Особенности организации государственной службы США

Конституция обошла вниманием вопрос о системе государственной службы на местах, вследствие этого организация служебной деятельности в управленческом аппарате штатов и местных органов власти является прерогативой властей штатов и местного управления. Служебная деятельность чиновников исполнительных органов штатов, за исключением видов деятельности, финансируемых из федерального бюджета, не подлежит регулированию федеральным законодательством. Работа служащих местных органов власти также в значительной степени строится на независимой от властей штатов основе.

Таким образом, с юридической точки зрения в США не существует единой государственной службы, она разделена по административно-территориальному принципу. Федеральная государственная служба состоит из множества административно-управленческих структур, правовая основа деятельности которых различна. Существуют также особые («исключенные») федеральные службы – заграничная служба, ФБР, ЦРУ и др.

Система организации государственной службы в США носит название «система открытой государственной службы» или «система найма». Должности в государственной администрации классифицируются в зависимости от квалификации и выполняемых задач. Служащий нанимается на конкретную должность, может оставить ее по своему желанию, имеет право перехода в частный сектор.

В основу организации федеральной государственной службы положено деление служащих на две категории – конкурсную и патронажную. К первой категории относятся государственные служащие, поступающие на службу и продвигающиеся по службе в соответствии с принципами «системы заслуг». Ко второй категории относятся те государственные служащие, которые назначаются на должности единолично президентом, либо по совету и с согласия сената (главы федеральных органов исполнительной власти и т.п.). Кроме того, к числу патронажных относятся доверенные лица, которые обеспечивают организацию работы глав федеральных исполнительных органов (советники, секретари министров и др.).

Должности государственных служащих делятся на 18 категорий - первые 8 отведены техническим исполнителям; с 9 по 15 – среднему руководящему составу и вспомогательно-техническому персоналу высшей квалификации; с 16 по 18 – высшему руководящему составу.

Законодательство США достаточно эффективно решает задачу ограничения неконтролируемого роста высшего звена государственной службы. Общая ее численность не должна превышать 10777 человек (п.413 Свода законов США). Установлены ограничения и в отношении других категорий служащих. Общее число некарьерных государственных служащих не должно превышать 10% от общей численности высшего руководящего состава.

«Патронажные должности» занимают лица, пользующиеся доверием президента или глав министерств и ведомств. Отбор на должности карьерной службы проводится в двух формах – «открытой» (для должностей конкурсной службы) и «закрытой» (для государственного департамента, служб здравоохранения и лесного хозяйства и ряда других ведомств). При открытом наборе должность может быть занята любым лицом, успешно сдавшим экзамен. При закрытом наборе занятие постов осуществляется в порядке карьерной службы в данной системе. В целом через конкурсную систему проходят свыше 60% всех государственных служащих. «Закрытая» форма требует от служащего начинать службу с низшей должности, доступ лицам «со стороны» на средние и высшие посты практически невозможен.

Одним из главных принципов государственной службы США является соблюдение равенства возможностей при трудоустройстве, льготы установлены лишь для некоторых категорий, в том числе для ветеранов войны, бывших военнослужащих, представителей национальных меньшинств. Среди условий приема на гражданскую службу важную роль играют вопросы гражданства. Согласно законодательству, в государственные учреждения лица, не имеющие гражданства США, принимаются в том случае, если на данную должность не претендуют граждане страны.

При подборе кадров на высшие должностные посты действует система «патронажа». Отбором персонала в этом случае занимаются советники президента. Служебная деятельность политических служащих подчиняется специальным положениям федеральной службы, где зафиксированы правила приема, порядок установления зарплаты, нормы социального обеспечения и прочие вопросы. В целом численность назначенных по политическому признаку составляет около 3 тыс.

Испытательный срок не должен превышать одного года, по истечении которого кандидат зачисляется в штат.

Продвижение государственных служащих по служебной лестнице осуществляется в соответствии с «системой заслуг», которая характеризуется следующими критериями:

1) набор на государственную службу должен производиться из числа квалифицированных лиц и по возможности из различных слоев общества; отбор кандидатов и продвижение по службе должны осуществляться исключительно с учетом способностей, заданий и профессиональной подготовки на основе справедливого и открытого конкурса, который обеспечивает всем равные возможности;

2) ко всем служащим и претендентам на занятие должности, независимо от их политической принадлежности, вероисповедания, национального происхождения, пола, семейного положения, возраста или физических недостатков, должно проявляться справедливое и беспристрастное отношение при рассмотрении любых вопросов управления кадрами при полном уважении к их частной жизни и конституционным правам;

3) за равную работу должна быть обеспечена равная оплата с учетом как федеральных, так и местных ставок оплата труда для служащих частного сектора, а для высококачественной работы должны быть предусмотрены соответствующие стимулы и поощрения;

4) все служащие должны отвечать высоким требованиям профессионального и должного поведения и заботиться об общественных интересах;

5) федеральная рабочая сила должна использоваться производительно и эффективно;

6) сохранение должностей государственными служащими зависит от результатов их деятельности; деятельность, не соответствующая установленным требованиям, должна быть скорректирована; следует выявлять тех служащих, которые не могут или не желают улучшать качество своей работы в соответствии с установленными стандартами;

7) следует обеспечить эффективное обучение и подготовку служащих при условии, что такое обучение и подготовка имеют своей целью лучшую организацию работы и профессиональной деятельности;

8) служащие должны быть защищены от произвола, протекционизма или принуждения к осуществлению партийно-политических целей, служащим запрещается использовать свое служебное положение или влияние для вмешательства в избирательную кампанию или воздействия на результаты выборов или на выдвижение кандидатов во время избирательных кампаний;

9) служащие должны быть защищены от преследований за законное оглашение информации, которая, как обоснованно считают служащие, свидетельствует: а) о нарушениях какого-либо закона, правила или постановления, либо б) о неправильном управлении, растрате фондов, злоупотреблении властью либо о наличии существенной и реальной опасности для благосостояния или угрозы для безопасности общества (пар. 3301 титула 5 Свода законов США).

Специализированными органами по управлению государственной службой США являются Управление по делам государственной службы, Совет по вопросам защиты системы заслуг, специальная комиссия. Во главе Управления по делам государственной службы стоит директор, назначаемый президентом по совету и с согласия сената на 7 лет. Совет рассматривает жалобы и принимает решения по вопросам системы заслуг в организациях государственной службы США, проводит специальные расследования и докладывает президенту и конгрессу о необходимых мерах. При этом решения Совета обязательны к выполнению всеми органами исполнительной власти и государственными служащими.

Предусмотрены также дополнительные ограничения, призванные защитить политических служащих. В частности, запрещается отставка или перевод не по собственному желанию руководителей, входящих в Службу высших администраторов в первые 120 дней после смены правительственной администрации.

О том, насколько серьезно в США относятся к правам служащих свидетельствует практика вынужденного сокращения штатов. Решения о том, какие должности сохраняются, принимают руководители учреждений. Критерии при планировании этих мер определяются ими строго в соответствии с законами. О сокращении штатов служащим сообщают не менее чем за 60 дней. Служба управления персоналом предлагает сотрудникам конкретное содействие в назначении на ту или иную должность. Сами министерства и ведомства предлагают вакантные места, прежде всего тем, кому грозит сокращение. Единственной причиной, по которой могут уволить работника – это неисполнение или плохое исполнение своих должностных обязанностей. В этом случае неисполнение должно быть доказано документально и рассмотрено независимой комиссией.

В министерствах и ведомствах существует тщательно разработанная система подачи и рассмотрения жалоб. При этом правила гарантируют служащему доступ ко всем материалам, имеющим отношение к его жалобе. Совет по защите системы заслуг представляет собой судебно-арбитражный орган, призванный обеспечить соблюдение законодательства в области работы с кадрами. Особые функции выполняет Служба специального независимого должностного лица Совета по защите системы заслуг, который отвечает за проведение расследований обращений и заявлений служащих в случаях проведения «запрещенной» кадровой политики. Помимо Службы управления персоналом и Совета по защите системы заслуг в США действует Комиссия по равным возможностям занятости, которая взяла на себя функции контроля за соблюдением закона о гражданской службе. Права служащих также отстаивает Федеральная комиссия по трудовым отношениям.

Законодательство особо регламентирует вопрос о назначении должностных окладов. Особенности формирования государственной службы в США обусловили две независимые шкалы оплаты служащих федерального аппарата: для чиновников конкурсной государственной службы и для чиновников заграничной службы. Не определена единая основа оплаты труда в штатах и в системе федеральных органов. Зарплата устанавливается в соответствии с тем местом, которое занимает служащий в должностной иерархии, но при этом установлена определенная градация должностных окладов, что дает возможность изменить их размеры в зависимости от опыта, профессиональных знаний, качества исполнения обязанностей. Шкалы зарплаты большей части работников федеральных органов федеральных ведомств утверждает Конгресс. Ставки гражданских (конкурсных) служащих устанавливает непосредственно администрация министерств. Зарплата работников штатов и местных органов устанавливается в законодательном порядке этими органами.

Обязанности государственных служащих в общих чертах закреплены в Кодексе этики государственной службы, утвержденной Конгрессом в 1958 г. Согласно ему, каждый чиновник обязан:

1. поддерживать Конституцию, законы;

2. работать эффективно и добросовестно, использовать наиболее результативные способы решения рабочих задач;

3. не осуществлять дискриминации;

4. не давать обещаний, касающихся выполнения обязанностей;

5. не использовать конфиденциальной информации для извлечения собственной выгоды;

6. вскрывать все известные ему случаи коррупции.

В случае недобросовестной работы применяются меры дисциплинарного взыскания: замечание, выговор, понижение в должности, временное отстранение от должности без оплаты труда до 14 дней, отпуск без содержания на срок до 30 дней, понижение в должностной квалификации, сокращение должностного оклада, увольнение со службы. За некоторые виды должностных проступков предусматривается уголовное наказание. При этом все дисциплинарные меры могут быть обжалованы служащим в Совете по защите системы заслуг.

Государственные служащие имеют право организовывать профсоюзные организации, вступать в них и помогать им. Вместе с тем по закону служащим запрещено принимать участие в забастовках. Запрещено также замедление работы (так называемые «итальянские забастовки») и пикетирование, поскольку при поступлении на государственную службу каждый чиновник дает клятву на верность Конституции и обязуется не участвовать в забастовках против федерального правительства. В штатах, ситуация несколько иная. В 15 южных штатах права служащих на забастовку не предусмотрены, а в остальных 35 штатах практикуются в той или иной мере переговоры между властными органами штатов и профсоюзами государственных служащих. Все условия профессиональной деятельности, за исключением оплаты труда и льгот, оговариваются в коллективном договоре.