Формирование государственных служащих в советский период

Формирование после прихода партии большевиков к власти в октябре 1917 г. новой государственности, получившей назва­ние советской и просуществовавшей более семи десятилетий, привело к коренным изменениям в принципах управления страной и организации государственной службы.

Большевистская партия, став правящей, под влиянием посту­латов марксизма о самоуправлении трудящихся, при котором исчезает понятие управления как профессиональной сферы, первоначально ориентировалась на отказ от услуг дореволю­ционной ("старой") бюрократии и чиновников вообще, заме­нив их выборными от народа. Декрет ВЦИК и СНК от 24 но­ября 1917 г. ликвидировал прежнюю иерархию госслужащих и зафиксировал, что "все гражданские чины упраздняются" и "наименования гражданских чинов (тайные, статские и проч. советники) уничтожаются". Однако мечта о государстве-коммуне, в котором не будет профессиональной бюрократии и все станут управленцами, осталась нереализованной. Очень скоро выяс­нилось, что в распадающейся, охваченной гражданской вой­ной стране для овладения ситуацией необходима четкая систе­ма организации власти и управления.

Централизация государственного управления происходит на базе аппарата партии большевиков. Корпус го­сударственных служащих состоял как бы из двух частей: новая, советская управленческая бюрократия, которая исповедовала коммунистические принципы, и старая, которая постепенно размывалась. В неруководящем составе значительную часть служащих состав­ляли рабоче-крестьянские представители. Развернулась подготовка квалифицирован­ных управленческих кадров, соответствующих коммунистиче­ской системе власти, в Социалистической академии (переиме­нованной в 1924 г. в Коммунистическую), коммунистических университетах, в разветвленной сети совпартшкол по всей стране и других учебных заведениях. К началу 30-х годов не­обходимость в старых "спецах" практически отпала и бюро­кратия стала единой.

Коммунистическая партия оставалась ядром системы вла­сти и инструментом государственного управления. Конститу­ции 1936 г. и особенно 1977 г. прямо говорили о руководящей роли компартии в обществе. Важнейшими задачами партий­ных органов были подбор, воспитание и расстановка кадров, связанных с организацией и руководством людьми: от колхоз­ного бригадира до Председателя Совета Министров СССР, от председателя сельского Совета до Председателя Верховного Совета СССР. Партия вырабатывала политику и "правила игры", которые обеспечивали устойчивость системы. Кадровыми вопросами занимались Секретариат и организационно-распре­делительный отдел (орграспредотдел) ЦК. Учетно-распределительные отделы существовали во всех других партийных орга­нах — от ЦК республик до райкома, занимаясь кадрами соот­ветствующего уровня "во всех без исключения областях упра­вления и хозяйствования".

Слой советской бюрократии был неоднороден. Иногда всю управляющую бюрократию советского периода называют номенклатурой, но это не точно. Номенклатурой являлась лишь часть бюрократии, занятая на ответственной управлен­ческой работе разного уровня. Основная масса чиновников была занята на рядовой работе в отделах, канцеляриях и т. п. Бюрократия советского периода отличалась особой "чисто­той" с точки зрения происхождения, воспитания, социальной принадлежности. Она не была отягощена сословными, на­следственными наслоениями, как, впрочем, и образованием. Она происходила в основном из низов. Советская бюрокра­тия жила по жестким правилам, которые касались всех сто­рон жизни, включая личную. Выделение из общего унифици­рованного фона осуждалось.

Со смертью Сталина произошли некоторые изменения в принципах существования советской бюрократии. Оформился новый механизм смены вождей, который сказывался на усло­виях госслужбы и составе высшего эшелона бюрократии. Те-" перь смена происходила чаще, занять место вождя можно бы­ло путем изнурительной и опасной борьбы группировок — кланов в верхах партийно-государственной бюрократии (допу­стимы были любые методы, включая арест). Победивший рас­ставлял' верных ему людей на ключевых постах (чаще всего это были люди, с которыми он работал на разных ступенях пар­тийной карьеры). Этот механизм был запущен Н.С. Хруще­вым и действовал безотказно вплоть до выборов последнего главы КПСС — М.С. Горбачева в 1985 г.

Репрессивная машина была приостановлена, и страх пере­стал довлеть над чиновниками. Они обрели большую самосто­ятельность и независимость.

Попытки дальней либерализации госслужбы были приостановлены с приходом Л.И. Брежнева на высший властный пост в государстве.

Брежневское время называют золотым веком но­менклатуры, когда ее жизнь отличалась стабильностью, отно­сительно высоким уровнем материальной обеспеченности и уверенностью в прочности своего статуса. Ю. Андропов, став Генсеком, в начале 80-х годов попытался приостановить про­цессы разложения в управленческом слое. Громкую огласку получили дела о взяточничестве, вымогательстве на высоком уровне. Были проведены показательные процессы над взя­точниками из разных министерств. Однако в стране назревал глубокий системный кризис, охватывающий все сферы: эко­номическую, социально-политическую, духовную, власть и управление. Обществом овладело сознание необходимости"" перемен. Система номенклатурного управления себя исчер­пала.

28. Профессиональная компетентность кадров государственного управления: понятие, структура.

Основу профессионализма кадров государственной служ­бы составляют знания. К знаниям государственных служащих в настоящее время предъявляются особые требования, что усиливает привилегированность их положения как профессио­налов, сближает с политической элитой. Важен и способ ус­воения знаний, что связано с личными устремлениями служа­щих. Исходя из этого, знания не всегда преобразуются в убеж­дения, которые являются звеном, соединяющим социальную структуру и знания.

Убеждения государственных служащих, являющиеся важной основой их действий, имеют социальное происхожде­ние и во многом обусловлены тем, что государственные слу­жащие принадлежат к определенным социальным группам. По своей сущности убеждения являются личностными качест­вами.

Подготовка кадров государственных служащих осуществ­ляется в системе профессионального образования, которая со­стоит из ряда подсистем: учреждений среднего, высшего и до­полнительного профессионального образования; государствен­ных образовательных стандартов; учебных планов и программ; органов управления системой научного, организационного и ме­тодического обеспечения процесса обучения. Целью подготовки является приобретение специальных знаний, необходимых для осуществления профессиональной служебной деятельности в ор­ганах государственной власти и управления.

Качественные изменения в современном обществе и госу­дарстве вызывают необходимость непрерывного профессиональ­ного образования государственных служащих, последовательно­го освоения программ все более высоких уровней обучения. Эта задача реализуется в системе дополнительного профессио­нального образования государственных служащих, которая на­правлена на обогащение профессиональных знаний, умений и навыков, подготовку к освоению новых специализаций, видов профессиональной служебной деятельности, более сложных ква­лификационных требований.

Дополнительное профессиональное образование государст­венных служащих осуществляется в течение всего периода про­хождения государственной службы. Определены три основных вида этой формы обучения: повышение квалификации; профес­сиональная переподготовка; стажировка.

Повышение квалификации кадров государственной службы представляет собой обучение с целью обновления, углубления и пополнения знаний в сфере профессиональной служебной дея­тельности. Оно проводится по мере необходимости, но не реже одного раза в три года в течение всего периода прохождения го­сударственной службы.

В настоящее время применяются три вида повышения ква­лификации: краткосрочное (от 18 до 72 часов) тематическое обучение по месту основной работы служащего; тематические и проблемные семинары (от 72 до 100 часов); длительное (свыше 500 часов) обучение по профилю служебной деятельности в об­разовательном учреждении повышения квалификации.

Переподготовка государственных служащих осуществля­ется на базе высшего и среднего профессионального образования с целью получения дополнительных знаний, умений и навыков для выполнения нового вида профессиональной служебной дея­тельности, получения в связи с этим новой специальности или квалификации, второго высшего или среднего профессионально­го образования. По результатам переподготовки (освоения про­грамм профессиональной переподготовки, на 500 и более часов обучения) служащие получают диплом государственного образ­ца, предоставляющий право вести профессиональную деятель­ность в определенной сфере.

Стажировка государственных служащих рассматривается в двух значениях: 1)как самостоятельный вид дополнительного профессионального образования; 2) как часть их профессиональ­ной переподготовки или повышения квалификации, что отража­ется в соответствующем разделе учебного плана. Целью стажи­ровки является формирование и закрепление на практике про­фессиональных знаний, умений и навыков, полученных в резуль­тате теоретической подготовки или профессиональной деятельности, изучение передового опыта, приобретение умений и навыков, необходимых для исполнения занимаемой или более высокой должности.

Основанием для направления гражданского служащего на профессиональную переподготовку, повышение квалификации или стажировку являются: назначение гражданского служащего на иную должность гражданской службы в порядке должностно­го роста на конкурсной основе; включение гражданского служа­щего в кадровый резерв на конкурсной основе; результаты атте­стации гражданского служащего.

Сохраняет свое значение самообразование государственных служащих.

Таким образом, в России сформирована система профес­сионального развития государственных служащих, которая по­зволяет осуществлять их подготовку, переподготовку, повыше­ние квалификации и стажировку с целью более профессиональ­ного решения задач государственного управления.

29. Принципы государственной кадровой политики и механизмы её реализации.

В принципах ГКП выражается главное содержание ГКП, важнейшие правила и требования, которыми необходимо руководствоваться в ее реализации. Принципы ГКП отражают наиболее существенное, устойчивое в кадровой деятельности, ее определенные закономерности Они более стабильны, чем механизмы и технологии.

Для понимания сути ГКП возможно выделить: теоретико-методологические, содержательно-функциональные, организационно-политические, управленческие принципы.

1. Исходные, теоретико-методологические принципы определяют сущностные черты ГКП: это ее научность, реалистичность, комплексность, системность, единство в рамках государства и многоуровневый характер, перспективность, стратегическую направленность, духовно-нравствеенный характер, демократизм, правовой характер.

2. Содержательно-политические принципы выражают функциональное назначение, приоритеты ГКП.

3. Организационно-политические, управленческие принципы обеспечивают реализацию ГКП. Они закреплены в федеральных законах, подзаконных нормативных актах. Причем они отличаются в сферах кадрового обеспечения государственной и муниципальной службы, организацией всей государственно- бюджетной сферы, организацией рыночной экономики.

Возможно, выделить и специфические частные принципы регулирования отдельных сфер кадровой работы, принципов более «низкого уровня»:принцип кадрового обеспечения государственного аппарата, поиска и отбора будущих служащих, их служебного выдвижения, профессионального развития работников, управления персоналом.

К числу важнейших принципов реализации ГКП относится обеспечение законности, неукоснительного соблюдения нормативных правовых требований и процедур в решении кадровых вопросов.

Демократическое, как правило, коллегиальное решение кадровых вопросов с учетом общественного мнения, действовавшее в переходный период не оправдала себя. В то же время имеющаяся практика утверждения отдельных категорий руководителей после выборов в представительных органах.(например, Председателя Правительства, руководителя Центрального банка, руководителя Верховного и Высшего арбитражных судов) полностью себя оправдала. Эта практика используется и при утверждении губернаторов.

Демократические начала в реализации ГКП все более развиваются: по закону стали обязательными конкурсы при назначении на государственные должности, формировании кадрового резерва, проведение аттестаций чиновников, причем с участием не только администрации, но и общественности. Повышается ответственность Президента РФ за подбор кандидатуры на должность губернаторов.

Новая система позволит в ближайшее время провести оптимальную ротацию кадров региональных руководителей, проводить их систематическое рациональное обновление с сохранением преемственности, качественного обогащения за счет постоянного притока молодых, профессионально-квалифицированных кадров.

В ходе проведения административной реформы существенно возрастает роль контроля в укреплении исполнительной дисциплины и ответственности управленческих кадров, особенно руководящих. Контроль носит не только функциональный, но социальный характер. Он выступает как действенный инструмент реализации ГКП, важный этап управления кадровыми процессами, мощным фактором совершенствования кадровой работы. Контроль может быть внутриаппаратным, надведомственным и гражданским. Многое еще предстоит сделать в совершенствовании структур и содержании деятельности надзорных органов. В организации контроля за исполнением государственной и исполнительской дисциплины со стороны руководящих кадров все более возрастает роль контрольных органов: Главного контрольного управления Президента РФ, Счетной палаты РФ, других контрольных и надзорных органов.

Важно, чтобы кадровые вопросы решались по закону и в рамках закона.

Принципы ГКП, прежде всего организационно-политические принципы, определяют основу многих механизмов реализации ГКП, выбор конкретных форм, средств, методов кадрового обеспечения государственной и муниципальной службы. Следование основным принципам поможет избежать формально-номенклатурного подхода, субъективизма в подборе кадров, открывает возможности для демократизации всех технологий, введения процедур объективной оценки служащих, расширения сотрудничества всех субъектов кадровой работы по вертикали и горизонтали с разграничением их правомочий и ответственности.

30. Концепция государственной кадровой политики: понятие и сущностные черты.

Формирование кадровой политики государства – это сложный многогранный процесс.

Концепция и сама государственная кадровая политика во многом совпадают по содержанию, но не тождественны.

Концепция ГКП – это система исходных опорных позиций и ведущих идей, раскрывающих научные основы наиболее эффективных подходов государства к решению кадровых проблем в современных условиях и на перспективу, определяющих задачи и приоритеты государственного воздействия на формирование, развитие и рациональное использование кадрового потенциала России.

Концепция позволяет точнее определить структуру, элементы, принципы ГКП, ориентироваться на определенный результат. Это своего рода философия кадровой политики, ее научно-теоретический фундамент, теоретическая модель.

Концепция становится государственной политикой тогда, когда содержащиеся в ней идеи официально признаны, утверждены высшими органами государства, реализуются в политических установках, приоритетах и принципах государственного воздействия на кадровые процессы, то есть на деле становятся стратегией и тактикой работы государства с кадрами.

Термин «государственная кадровая политика», значит, стратегия, связанная с государством в целом, с общенациональным, общегосударственным интересом, а не просто с тем или иным государственным органом.

Термин «кадровая политика» в управленческой практике используется многозначно. Под кадровой политикой можно понимать стратегию работы с кадрами каждого субъекта управленческой деятельности. Кадровая политика, как социальное явление, по содержанию значительно шире, чем государственная кадровая политика.

Термин «кадровая работа» - это деятельность многих субъектов по реализации кадровой политики: это система и совокупность технологий, спос

обов, форм ее реализации; это организация работы с персоналом.

Государственная кадровая политика – это стратегия формирования, развития и рационального использования кадров, всех трудовых ресурсов страны; это политический курс работы с кадрами на общегосударственном уровне. К тому же ГКП не сводится только к выработке стратегических задач. Это не свод деклараций, абстрактных заявлений. ГКП – это активное сознательное социальное действие органов власти, их руководителей, инструмент управленческого воздействия на кадры все сфер и социальных институтов общества.

Кадровые вопросы стали одним из центральных моментов в Посланиях Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию.

ГКП должна быть:

научно обоснованной, реалистичной, созидательной;

ГКП должна быть ориентирована на возрождение и строительство сильной России;

Комплексной, базирующейся на единстве целей, принципов, форм и методов работы с кадрами;

Единой для всей России, но в то же время многоуровневой (федеральной, региональной, муниципальной, отраслевой);

Перспективной, демократичной по целям, духовно-нравственной, правовой. Именно эти черты ГКП можно считать содержательными принципами кадровой политики государства.

ГКП должна носить программно-целевой характер, не быть узко прагматической системой неотложных мер, не подменяться текущими задачами и мероприятиями.

Стратегические цели ГКП заключаются в следующем:

- обеспечить высокий профессионализм управленческого и технологического процессов, укомплектованность всех сфер квалифицированными работниками и на этой основе – инновационный прорыв в будущее;

- максимально эффективно использовать имеющийся интеллектуально-кадровый потенциал, трудовые ресурсы страны, превращая потенциал в социальную энергию развития;

- создать более благоприятные и равные условия и правовые гарантии для проявления каждым человеком своих знаний и профессионально-личностных способностей.

Практика свидетельствует, что даже самая хорошая, стратегически обоснованная кадровая политика государства может оказаться декларацией, если она не будет обеспечена системой реализации, если не будут четко определены ее текущие задачи, программы и планы реализации, сроки, субъекты, ресурсы их реального осуществления.

ГКП может быть демократической, авторитарной, демократически-централизованной, что отражает характер организации государственного управления, взаимодействия государства и гражданского общества, ресурсные возможности государства. Поэтому наряду с разработкой ГКП, определением ее концептуальных основ важно определить пути и приоритеты ее реализации, создать для этого систему механизмов их практического осуществления.

[1] Постановление Губернатора Тульской области от 19.07.2007 года №44-пг «Об утверждении порядка проведения испытания государственных гражданских служащих при назначении на должности государственной гражданской службы в органах исполнительной власти и подразделениях аппарата администрации Тульской области».

[2] Закон Тульской области от 31.10.2005 года №622-ЗТО «Об оплате труда государственных гражданских служащих Тульской области».