Билет № 18. 1. Муниципальное образование: понятие, виды; порядок образования, преобразования и упразднения

1. Муниципальное образование: понятие, виды; порядок образования, преобразования и упразднения

Муниципа́льное образова́ние — населённая территория, в границах которой местное самоуправление осуществляется непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Российской Федерации существуют 5 видов муниципальных образований:

сельское поселение — один или несколько объединённых общей территорией сельских населенных пунктов (посёлков, сёл, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населённых пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления[2]; соответствует сельсоветам советских времён и волостям досоветского периода и в ряде современных регионов, например, в районах Псковской области;

городское поселение — город или посёлок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления[2];

муниципальный район — несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединённых общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации[2];

городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации[2];

внутригородская территория города федерального значения — часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления

Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

2. Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

(в ред. Федерального закона от 21.07.2005 N 93-ФЗ)

3. Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений.

(в ред. Федерального закона от 27.12.2009 N 365-ФЗ)

3.1. Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.

Объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром.

(часть третья.1 введена Федеральным законом от 18.10.2007 N 230-ФЗ)

4. Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

5. Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан.

6. Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

7. Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона и проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

8. Преобразование муниципальных образований влечет создание вновь образованных муниципальных образований в случаях, предусмотренных частями 3, 4, 5, 6 настоящей статьи.

Упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Территория упраздняемого поселения входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории.

(в ред. Федеральных законов от 25.12.2008 N 281-ФЗ, от 27.12.2009 N 365-ФЗ)

2. Упразднение поселений осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации или федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения об упразднении поселения оформляется решением об упразднении поселения, принятым на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об упразднении поселения оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

(в ред. Федерального закона от 25.12.2008 N 281-ФЗ)

3. Упразднение поселений осуществляется с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Закон субъекта Российской Федерации об упразднении поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

2. Гарантии права граждан РФ на осуществление местного самоуправления.

Под гарантиями права гражданина на осуществление местного самоуправления понимаются условия и средства, обеспечивающие их реализацию и правовую защиту. Гарантии права гражданина на осуществление местного самоуправления можно подразделить на политические, социально-экономические, духовные и юридические. Особое место среди них занимают юридические гарантии.

Юридическими гарантиями реализации права гражданина на осуществление местного самоуправления являются правовые средства обеспечения этого права, установленные как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Правовые средства обеспечения права на осуществление местного самоуправления могут быть предусмотрены также нормативными актами органов местного самоуправления. Юридические гарантии призваны обеспечить переход провозглашенного права на осуществление местного самоуправления путем прямого волеизъявления от декларации к реалиям, осуществлению контроля за его соблюдением. Они в равной мере значимы и для индивида, стремящегося к защите своих прав, и для властных структур, для которых соблюдение и защита прав человека - конституционная обязанность. Виды юридических гарантий реализации права гражданина на осуществление местного самоуправления достаточно многообразны.

В теории муниципального права присутствует мнение о разделении гарантий на несколько групп, причем деление происходит по разным критериям. Так, выделяются гарантии реализации, охраны, защиты и восстановления права на осуществление местного самоуправления.

А по целевому назначению выделяются гарантии территориальной, организационной, финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления, а также защиты права на осуществление местного самоуправления.

Общие ценностные подходы к охране и защите прав человека сформулированы в ст. 2 Конституции Российской Федерации, провозгласившей, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Этот общий подход получил признание в ч.1 ст. 45 Конституции Российской Федерации, закрепляющей обязанность государства защищать права и свободы человека и гражданина. Эту обязанность Российского государства можно считать наиболее общей гарантией права гражданина на осуществление местного самоуправления.

В гарантировании права гражданина на осуществление местного самоуправления участвует весь механизм государства, все государственные органы. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 18) права и свободы человека и гражданина «определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием».

Из этой конституционной формулы вытекает принцип связанности законодателя основными правами человека. «Главным ценностным ориентиром при принятии законов становятся не интересы государства, его органов, должностных лиц, а естественные, неотчуждаемые права человека». Исходя из этого принципа органы государственной власти РФ призваны регулировать и защищать права граждан на осуществление местного самоуправления.

Одним из элементов системы гарантий являются гарантии организационной самостоятельности местного самоуправления. Так, ст. 131 Конституции РФ четко определяет, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Однако на самом деле, на практике, такой самостоятельности не наблюдается. Мало того, что структура органов местного самоуправления очень четко расписана в ст. 34 Федерального закона №131 от 06.10.2003 года, так и внутреннее распределение моделей их организации тоже определяется не населением.

Ярким примером подобной ситуации может служить процедура изменения в Уставе Нижневартовска, которые открыли дорогу применению механизма так называемого сити-менеджера (главы администрации, осуществляющего свои полномочия по контракту). Причем эти изменения вызвали широкую волну протеста среди населения, но депутаты сделали вопреки позиции горожан.

Практика применения института сити-менеджера в российских регионах действительно далеко неоднозначна, и роль населения здесь мало заметна. Так, южноуральские власти настоятельно рекомендуют муниципалитетам вернуться к традиционной схеме управления. Соответствующие письма правительства Челябинской области уже разосланы на места. По мнению руководителей региона, многочисленные конфликты между избранными главами администрации и наемными руководителями - сити-менеджерами приводят к потере управляемости территорий. А в условиях экономического кризиса это «может негативным образом отразиться на положении населения». В качестве примера приводится ситуация в городе Верхнем Уфалее, Верхнеуральском, Чесменском, некоторых других районах Челябинской области. Оказалось, что сосуществование двух глав зачастую приводит к ненужному противостоянию. Поэтому должность сити-менеджера предлагается упразднить как не прошедшую проверку практикой.

Таким образом, можно задуматься о роли данного института в системе управления муниципальным образованием, а также о гарантии самостоятельности населения в решении подобных вопросов.

Степень гарантированности прав и свобод граждан на местное самоуправление является важным показателем зрелости и уровня развития всей системы местного самоуправления. Поэтому крайне важно предусмотреть и внедрять в практику такие средства гарантирования, которые позволят сделать процедуру реализации гражданином своего конституционного права на местное самоуправление простой и эффективной.

В правовом государстве крайне важно иметь широкую систему защиты прав и свобод личности, в частности на уровне местного самоуправления – систему гарантий права на местное самоуправление, опираясь на которую каждый мог бы успешно реализовать свои права и свободы.