Общая характеристика и система

Для выполнения названных направлений (функций) правоохра­нительной деятельности существуют конкретные органы, которые соответственно и именуются правоохра­нительными. В наши дни вопрос о круге такого рода органов ре­шается по-разному: одни относят к ним ббльшее количество, а дру­гие — меньшее.

Этот разнобой объясняется прежде всего тем, что данный воп­рос в законодательном порядке прямо и однозначно не урегулиро­ван, равно как не решен и вопрос о понятии правоохранительной де­ятельности (см § 1 данной главы) Последнее обстоятельство в зна­чительной мере предопределяет тот существенный разнобой и в под­ходах к определению круга государственных или негосударственных органов, называемых правоохранительными.

Для одних, соответственно их пониманию содержания рассмат­риваемого вида государственной деятельности, правоохранительны­ми являются только те органы, что непосредственно ведут борьбу с преступностью, для других — те, которые искореняют преступле­ния и иные посягательства, для третьих — те, которые поддержива­ют порядок в общественных местах, и т д.

Такому разнобою в значительной мере способствуют — наряду с отсутствием четкой законодательной регламентации — так назы­ваемые ведомственные интересы, а нередко и непрофессиональное словоупотребление, исходящее от средств массовой информации (и не только от них) Некоторым журналистам, иного рода далеким от юриспруденции деятелям, активно выступающим с публичными за­явлениями, а иногда и авторам учебной литературы, отражающей ведомственные интересы, термин "правоохранительные органы", по­хоже, кажется весьма привлекательным и облагораживающим Ви­димо поэтому они порой склонны считать такими органами попросту те, к которым по каким-то причинам относятся с симпатией они сами либо руководство соответствующих ведомств.

С их "легкой руки" среди правоохранительных органов могут оказаться, к примеру, воинские формирования, государственные уч­реждения или структуры, охраняющие важных персон и особые объ­екты, собирающие налоги, занимающиеся пожаротушением, таможен­ным контролем и получением таможенных сборов и пошлин, разра­батывающие рекомендации для высших должностных лиц государ­ства по важнейшим вопросам внешней и внутренней политики, от­вечающие за обеспечение этих лиц информацией, необходимой для принятия ответственных политических, военных, экономических и экологических решений и т.д В некоторых изданиях, не только учеб­ных, но и претендующих на "нечто высоконаучное", среди правоох­ранительных органов упоминаются даже частные охранные фирмы, войсковые казачьи общества

Вполне понятно, что такой, мягко говоря, явно "вкусовой" под­ход к определению круга правоохранительных органов признать при­емлемым невозможно. В этом деле следовало бы руководствоваться иными ориентирами

С учетом данного выше определения правоохранительной дея­тельности и характеристики ее функций (направлений) к правоох­ранительным органам можно относить"

суды (Конституционный Суд РФ, федеральные суды общей юрисдикции и арбитражные суды, а также суды субъектов Российс­кой Федерации — см. § 3 гл III учебника);

органы, осуществляющие организационное обеспечение дея­тельности судов (Судебный департамент при Верховном Суде РФ и его местные учреждения, Служба судебных приставов Министерства юстиции РФ и иные службы этого Министерства, а также другие органы и должностные лица, о которых речь пойдет в гл XIV учеб­ника);

прокуратуру (см гл XV учебника);

некоторые из органов, призванных выявлять и расследовать преступления (см. ниже в данном параграфе и гл XVI учебника);

адвокатуру и другие организации, оказывающие юридическую помощь (нотариат и др — см гл XVII учебника)

В особом пояснении нуждается вопрос об отнесении к числу правоохранительных тех из названных ор­ганов и соответствующих должностных лиц, ко­торые уполномочены выявлять преступления и расследовать их Как будет показано в гл XVI учебника, та­ких органов и должностных лиц насчитывается более десятка К ним относятся:

— следственные аппараты прокуратуры, органов внутренних Дел, федеральной службы безопасности и налоговой полиции;

— учреждения и должностные лица, которые вправе вести ооз-мание по уголовным делам (милиция, командиры воинских частей, "одразделения и должностные лица противопожарной, таможенной и пограничных служб, службы безопасности, налоговой полиции, ка­питаны кораблей, находящихся в плавании, и др.);

— органы, уполномоченные вести оперативно-розыскную дея­тельность (например, должностные лица оперативных подразделе­ний органов внутренних дел, федеральных служб безопасности, на­логовой полиции, внешней разведки, государственной охраны, тамо­женной службы).

Вряд ли будет логично все эти органы (и соответствующих дол­жностных лиц) относить полностью к числу правоохранительных только потому, что на них возлагается осуществление какой-то од­ной из правоохранительных функций. Причем эта функция для ряда из них не считается главной.

При определении роли данной группы органов (должностных лиц) в правоохранительной деятельности следовало бы пользовать­ся дополнительным критерием: учитывать удельный вес деятельности по выявлению и расследованию преступлений в об­щей массе полномочий конкретного органа, значимость такой де­ятельности для данного органа или должностного лица.

Скажем, для капитана корабля, находящегося в плавании, фун­кция дознания является далеко не основной, хотя по закону в слу­чае совершения преступления пассажиром или кем-то из членов ко­манды он обязан возбудить уголовное дело и выполнить неотлож­ные следственные действия по выявлению и фиксации доказательств. Данную функцию нельзя назвать основной и для воинских началь­ников, для работников противопожарной службы, для должностных лиц таможенной службы, для служб внешней разведки и охраны го­сударственных деятелей, для начальников частей и подразделений пограничных войск, а равно для органов федеральной службы безо­пасности. В этом нетрудно убедиться при ознакомлении с положени­ями или иными правовыми актами, регулирующими статус и полно­мочия такого рода органов и должностных лиц (см., например, поло­жения и иные акты об этих органах, названные в перечне рекомен-

дуемых правовых источников в конце данной главы и гл. XVI учеб-ника, а также тексты извлечений из правовых актов, помещенные в соответствующих разделах Хрестоматии, упомянутой выше — в Пре-f дисловии).

Для такого рода органов и должностных лиц рассматриваемая правоохранительная функция — крайне незначительная часть того, что они обязаны делать. Поэтому было бы неправильно всех их (без реальной оценки главного и неглавного, существенного и несуществен­ного в возложенных на них полномочиях) безоговорочно и целиком относить к правоохранительным.

Из числа органов и должностных лиц данной группы полнос­тью правоохранительными можно было бы считать, пожалуй, лишь органы внутренних дел (главным образом милицию) и налоговую по­лицию, для которых борьба с преступлениями и иными правонару­шениями, их выявление и расследование — основная задача. Имен­но они сталкиваются непосредственно с подавляющим большинство преступлений, административных и иных правонарушений.

В связи с характеристикой правоохранительных органов, их си­стемы требует особого комментария и вопрос о допустимос­ти отнесения к числу таких органов судов.

В течение длительного времени считалось бесспорным, что суд является одним из правоохранительных органов, причем основным. Однако в последние годы это положение нередко оспаривается. Выс­казывается мнение, что суды не следует относить к правоохранитель­ным органам. Они-де являются органами судебной власти, и их нельзя включать в одну "команду" с органами прокуратуры и исполнитель­ной власти (юстиции, внутренних дел и т.д.). Суды должны быть неза­висимыми и от них. Подобно тому, как судебная власть должна быть независимой и от законодательной, и от исполнительной. Кое-кто из тех, кто не видит разницы между правоохранительной деятельностью и деятельностью по борьбе с преступностью, добавляет к доводам такого рода еще и ссылку на то, что суд — орган правосудия, основ­ная функция которого состоит в объективном и беспристрастном раз­бирательстве дел, а не в борьбе с какими-то негативными явления­ми; ему нужно не "бороться", а принимать справедливые решения.

В рассуждениях такого рода есть свой резон. Но их сторонники упускают из виду по крайней мере четыре существенных обстоятель­ства.

В о - первых, отнесение того или иного органа к числу право­охранительных отнюдь не означает лишения его независимости и под­чинения другим однородным органам. К примеру, факт отнесения органов юстиции к правоохранительным не должен вести и не ведет к их зависимости от органов внутренних дел или прокуратуры. Точ­но так же принадлежность к правоохранительным органам прокура­туры и милиции не означает их взаимного подчинения. Как сказано в Положении о координации деятельности правоохранительных ор­ганов по борьбе с преступностью, утвержденном Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567, такого рода координация "осуществ­ляется на основе... самостоятельности каждого правоохранительного органа в пределах предоставленных ему законодательством Россий­ской Федерации полномочий при выполнении согласованных реше­ний, рекомендаций и проведении мероприятий...". Другими словами, ни о каком подчинении каких бы то ни было органов друг другу только потому, что они отнесены к числу правоохранительных, речи быть не должно.

Во-вторых, исключение судов из числа правоохранительных неизбежно приведет к отрицанию того, что они уполномочены и дол­жны заниматься'охраной права. Это уже совсем лишено логики. Суд был и остается органом, олицетворяющим судебную власть, именно ту власть, которая в значительно большей мере и более эффектив­но, чем другие ветви государственной власти, способна охранять пра­во. Именно в суд чаще всего идут люди в поисках защиты своих прав и свобод. Туда же обращаются органы, осуществляющие иные ветви государственной власти, когда нужно, скажем, избавиться от проти­возаконного решения исполнительного или представительного учреж-

дения. Принадлежность судов к самостоятельной ветви государствен­ной власти следовало бы рассматривать как обстоятельство, в силу которого за ними признается особый статус среди иных органов, стоящих на страже права, как веское основание для утверждения, что они — вершина пирамиды всей системы правоохранительных органов.

Отрицание того, что суды являются правоохранительными орга­нами, т.е. органами, охраняющими (защищающими) право, элемен­тарно противоречит широко признаваемому положению о том, что суд — лучшее средство защиты прав и свобод человека и гражда­нина. Ниже (см. § 9 гл. IV учебника) будет показано, что именно эта идея положена в основу авторитетных международных договоров в области прав человека, а главное — в основу ст. 46 Конституции РФ, которая расценивается современной юридической доктриной и пра-воприменительной практикой как большое достижение в области ох­раны прав человека и гражданина. По меньшей мере странно выг­лядят люди, которые, с одной стороны, утверждают, что суд — не правоохранительный орган, а с другой — всячески пропагандируют названную статью Конституции РФ и соответствующие международ­ные нормы.

В-третьих, исключение судов из числа правоохранительных органов — результат отмеченного выше весьма упрощенного пони­мания сущности правоохранительной деятельности, практически не­объяснимого отождествления ее с деятельностью по борьбе с преступ­ностью, охране порядка в общественных местах и т.п. Однако право­охранительная деятельность — это многое'другое из области охра­ны права с помощью юридических средств, реально осуществимых, как правило, судами и только ими. В этом нетрудно убедиться, имея хотя бы небольшое представление о том, чем фактически занимают­ся суды. Широко известно, к примеру, что в наши дни ежегодно они рассматривают около 1,3 млн. уголовных дел, 5 млн. гражданских дел и 3 млн. материалов (дел) об административных правонарушениях, а также выполняют разнообразные иные действия, в том числе свя­занные с обращением к исполнению приговоров и решений по граж­данским делам, рассмотрением жалоб на действия дознавателей, сле­дователей и прокуроров по уголовным делам. И эти данные говорят' весьма выразительно о том, что охрана права с помощью юридичес­ких средств (правоохранительная деятельность) — это далеко не толь­ко разбирательство уголовных дел.

Наконец, крайне спорной следовало бы признать попытку воз-. вести "китайскую стену" между судами и другими правоохранитель-^ ными органами путем утверждения, что суд как орган судебной власти;

не должен участвовать в деятельности по борьбе с преступностью.;

Он-де должен судить, судить справедливо (вершить правосудие), а' не бороться. Теоретически, абстрактно это утверждение звучит внеш-» не эффектно. Но как же тогда понимать применяемые законно и обо-j снованно судами суровые меры уголовного наказания (к примеру,! лишение свободы на длительный срок либо пожизненное лишение

свободы)? Что это как не средство (мера) борьбы с преступностью? С незапамятных времен Фемида (богиня правосудия) изображается сов­сем не так, как, скажем, Венера. Традиционно на глазах у Феми-ды — повязка (символ беспристрастности), в левой руке — уравно­вешенные весы (символ справедливости), а в правой руке — караю-щий меч.

При характеристике круга и системы правоохранительных ор­ганов следовало бы иметь в виду и предусмотренное п. "д" ч. 1 ст. 103 Конституции РФ особое должностное лицо (к сожалению, еще не проявившее себя на деле так, как было задумано) — Уполномо­ченного по правам человека. В соответствии с Федеральным кон­ституционным законом "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" от 26 февраля 1997 г. эть должность уч­реждена "в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными орга­нами, органами местного самоуправления и должностными лицами". В Законе также отмечено, что его деятельность "дополняет суще­ствующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обес­печивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод". Его главная функция — рассмотрение жалоб граждан Российской Федерации и находящихся на ее территории иностранцев или лиц без гражданства после того, как эти лица обращались со своими жа­лобами в российские суды или иные компетентные органы, но не по­лучили там соответствующей защиты. Самостоятельно он правоох­ранительную деятельность не осуществляет. "По результатам рас­смотрения жалобы,— сказано в ч. 1 ст. 29 Закона, — Уполномочен­ный вправе:

1) обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, на­рушенных решениями или действиями (бездействием) государствен­ного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в про­цессе в установленных законом формах;

2) обратиться в компетентные государственные органы с хода­тайством о возбуждении административного или дисциплинарного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;

3) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о провер­ке вступившего в законную силу решения, приговора суда, опреде­ления или постановления суда либо постановления судьи;

4) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотре­нии дела в порядке надзора;

5) обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле".

§ 4. Учебная дисциплина "Правоохранительные органы":