Формирование концепции федеративных отношений

Материалы к лекционному курсу

«Эволюция современного конституционного законодательства

России» (2014 г.)

Тема 5. Создание и совершенствование законодательства по вопросам государственного устройства.

При изучении темы «Государственное устройство России» (также «Федеративное устройство») ряд вопросов традиционен – суть федерализма в России, характеристика Российской Федерации в целом и субъектов РФ, предметы ведения Российской Федерации и субъектов РФ, суть автономии в РФ в ее разновидностях – национально-территориальная и национально-культурная и т.д.

Вместе с тем с позиций эволюции современного конституционного законодательства за последнее 20-летие виден ряд тенденций, с их позиций можно рассматривать следующие пути развития законодательства об устройстве Российской Федерации:

Формирование концепции федеративных отношений

Общие предписания относительно территориальной организации России помещены в Конституции РФ 1993 года. Россия названа федеративным государством (ст. 1), состоящим из ряда разновидностей субъектов Российской Федерации (ст. 5 – республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа), равноправных друг с другом и в отношениях с федеральным центром (ст. 5). Россия характеризуется в Конституции как суверенное государство (ст. 5). Ст. 11 Конституции говорит о возможности не только конституционной, но и договорной основы разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти РФ и субъектов РФ. Глава 3 Конституции отражает многие особенности России как федеративного государства, в том числе перечни ее субъектов, разграничение предметов ведения по принципу: ведение Российской Федерации; совместного ведение Российской Федерации и субъектов РФ; ведение субъектов РФ. В этой же главе нашли отражение определенные устои нашей Федерации как централизованного государства.

Однако по мере развития Российской Федерации приобретали остроту проблемы, прежде всего связанные с тем, насколько свободны субъекты Российской Федерации, что они вправе делать.

Правда, такие проблемы были не совсем уж новыми. Еще в период движения к разрушению СССР одни составные территории России – края, области, хотели расширения своей самостоятельности, другие субъекты – автономные республики хотели возвышения своего статуса до уровня союзных республик в составе СССР, о своем суверенитете. В 1990 году руководство СССР, желая иметь в лице автономных республик союзников в своем «перетягивании канатов» с союзными республиками, отразило в союзном законе, что они являются субъектами СССР. РСФСР в 1991 году тоже вынуждена была пойти навстречу автономным республикам, все они были переименованы в республики в составе РСФСР. Но и этого показалось республикам недостаточно. В одном из Федеративных договоров – о разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти РФ и органами власти республик они уже называются «суверенными республиками».

У республик было явно больше прав и гарантий, чем у иных субъектов РФ. В итоге тяга к суверенности привела к тому, что в 1992-93 годах имело место недовольство территориальных субъектов – областей, краев, что у них меньше прав, даже попытки преобразоваться также в республики. Центр пресек эти попытки. Но именно тогда в проектах, а далее и в действующем тексте Конституции Российской Федерации 1993 г. появились слова о равноправиых субъектах Российской Федерации.

И все же далее и республикам, и другим субъектам показалось, что надо укреплять свои позиции в отношениях с Центром посредством двухсторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ. На одном из выступлений первого Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина на вопрос о том, как он относится к суверенитету республик он бросил слова «берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить». Конечно, имелась в виду самостоятельность субъектов РФ, но некоторые уж слишком буквально поняли эти слова, ставшие крылатыми.

Последовала череда двухсторонних договоров. За период 1994 – 1999 гг. было заключено 46 таких договоров. Некоторые (как договор с Татарстаном) передавали в ведение субъектов полномочия в сферах не только совместного ведения, но даже и исключительного ведения РФ.

К тому же субъекты по своей воле и разумению формировали свои органы государственной власти. Первое время Президент РФ Б.Н. Ельцин пытался сам назначать руководителей субъектов. Однако все более субъекты настаивали на том, чтобы они сами избирали своих губернаторов и президентов. При рассмотрении этого вопроса в Конституционном Суде РФ в 1996 году (по знаменитому «алтайскому делу» - оспаривалась норма Устава Алтайского края о том, что губернатор избирается Законодательным Собранием края) Суд выступил за выборы населением, и они стали единственным путем формирования исполнительной власти субъектов РФ.

Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. № 2-Президент «Президент делу о толковании конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края»:

«Порядок формирования исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основе прямого избрания глав администраций предусматривается в большинстве принятых уставов субъектов Российской Федерации. В Уставе Алтайского края (статья 83 в редакции от 2 октября 1995 года) установлено иное: главу администрации избирает Законодательное Собрание… Тем самым Законодательное Собрание превращено в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей. Такой порядок избрания не соответствует Конституции Российской Федерации и действующему законодательству. Избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах».

В 1999 году наконец был разработан Федеральный закон (от 6 октября 1999 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». И еще: поскольку практика заключения двухсторонних договоров была неупорядоченной, 24 июня 1999 г. Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Однако в 4 июля 2003 г. он утратил силу, а основные положения этого акта были перенесены – с корректировками – в Федеральный закон от 6 октября 1999 г., где составляют отдельную главу.

Но что увидел второй Президент Российской Федерации В.В. Путин, когда он пришел к власти в 2000 году? И что пришлось делать:

- Законодательство субъектов Российской Федерации зачастую не согласовывалось, а то и противоречило федеральному законодательству. Соответственно он потребовал навести порядок, что и было последовательно сделано.

- Двухсторонние договоры не оправдали себя, к тому же ставили в неравноправное положение тех, кто заключил и кто не заключил договоры. По предложению Президента все такие договоры были признаны исчерпавшими свои задачи и утратили силу (примерно 2000-2001 гг.).

В 2003 году в федеральный закон 1999 г. вносятся правила о новом порядке заключения двухсторонних договоров:

«Статья 26.7. Принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий

1. Заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. В договоре о разграничении полномочий устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока, а также основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий.

2. Языком договора о разграничении полномочий является русский язык. По договоренности сторон договор о разграничении полномочий может быть составлен и подписан на русском языке и государственном языке республики в составе Российской Федерации.

3. Порядок подготовки и предварительного согласования проекта договора о разграничении полномочий федеральными органами государственной власти определяется Президентом Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом. Порядок подготовки проекта договора о разграничении полномочий исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации до его внесения в федеральные органы государственной власти определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с настоящим Федеральным законом.

4. Проект договора о разграничении полномочий, подготовленный и согласованный в установленном в соответствии с настоящей статьей порядке, представляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) для одобрения.

Проект договора о разграничении полномочий одобряется или отклоняется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принимаемым большинством голосов от установленного числа депутатов. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) сообщает о результатах рассмотрения проекта договора о разграничении полномочий в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации Президенту Российской Федерации.

5. Орган государственной власти субъекта Российской Федерации, не являющийся стороной договора о разграничении полномочий, вправе получить по своему запросу проект данного договора до одобрения указанного проекта и внести в него свои предложения и замечания.

6. В случае внесения изменений и (или) дополнений в одобренный законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации проект договора о разграничении полномочий или отклонения его отдельных положений проект договора о разграничении полномочий подлежит повторному предварительному согласованию и одобрению в порядке, установленном в соответствии с пунктами 3 и 4 настоящей статьи.

7. Договор о разграничении полномочий подписывается Президентом Российской Федерации и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

8. Президент Российской Федерации в течение десяти дней после подписания договора о разграничении полномочий вносит в Государственную Думу проект федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий.

9. Договор о разграничении полномочий вступает в силу со дня вступления в силу федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий, если указанным федеральным законом не установлено иное.

Договор о разграничении полномочий имеет силу федерального закона и может быть изменен, его действие может быть приостановлено только путем внесения в него изменений и (или) дополнений в порядке, установленном настоящим Федеральным законом для заключения и вступления в силу договора о разграничении полномочий.

10. Срок действия договора о разграничении полномочий не может превышать десять лет.

11. Досрочное прекращение действия (далее - расторжение) договора о разграничении полномочий возможно по взаимному согласию сторон или на основании решения суда.

Расторжение договора о разграничении полномочий по взаимному согласию сторон и (или) продление срока действия данного договора осуществляются в порядке, установленном настоящим Федеральным законом для заключения и вступления в силу договора о разграничении полномочий.

Расторжение договора о разграничении полномочий по инициативе одной из сторон возможно в случае установленного вступившим в силу решением федерального суда нарушения другой стороной положений договора о разграничении полномочий. Решение федерального суда является основанием для принятия Президентом Российской Федерации или высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) решения о расторжении договора о разграничении полномочий по инициативе одной из сторон.

Решение о расторжении договора о разграничении полномочий по инициативе одной из сторон может приниматься не позднее чем через тридцать дней со дня вступления в силу соответствующего судебного решения и подлежит официальному опубликованию. В этом случае федеральный закон об утверждении договора о разграничении полномочий признается утратившим силу со дня официального опубликования соответствующего решения о расторжении договора о разграничении полномочий».

- Избрание глав исполнительной власти субъектов РФ посредством прямых выборов зачастую проходило в условиях коррупции, подкупа избирателей, войне местных кланов и приходу к должности плохо подготовленных людей. Соответственно с 2004 года вводится новый порядок: кандидат на пост главы предлагается Президентом РФ, а парламент субъекта РФ выносит решение о наделении лица полномочиями главы исполнительной власти. Если парламент дважды отказывает в таком решении, Президент РФ вправе распустить парламент, проходят новые выборы. Кроме того, глава может быть отрешен от должности в связи с утратой доверия Президента.

Данный порядок был оспорен в Конституционном Суде РФ. Как показано выше, в 1996 году Конституционный Суд признал конституционным порядок, при котором высшее должностное лицо субъекта РФ избирается путем прямых выборов.

Порядок приведения к должности, то новый порядок, установленный в 2004 г., Конституционный Суд оценил в постановлении от 21 декабря 2005 г. № 13-Президент «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобами ряда граждан». Конституционный Суд признал соответствующим Конституции РФ новый порядок. Говоря сжато, его аргументы сводятся к следующему:

- Федеральный законодатель вправе избирать наиболее эффективные и соразмерные конституционным целям механизмы организации государственной власти, в том числе при наделении полномочиями органы государственной власти и должностных лиц, в отношении которых соответствующий порядок прямо не предусмотрен в Конституции Российской Федерации, соблюдая при этом конституционные принципы и нормы и обеспечивая сбалансированное сочетание полномочий и интересов Российской Федерации, с одной стороны, и субъектов Российской Федерации - с другой.

- Входя в систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации и являясь, по существу, главой исполнительной власти субъекта Российской Федерации, данное должностное лицо одновременно является звеном в единой системе исполнительной власти в Российской Федерации и как таковое ответственно за обеспечение высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации исполнения на территории этого субъекта Российской Федерации не только его конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов, но и Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации... По своему статусу это должностное лицо - в силу принципа единства системы государственной власти - находится в отношениях субординации непосредственно с Президентом Российской Федерации.

В 2012 году все-таки вновь признается целесообразным вернуться к выборам высшего должностного лица. Однако законодатель установил несколько сложных моментов, связанных с порядком выборов.

Во-первых, он отдал на усмотрение субъектов – выдвигать ли кандидатов партиям или же возможно самовыдвижение. И почти все субъекты установили выдвижение партиями, отказались от самовыдвижения. Его ввели лишь отдельные субъекты РФ – например, Москва.

Во-вторых, Президент РФ участвует в процедурах согласования с партиями выдвигаемых ими кандидатур.

В-третьих, был выдвинут дополнительный фильтр – кандидат должен заручиться поддержкой 5-10 % депутатов и глав муниципальных образований. Этот момент был оспорен в Конституционном Суде РФ. Постановлением от 24 декабря 2012 г. № 32-Президент «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» указанное правило было признано не противоречащим Конституции РФ.

- Президент РФ пришел к выводу, что управлять такой огромной страной только из Москвы трудно. Поэтому он своим Указом в 2000 году образовал 7 федеральных округов и назначил в каждый округ своего Полномочного представителя (с 2008 г. – 8 федеральных округов, с 2014 г. – 9). Соответственно в каждый субъект РФ назначается федеральный инспектор как должностное лицо, подчиненное центру.

Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерациии в федеральном округе. Утверждено Указом от 13 мая 2000 г. (с изменениями и дополнениями, последняя ред. от 2 февраля 2013 г.)

(Извлечения)

I. Общие положения

1. Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе (далее именуется - полномочный представитель) является должностным лицом, представляющим Президента Российской Федерации в пределах соответствующего федерального округа.

Полномочный представитель обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа.

2. Полномочный представитель является федеральным государственным служащим и входит в состав Администрации Президента Российской Федерации.

Полномочный представитель назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации по представлению Руководителя Администрации Президента Российской Федерации.

Полномочный представитель непосредственно подчиняется Президенту Российской Федерации и подотчетен ему.

Полномочный представитель назначается на должность на срок, определяемый Президентом Российской Федерации, но не превышающий срока исполнения Президентом Российской Федерации своих полномочий.

Руководитель Администрации Президента Российской Федерации определяет порядок взаимодействия между полномочными представителями и их аппаратами и другими подразделениями Администрации Президента Российской Федерации.

3. Полномочный представитель в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, распоряжениями и иными решениями Руководителя Администрации Президента Российской Федерации.

4. Полномочный представитель имеет заместителей, распределяет между ними обязанности и руководит их деятельностью.

Заместители полномочного представителя являются федеральными государственными служащими и входят в состав Администрации Президента Российской Федерации.

Назначение на должность заместителей полномочных представителей Президента Российской Федерации, помощников полномочных представителей Президента Российской Федерации, освобождение их от должности, а также применение к ним мер поощрения и дисциплинарного взыскания осуществляются Руководителем Администрации Президента Российской Федерации.

II. Основные задачи полномочного представителя

5. Основными задачами полномочного представителя являются:

организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации;

организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;

обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации;

представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений.

III. Функции полномочного представителя

6. Полномочный представитель в целях решения возложенных на него задач осуществляет следующие функции:

обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;

анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, вносит Президенту Российской Федерации соответствующие предложения;

организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;

разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа;

согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти;

организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, за реализацией федеральных программ в федеральном округе;

согласовывает проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа;

вносит Президенту Российской Федерации представления о награждении государственными наградами Российской Федерации, Почетной грамотой Президента Российской Федерации высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и руководителей законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, и об объявлении им благодарности Президента Российской Федерации (в ред. Указа Президента РФ от 11.04.2008 № 487);

согласовывает материалы о награждении государственными наградами лиц, представляемых Президенту Российской Федерации высшими должностными лицами (руководителями высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, а также направляемые в федеральные органы исполнительной власти органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа, представления о награждении государственными наградами Российской Федерации, Почетной грамотой Президента Российской Федерации и об объявлении благодарности Президента Российской Федерации, а также о присвоении почетных званий Российской Федерации, высших воинских и высших специальных званий (в ред. Указов Президента РФ от 11.04.2008 № 487, от 07.09.2010 № 1099);

вручает в федеральном округе по поручению Президента Российской Федерации государственные награды Российской Федерации, почетные грамоты Президента Российской Федерации, а также объявляет о поощрении в виде благодарности Президента Российской Федерации (в ред. Указа Президента РФ от 11.04.2008 № 487)

вручает по поручению Президента Российской Федерации удостоверение судьи судьям федеральных арбитражных судов округов, арбитражных апелляционных судов, арбитражных судов субъектов Российской Федерации, специализированных арбитражных судов, федеральных судов общей юрисдикции (в ред. Указа Президента РФ от 02.02.2013 № 85);

принимает участие в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;

организует по поручению Президента Российской Федерации проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа;

вносит Президенту Российской Федерации предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина;

взаимодействует с Контрольным управлением Президента Российской Федерации и органами прокуратуры Российской Федерации при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации (в ред. Указа Президента РФ от 06.04.2004 № 490);

согласовывает кандидатуры атаманов войсковых казачьих обществ, избранных высшими представительными органами управления этих казачьих обществ (в ред. Указа Президента РФ от 30.04.2009 N 485).

IV. Права полномочного представителя

7. Полномочный представитель имеет право:

запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, от федеральных органов государственной власти, а также от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, находящихся в пределах соответствующего федерального округа, и от должностных лиц;

направлять своих заместителей и сотрудников своего аппарата для участия в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;

пользоваться в установленном порядке банками данных Администрации Президента Российской Федерации и федеральных органов государственной власти;

использовать государственные, в том числе правительственные, системы связи и коммуникации;

организовывать в пределах своей компетенции проверки исполнения указов и распоряжений Президента Российской Федерации, а также хода реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе;

направлять на рассмотрение федеральных органов государственной власти, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, руководителей организаций, находящихся в пределах федерального округа, и должностных лиц жалобы и обращения граждан;

вносить в соответствующие федеральные органы исполнительной власти предложения о поощрении руководителей их территориальных органов, находящихся в пределах федерального округа, и применении к ним мер дисциплинарного взыскания;

привлекать сотрудников Контрольного управления Президента Российской Федерации, а в необходимых случаях и сотрудников федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов к проведению проверок, анализу состояния дел в организациях, находящихся в пределах федерального округа;

образовывать совещательные и консультативные органы.

8. Полномочный представитель при исполнении должностных обязанностей имеет право беспрепятственного доступа в любые организации, находящиеся в пределах соответствующего федерального округа.

V. Организация и обеспечение деятельности

полномочного представителя

12. Полномочный представитель размещается в центре федерального округа.

Над зданием, в котором располагается полномочный представитель, поднимается Государственный флаг Российской Федерации; в его рабочем кабинете помещаются Государственный флаг Российской Федерации и изображение Государственного герба Российской Федерации.

- Президент предлагает главам законодательной власти и исполнительной власти субъектов РФ сконцентрироваться на работе в субъектах Российской Федерации. Соответственно в 2000 году изменяется порядок формирования Совета Федерации, указанные главы перестают быть членами Совета Федерации и уступают кресла лицам, выполняющим свои обязанности на постоянной основе.

Правда, чтобы главы исполнительной власти субъектов имели свой орган представительства при Президенте Российской Федерации, тогда же (Указ от 1 сентября 2000 г.) образуется Государственный совет РФ. В него входят по должности главы исполнительной власти всех субъектов РФ.

- Очень больным был вопрос о том, какие полномочия иметь центру и что отдать субъектам Российской Федерации. Этот вопрос стали решать такими путями:

Во-первых, в Закон от 6 октября 1999 г. стали последовательно включать те полномочия, которые относятся к ведению субъекта РФ и осуществляются им за счет своих бюджетных средств. Спрашивается, зачем? – Для того, чтобы у субъектов была гарантия в том, что это именно его полномочия, их не отнимают и на их осуществление должны быть получены бюджетные средства. Таких полномочий сегодня более 80.

Во-вторых, начиная с 2006 года (Федеральный закон от 29 декабря 2006 г.) получила широкое развитие практика передачи (делегации) федеральных полномочий на уровень субъектов РФ – с созданием соответствующих подразделений внутри тех органов, которые есть у субъекта. В ряде методологических моментов относительно такой передачи нет полной ясности – чьи же это полномочия, можно ли их отобрать, как быть в этом случае с подразделениями, работниками, затраченными средствами.

В-третьих, создана система финансовых трансферов для субъектов – как на плановые цели, так и выполнение оперативных задач.

В-четвертых, вводится с 2006 г. система оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Перечень показателей для оценки эффективности деятельности утверждается Президентом Российской Федерации. Правда, такие перечни не стали устойчивыми и нет особой ясности в том, какую они дают пользу.