной власти, а также существенно облегчает обоснование расходов ведомства.
Во-вторых, Федеральный закон «О государственной гражданской службе» позволяет использовать результативные принципы оплаты труда. Причем принятая нормативная база для оплаты труда по результатам в настоящее время не работает именно потому, что нет механизма определения результативности каждого сотрудника и оценки его вклада в решение задачи ведомства.
Декомпозиция тактических задач органа исполнительной власти означает введение показателей результативности более низкого уровня. В Методических рекомендациях по подготовке докладов названы только два типа показателей результативности – конечных общественно значимых результатов и непосредственных результатов.
Таким образом, для комплексного внедрения результативного управления в практику планирования деятельности органов исполнительной власти нужно определить дополнительные типы показателей результативности.
Системе «цели – процедуры – ресурсы» соответствует иерархическая система показателей результативности трех типов:
- показатель конечного эффекта;
- показатель непосредственного результата;
- показатель использования ресурсов.
Эти три типа показателей охватывают все разнообразие показателей результативности и отражают основные составляющие управления: объект управления (целевая группа, сфера воздействия), субъект управления и стоимость управления.
Система показателей результативности трех типов позволяет планировать и проконтролировать:
- влияние органа исполнительной власти на целевую группу;
- объем и качество предоставленных услуг;
- административные процедуры органа исполнительной власти;
- стоимость оказания услуги или исполнения функции.
Потенциал использования показателей результативности для совершенствования целеполаганияв органах исполнительной власти. В процессе определения показателей результативности могут быть преодолены многие традиционные проблемы государственного управления.
Во-первых, плохо формализуемые цели и задачи государственного управления могут быть уточнены и конкретизированы, поскольку показатели результативности должны иметь определенное содержание и количественное выражение.
Во-вторых, в силу разнородности объекта управления при постановке цели могут возникнуть трудности с определением единой характеристики целевой группы. В данном случае рекомендуется использовать набор показателей результативности, поскольку один показатель может скрывать дифференциацию внутри целевой группы и, тем самым, искажать информацию о ее состоянии. Таким образом, цель органа исполнительной власти по отношению к каждой целевой группе может быть уточнена на уровне показателей результативности.
В-третьих, на состояние целевой группы влияют не только органы государственной власти, существует большое количество иных факторов влияния, порождающих как положительные, так и отрицательные эффекты. В результате, цель органа исполнительной власти может быть достигнута без каких-либо усилий со стороны самого органа, или, напротив, достижение цели может быть обеспечено только при предупреждении или нейтрализации внешних эффектов, создаваемых другими агентами. В таких случаях, поскольку исключать описание целевой группы из формулировки цели органа исполнительной власти не следует, рекомендуется уточнять формулировку цели на уровне показателей результативности. Формулировка показателя результативности должна отражать связь между действиями органа исполнительной власти и изменением состояния объекта управления, то есть показатель результативности должен быть определен таким образом, чтобы предметом оценки был именно результат деятельности органа исполнительной власти, а не состояние сферы воздействия в целом.
В-четвертых, временной лаг между принятием решения (реализацией некоторого мероприятия) и проявлением его эффекта может превышать горизонт планирования и оценки, и цель, таким образом, становится неконтролируемой, а, значит, и необязательной для исполнения. Может также иметь место накопленный эффект от прошлых действий. Для сужения горизонта целеполагания могут быть использованы дополнительные показатели, отражающие движение к цели, а не ее достижение. В некоторой степени эту проблему снимает введение дополнительно к показателям конечного эффекта показателей непосредственного результата, горизонт оценки которых более короткий. При этом нельзя допускать замещение показателей конечного эффекта показателями непосредственного результата, поскольку они отражают совершенно разные события и используются в разных целях.
Таким образом, из требований, предъявляемых при формулировании целей органа исполнительной власти, следует существенная часть характеристик показателей результативности, позволяющая провести их систематизацию.
Показатели конечного эффекта. Показатель конечного эффекта (в англоязычной литературе - outcome measure) должен отражать изменение состояние целевой группы (объекта управления) вследствие деятельности органа исполнительной власти. Эффект для объекта управления может представлять собой как некоторое объективное изменение состояния целевой группы (пример 1), так и субъективное впечатление целевой группы об изменении ее состояния (пример 2). Показатель конечного эффекта может выражать как количественную (пример 3), так и качественную оценку состояния (или изменения состояния) сферы воздействия органа исполнительной власти (пример 4).
Пример 1: «доля населения, имеющая постоянный доступ к локальной и междугородной телефонной связи».
Пример 2: «доля населения, удовлетворенная качеством традиционных услуг связи (почта, телеграф)».
Пример 3: «доля населения, пользующегося сетью интернет или электронной почтой не реже одного раза в неделю».
Пример 4: «доля населения, имеющая постоянный доступ к информационно-коммуникационной инфраструктуре».
Наименование показателя конечного эффекта должно отражать цель органа исполнительной власти, объект воздействия и характеристику его состояния. Количественное выражение желаемого эффекта для данного горизонта планирования задается целевым значением показателя результативности. При формулировании наименования показателя результативности следует различать объект воздействия и объект управления. Например, в случае показателя конечного эффекта «доля водителей, чувствующих себя в безопасности на дороге» целевой группой являются водители (а также пассажиры, собственники автотранспортных средств и грузов), а объектом воздействия – обслуживающие дороги организации, нарушители правил дорожного движения, грабители и прочие нарушители безопасности.
В Методических рекомендациях по подготовке докладов вместо показателя конечного эффекта используется показатель конечного общественно значимого результата, который определен как «характеризующий удовлетворение потребностей внешних потребителей за счет оказания им субъектом бюджетного планирования … государственных услуг». Однако, исходя из определения, такой показатель отражает только факт потребления услуг, но не эффект от потребления, и, поэтому является показателем непосредственного результата. Возможно поэтому, в ДРОНДах показатели конечных эффектов в изложенном понимании встречаются нечасто.
Показатели непосредственного результата. Показатель непосредственного результата (output measure), в отличие от показателя конечного эффекта, отражает характеристики не целевой группы, а самого органа исполнительной власти, то есть субъекта управления. Эти характеристики представляют собой управленческое воздействие как таковое. Управленческое воздействие может проявляться в виде оказанных услуг, произведенных товаров, выполненных работ, а может заключаться в реализации установленных процедур, обеспечении деловых процессов.
Показатель непосредственного результата – это показатель, отражающий количественный (пример 5), возможно с качественной характеристикой (пример 6), результат деятельности органа исполнительной власти, то есть выполненный объем работ, требуемый для решения задач органа.
Пример 5: «доля отремонтированных дорог в объеме требующих ремонта дорог в текущем году».
Пример 6: «доля дорожного покрытия, требующая ремонта до истечения нормативного срока эксплуатации».
Пример 7: «доля населения, имеющего оперативный доступ к подключенному к сети персональному компьютеру (время в пути к пункту общественного доступа не более получаса, время ожидания не более 15 минут)».
По сравнению с показателями конечного эффекта показатели непосредственного результата проще формулируются, их исполнение легче контролируется. Эти показатели чаще отражаются в системах статистического учета. Поэтому высока вероятность вытеснения ими показателей конечного эффекта. В таких случаях может возникнуть ситуация «деятельности ради деятельности» и выхолащивание смысла деятельности органа исполнительной власти, так как показатели непосредственного результата отражают только деятельность органа исполнительной власти, но не реализацию его целей.
Иерархия показателей результативности. Совокупность показателей конечного эффекта и непосредственного результата представляет собой иерархию, в которой каждому показателю конечного эффекта соответствует некоторый набор показателей непосредственного результата, причем один показатель непосредственного результата может соответствовать разным показателям конечного эффекта. Иерархия показателей результативности отражает декомпозицию цели в тактические задачи, поскольку показатель непосредственного результата объясняет, за счет чего обеспечивается показатель конечного эффекта. Создание иерархии показателей результативности требует определения формальных связей между показателями конечного эффекта и соответствующими им показателями непосредственного результата. Мировая практика показывает возможность установления в основном логических связей между показателями непосредственного результата и показателями конечного эффекта.
Можно перечислить несколько общих закономерностей:
- чем меньше мероприятий (процессов) для достижения цели реализует орган исполнительной власти, тем большее влияние имеет непосредственный результат одного мероприятия на конечный эффект;
- чем больше полномочий у органа исполнительной власти по отношению к целевой группе, тем выше зависимость показателя конечного эффекта от показателей непосредственного результата;
- чем меньше воздействие внешних факторов, тем выше зависимость показателя конечного эффекта от показателей непосредственного результата.
В случае формализации связи между показателями разного уровня в виде математической модели следует, тем не менее, рассматривать полученную оценку деятельности органа исполнительной власти критически, поскольку в основе формализации всегда лежат те же логические связи.
Например, не следует принимать решения об объемах финансирования или применять административные санкции на основе исключительно полученной оценки, без дополнительного содержательного анализа.
Процесс формализации связи между показателями позволяет, во-первых, выявить действительные факторы, влияющие на степень достижения цели органа исполнительной власти, во-вторых, определить «узкие места» при реализации цели органа исполнительной власти, в-третьих, уточнить наименования показателей результативности (или формулы их расчета) в следующем периоде.
Таким образом, формализация иерархической связи между показателями результативности разных типов дает важную информацию для принятия управленческих решений и выработки политики.
Показатели использования ресурсов. Описанных двух типов показателей результативности недостаточно для обоснования расходов органа исполнительной власти. Следовательно, нужно ввести показатели третьего уровня – для отражения результатов деятельности в разрезе затрат или ресурсов. В международной практике используются показатели входящих ресурсов (в англоязычной литературе – input measure). Однако эти показатели не являются по своей сути показателями результативности, поскольку представляют собой только описание доступных финансовых, трудовых или материальных ресурсов. Показатель входящих ресурсов может быть использован при бюджетном планировании, например, он может характеризовать экономичность или продуктивность, но он не отражает результат деятельности органа исполнительной власти.
Показателем, который отражает результат деятельности на уровне затрат, является показатель использования ресурсов.
Показатель использования ресурсов – это показатель, отражающий технологию использования ресурсов в процессе создания непосредственного результата деятельности органа исполнительной власти при заданных бюджетных ограничениях и для достижения целевых значений показателей непосредственного результата.
Например, на непосредственный результат оказания услуги «обеспечение права гражданина на получение основного общего образования» будут влиять такие факторы как количество учеников в классе, нагрузка учителей, наличие лабораторного оборудования, частота уборки в классах и так далее. Соответственно, достижение целевого значения показателя непосредственного результата «доля выпускников со средним баллом не ниже 3,75» будут обеспечивать такие показатели использования ресурсов, как «доля классов с количеством учеников не более 25», «доля учителей, педагогическая нагрузка которых соответствует нормативной», «доля учебных занятий, полностью обеспеченных лабораторным оборудованием» и так далее.
Технология использования ресурсов (или технология оказания услуги, выполнения функции) включает в себя количественные и качественные характеристики ресурсов в натуральном или стоимостном выражении и порядок (процедуры) оказания услуги, выполнения функции.
Например, технология обеспечения транспортной инфраструктуры включает такие параметры, как количество смен работы ремонтных рабочих, наличие инженеров и рабочих соответствующей квалификации, наличие оборудования и материалов и др., а показателем использования ресурсов является «доля полностью укомплектованных ремонтных бригад». Поскольку стоимость услуги зависит от используемой технологии оказания услуги, то целевые значения показателей использования ресурсов влияют на объем привлекаемых при оказании услуги ресурсов, то есть на размер бюджета органа исполнительной власти.
Так как показатель использования ресурсов должен отражать технологию оказания услуги или выполнения функции, то для определения конкретного показателя необходимо установить единицу использования каждого вида ресурса. Из содержания показателя использования ресурса должно быть понятно, как единица ресурса или набора ресурсов применяется по отношению к целевой группе (пример 8), либо к объекту воздействия (пример 9).
Пример 8: «дорожное покрытие, соответствующее природно-климатической зоне» для показателя конечного эффекта «доля водителей, чувствующих себя в безопасности на дороге».
Пример 9: «передвижной пункт питания и отдыха для дорожных рабочих» для показателя конечного эффекта «доля водителей, чувствующих себя в безопасности на дороге» (объект воздействия – дорожные рабочие). А для показателя конечного эффекта «доля решений органа исполнительной власти, отмененных по решению суда или надзорных органов» единицей ресурса является «сотрудник соответствующей квалификации» или «количество часов повышения квалификации на одного сотрудника».
Как было показано выше, показатели использования ресурсов являются базой для планирования расходов. Ресурсы должны учитываться настолько детально, чтобы обеспечить отдельный учет каждого ресурса, который является фактором изменения какого-либо непосредственного результата.
Например, для обеспечения целевого значения показателя непосредственного результата «доля отремонтированных дорог в объеме требующих ремонта дорог в текущем году» единицей ресурса является «инженер» или «прораб», а для показателей непосредственного результата «доля дорожного покрытия, требующая ремонта до истечения нормативного срока эксплуатации», «доля дорожно-транспортных происшествий, обусловленных несоответствием дорожного полотна нормативам, определенная решением суда (на основании результатов расследования)» единицей ресурса является не «инженер» или «прораб», а «рабочее время, затраченное инженером или прорабом на обоснование ремонтных работ».
Таким образом обеспечивается раздельный учет и, значит, финансирование количества рабочего времени, требующего разной квалификации, и снимается проблема учета факторов затрат и факторов обеспечения непосредственного результата. В случае если показатель использования ресурсов относится одновременно к нескольким показателям непосредственного результата (а таких случаев будет большинство), при планировании расходов целевые значения показателей использования ресурсов, относящиеся к разным показателям непосредственного результата, суммируются. В противном случае, придется ориентироваться на наибольшее целевое значение показателя использования ресурсов из относящихся к разным показателям непосредственного результата при планировании расходов, что приведет к завышению планируемых расходов и неэффективному использованию ресурсов.
Общий перечень наименований показателей использования ресурсов, рассматриваемых при планировании деятельности в данном году, может отражать использование не всех ресурсов, или отражать использование группы ресурсов в целом. Но при этом сам перечень ресурсов, учитываемый при бюджетном планировании должен быть всегда полным независимо от того, влияют отдельные ресурсы на ожидаемые результаты или нет, иначе часть расходов не будет включена в бюджет.
Таким образом, показатели третьего уровня (показатели использования ресурсов) нужны для того, чтобы соизмерять деятельность органа исполнительной власти, его подразделений (территориальных органов, подведомственной сети) и сотрудников с расходами органа. На основе полного набора показателей использования ресурсов можно рассчитать стоимость оказания услуги (выполнения функции). Анализ фактических значений выявит «узкие места», то есть покажет, недостаток какого ресурса или нерациональная организация какого процесса не позволила обеспечить достижение целевого значения показателя непосредственного результата.
Показатели рабочих процессов. Результаты оценки деятельности органа исполнительной власти (его подразделений или сотрудников) могут быть использованы для принятия двух типов решений – о внесении изменений в содержание или в процедуры деятельности органа исполнительной власти. Соответственно, отчетность должна содержать информацию по двум предметам – степень достижения цели органа исполнительной власти и исполнение предусмотренных процессов (процедур). Поэтому среди показателей результативности должны быть выделены те, которые отражают деятельность (а не результат) органа исполнительной власти или государственного служащего – показатели рабочих процессов (пример 10). Отчетность по показателям процессов позволяет контролировать ход процесса, а отчетность по показателям результатов (чаще непосредственных результатов, а в среднесрочном периоде – конечных эффектов) необходима для контроля и оценки результатов деятельности по достижению цели, то есть степени приближения к цели органа исполнительной власти.
Пример 10: «доля приказов, оформленных с соблюдением всех требований», «доля жалоб, рассмотренных в установленные сроки», «доля рабочих мест, объединенных в сеть».
Показатели рабочих процессов не являются отдельным типом показателей: часть показателей результативности каждого из трех описанных типов (конечного эффекта, непосредственного результата и использования ресурсов) представляют собой показатели рабочих процессов.
Довольно часто показатели процесса используются при описании административной деятельности (планирование работы, бухгалтерия, закупки, канцелярия и т.д.), то есть распространены в обеспечивающих подразделениях органов исполнительной власти и на уровне министерств, существенная часть функций которых заключается в планировании, координации, бюджетировании. Указанные виды деятельности имеют место в любом органе исполнительной власти, но доля показателей рабочих процессов в системе показателей результативности в разных органах исполнительной власти будет разной.
Методические рекомендации по определению показателя результативности. Показатель может быть определен на основе функционального анализа (анализ функций органа исполнительной власти) или на основе изучения параметров целевых групп. Первый поход более распространен, но он, во-первых, позволяет получить, как правило, только список показателей непосредственного результата, а, во-вторых, предполагает наличие нормативных актов об органах исполнительной власти довольно высокого качества, в которых функции прописаны максимально подробно. При определении показателей конечного эффекта по характеристикам целевых групп формирование показателей непосредственного результата осуществляется проще, во многом даже автоматически – как показателей, отражающих мероприятия, за счет которых можно изменить состояние целевой группы.
Формируемая для данного органа исполнительной власти система показателей результативности может быть применима к подведомственным организациям – иным органам исполнительной власти, бюджетным учреждениям, государственным унитарным предприятиям, что позволит проводить комплексную оценку и сравнение результатов разных подведомственных организаций.
Проблемы, столкновение с которыми практически неизбежно при определении показателей результативности, в том числе наличие накопленного эффекта прошлой деятельности органа исполнительной власти, наличие внешних эффектов, высокая стоимость сбора и анализа информации для расчета показателя результативности, можно рассматривать в качестве критериев отбора показателей результативности. Но при этом нужно понимать, что показатель результативности, для которого не актуальна ни одна из перечисленных проблем, сформулировать крайне трудно, и быть готовым к компромиссу.
Еще одним критерием отбора показателей результативности является возможность внешнего контроля степени достижения цели органа исполнительной власти. Поскольку результативное управление предполагает ориентацию на клиента, а цель органа исполнительной власти отражает изменение состояния целевой группы, необходимо предоставить возможность контролировать реализацию целей органа самой целевой группе. Таким образом, набор показателей результативности должен обеспечивать возможность двух альтернативных способов определения их значения – в ходе внутреннего (пример 11) и внешнего (пример 12) контроля.
Пример 11: «доля населенных пунктов региона, соединенных дорогами с твердым покрытием».
Пример 12: «прирост количества обращений потребителей по вопросам качества дорожного покрытия».
С целью внешнего контроля необходимо регулярно проводить опросы потребителей услуг государственного управления. Предложение оценивать результативность на основе опросов клиентов может вызывать протест органа исполнительной власти в силу субъективности и высокой стоимости такой оценки. Однако, во-первых, проведенные в ряде стран исследования показали достоверность оценок потребителей (причем достоверность возрастает при приближении процесса к потребителю), а, во-вторых, опрос клиентов может оказаться единственно возможным источником информации по оценке для некоторых целей.
