Юридическая природа публичной службы

Способы правового оформления публичной службы предопределены тем, как понимается юридическая природа данного инсти­тута. В западных странах получили распространение две основные теории юридической природы публичной службы: статутная и договорная.

Статутная теория была наиболее полно разработана французскими учеными (Дюги, Ориу, Лобадер). Они подчеркивали принципиальное от­личие публичной службы от всех других профессий: служащий не нанима­ется государством, а служит ему, присоединяясь к тем правилам, которые существуют независимо от воли администрации. В связи с этим взаимоот­ношения служащего и администрации определяются не договором найма, предполагающим равенство сторон, а законом, актом парламента. Следова­тельно, институт публичной службы попадает в сферу публично-правового регулирования.

Статутная теория точно реализуется законодательной практикой многих стран континентальной Европы, в которых действуют специальные законы об общих принципах организации публичной службы и об отдельных ее видах. Так, во Франции Закон «О правах и обязанностях государственных служащих» от 13 июля 1983 г. определил правовой статус всех публичных служащих. Для отдельных категорий публичных служащих (военнослужа­щих, полицейских, персонала пенитенциарных служб, диспетчерской служ­бы воздушного сообщения и т. д.) принимаются особые статуты, которые могут делать изъятия из действия общего статута. Так, 11 января 1984 г. был принят Закон о специфических категориях государственных служащих.

Договорная теория исходит из того, что в основе публичной службы должен лежать договор между администрацией и служащим. Эта теория наиболее распространена в странах англосаксонской системы, не при­знающих деления права на частное и публичное, а также в скандинавских странах. Так, в Великобритании гражданскими служащими признаются лица, нанятые министерствами в гражданском качестве и оплачиваемые из средств, вотируемых парламентом. Хотя определение взаимоотношений государства и гражданских служащих отнесено к королевской прерогативе, практика следует сложившейся традиции и предоставляет широкие полно­мочия министрам - они вправе заключать договоры со служащими. В США также на основе сложившейся традиции многие категории служащих полу­чают свои должности, заключая договоры с администрацией.

Серьезные отличия подходов статутной и договорной теории очевидны, но в любой западной стране они применяются, не исключая, а взаимно до­полняя друг друга. В странах континентальной Европы законы определяют правовое положение штатных служащих, а договоры - отношения между администрацией и внештатными, временными работниками.

Если обобщить принципы организации государствен­ного аппарата в различных странах мира, то можно выделить две основные системы публичной службы: карьерную (кадровую) и позиционную (сис­тему занятия должностей). Каждая из этих систем по-своему решает про­блемы консолидации публичной службы и ее взаимоотношений с частным сектором.

При карьерной системе создаются замкнутые корпоративные службы -корпуса, составы служащих. Корпус в одних странах определяется профес­сиональной принадлежностью (например, корпус работников связи), в дру­гих- характером выполняемых функций (например, корпус префектов, директоров), в третьих - видом публичной службы (корпус пожарных, су­дейских работников)

Поступить в соответствующий корпус можно, лишь пройдя определен­ный отбор на вакантную должность, причем такой отбор допускается в ос­новном только для должностей нижестоящих ступеней. Вышестоящие должности замещаются, как правило, путем продвижения по службе работ­ников данного корпуса, а специалисты со стороны принимаются на работу только в особых случаях. Этот порядок считается незыблемым при карьер­ной системе, не случайно поэтому ее также называют системой закрытой службы.

Как показала практика многих стран мира, карьерная система способст­вует формированию стабильного высокопрофессионального государствен­ного аппарата Она обеспечивает государственному служащему постепен­ное, по мере выслуги лет, гарантированное продвижение по службе, преду­сматривающее как обязанность работника повышать свою квалификацию, так и увеличение жалованья, социальных льгот и привилегий Именно ста­бильностью и социальной защищенностью привлекает квалифицированных работников карьерная служба Эти качества и позволяют ей выдерживать конкуренцию с частным сектором в деле привлечения специалистов

У карьерной системы есть как неоспоримые преимущества, так и явные недостатки. Она надежна, но и неповоротлива; дает возможности служа­щим повышать квалификацию, но и сковывает их деятельность узкими рамками корпуса. Способности, знания и навыки служащего должным об­разом оцениваются, но только в том случае, если он имеет надлежащие чины и звания. Карьерный принцип способствует специализации и профес­сионализму, но не приветствует нововведений. Не допускает разрушитель­ных для государства радикальных изменений, но с успехом может проти­востоять прогрессивным преобразованиям, намечаемым политическим ру­ководством

При позиционной системе иным образом решаются проблемы взаимо­отношений государственных служащих, публичной администрации и об­щества. Главное значение для работника имеет не продолжительность службы в одном корпусе, а занимаемая должность - конкретная позиция в административной иерархии, которой соответствует определенная в бюд­жетном расписании ставка. Работник соответствующей квалификации мо­жет поступить на любую службу в том случае, если он профессионально подготовлен для занятия вакантной должности. Таким образом, позицион­ная система допускает проведение открытых конкурсов, в которых может участвовать любой претендент. Причем работник вправе не только перехо­дить из одного корпуса государственной службы в другой, но и свободно перемещаться из частнопредпринимательского сектора в государственный и обратно.

Позиционная система в качестве системообразующей долгие годы дей­ствует в США, странах Восточной Европы, на Кубе. В 70-е гг. XX в. многие развивающиеся страны, прежде всего государства Северной Африки, Центральной и Юго-Восточной Азии (такие, как Малайзия, Непал, Паки­стан и Шри Ланка), перешли от карьерной к позиционной системе¹. В кон­це XX в. большинство стран континентальной Европы, а также Великобри­тания, традиционно верные карьерному принципу, стали вводить элементы позиционной системы в организацию государственной службы.

Позиционная система мобильна и позволяет более рационально исполь­зовать кадровый потенциал, направляя его при необходимости в приори­тетные области. Она приводит к формированию иного типа публичного служащего, способного перестраиваться, быстро включаться в новые управленческие процессы, ориентироваться не на узкую специализацию, а на изучение ведущих элементов, составляющих суть той или иной профес­сии. Открытый принцип организации публичной службы позволяет до­биться максимального взаимообогащения как государственному, так и ча­стному секторам. Удачно работавших в государственном аппарате специа­листов затем охотно принимают на работу в частный сектор, ведь помимо необходимых профессиональных знаний, навыков и умений они приобрели еще и важные для бизнеса связи.

С другой стороны, позиционный принцип организации публичной службы не гарантирует столь стабильной социальной защищенности ра­ботников государственного сектора, как карьерная система. Весьма при­зрачными становятся главные права служащего - на работу и продвижение в должности. Продвинуться по службе может лишь сильнейший из претен­дентов

Позиционная система по сравнению с карьерной является более эконо­мичной, но сама по себе она не гарантирует эффективности управления и не способна полностью нейтрализовать тенденций к разбуханию государ­ственного аппарата. Более того, при определенных условиях она может способствовать снижению уровня профессионализма, поскольку резко уменьшает значение специализации и постоянства работы публичных слу­жащих. Если учесть, что отбор претендентов на занятие вакантных долж­ностей окончательно осуществляет политическое руководство публичных служб, то становится очевидным еще один возможный недостаток данной системы появление управленческой номенклатуры, занимающей высокие должности в силу поддержки ведущих социально-политических сил.

В настоящее время каждая страна, учитывая достоинства и недостатки карьерной и позиционной систем, применяет при организации публичной службы оба указанных принципа. Один из них выступает основным, вто­рой - дополнительным, и каждый принцип распространяется на опреде­ленное число публичных служб или отдельные категории публичных слу­жащих. Так, в Великобритании гражданская служба в целом является карь­ерной, но существует и так называемая открытая структура, допускающая «боковой вход» на важные посты в административной иерархии. В Панаме карьерными являются административная, судебная, преподавательская, дипломатическая и консульская, медицинская, военная службы. Осталь­ные виды публичных служб формируются на основе позиционного прин­ципа. В США большинство федеральных служб признаются открытыми, позиционными, но в то же время существуют и закрытые службы, в част­ности, службы здравоохранения и лесного хозяйства.