Публичные слушания. Опрос граждан

Согласно Закону 2003 г. опрос граждан — это самостоятель­ный институт прямой демократии (ст. 31). Прежде опрос лишь упоминался в категории «иные формы прямого волеизъявления граждан». Всякое упоминание об опросе сводилось главным об­разом к тому, что его результаты в отличие от референдума но­сят не обязательный, а рекомендательный характер. Вот почему опросы граждан, проведенные в форме их голосования, часто именуют консультативным референдумом'.

Законом установлено, что опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на ее части. Цель опроса заключается в необходимости выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами и должностными лицами местного самоуправления. В частности, речь идет о процедуре изменения границ муниципальных обра­зований, их преобразовании, которая при определенных усло­виях требует учета мнения населения (ч. 4 ст. 12, ч. 4 ст. 13 За­кона 2003 г.).

Опрос граждан проводится по инициативе: органов местно­го самоуправления (представительных или глав муниципальных образований) — по вопросам местного значения; органов госу­дарственной власти субъектов Федерации — при принятии ре­шений об изменении целевого назначения земель муниципаль­ного образования для объектов регионального и межрегиональ­ного значения.

Закон 2003 г. оставляет без ответа вопрос о том, в каких формах проводится опрос граждан. Решение этой проблемы пе­редается муниципальным властям, ведь порядок назначения и проведения опроса должен определяться уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами местного представительного органа. Практике известны случаи, опросов, проводимых в форме голосования жителей муниципального образования (подобный опрос проводился в Екатеринбурге в 1994 г. по вопросу переименования отдельных улиц города). В таком варианте опрос организуется на избирательных участках, осуществляется избирательными комиссиями, проводится, как правило, вместе с голосованием по выборам 1 органов государственной или муниципальной власти. Иной по­рядок опроса, когда мнение граждан оформляется через опрос­ный лист, предусмотрен Законом Челябинской области от 1 марта 1996 г. «О территориальном общественном самоуправлении в Челябинской области». Каждый опросный лист должен, содержать: вопрос, на который гражданин должен ответить, и варианты ответа; фамилию, имя, отчество опрашиваемого и адрес его проживания. Каждый опросный лист должен быть подписан лицом, проводящим опрос.

Выбор порядка проведения опроса проводится представитель­ным органом муниципального образования, который принимает решение о назначении опроса граждан. В решении должны быть установлены: дата и сроки проведения опроса; формулировка во­проса; методика проведения опроса; форма опросного листа; ми­нимальная численность жителей, участвующих в опросе.

В опросе граждан имеют право участвовать жители муници­пального образования, обладающие избирательным правом. Они должны быть проинформированы о проведении опроса не менее чем за 10 дней до его проведения.

Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется за счет средств местного бюджета, если инициатива его организации принад­лежит органам местного самоуправления, либо за счет средств регионального бюджета, если инициаторами опроса граждан

выступают органы государственной власти субъектов Федера­ции.

Это новый институт прямой демократии, получивший зако­нодательное закрепление" на уровне местного самоуправления (ст. 28 Закона 2003 г.). Публичные слушания могут проводиться для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. Их цель очевидна — привлечь внимание жителей муниципального образования к проблемам, спорный характер или острота которых не вызывает никаких сомнений. Публичные слушания проводятся по инициативе на­селения, представительного органа и главы муниципального образования. Стремление организаторов публичных слушаний опереться на мнение широкого круга жителей придает норма­тивным актам муниципального образования дополнительную легитимность. Публичные слушания, проводимые по инициа­тиве населения или представительного органа, назначаются ме­стной думой, а по инициативе руководителя муниципального образования — им самим.

Закон 2003 г. устанавливает два вида публичных слушаний:

обязательные и необязательные. По большинству вопросов ме­стного значения публичные слушания «могут проводиться». В данном случае любой из трех возможных субъектов (населе­ние, представительный орган, глава самоуправляющейся терри­тории) вправе выступить инициатором публичных слушаний. В обязательном порядке публичные слушания организуются по: проекту устава муниципального образования, проекту муници­пального правового акта о внесении изменений в устав; проек­ту местного бюджета и отчета о его исполнении; проектам пла­нов и программ развития муниципального образования; вопро­сам о преобразовании муниципального образования (ч. 3 ст. 28 Закона 2003 г.). В таких ситуациях назначение публичных слу­шаний — это прерогатива представительного органа местного самоуправления.

На нем же лежит обязанность определения порядка орга­низации и проведения публичных слушаний, который должен быть зафиксирован в уставе муниципального образования или в отдельном нормативном акте. Федеральное законода­тельство очерчивает контуры такого акта. Он должен преду­сматривать заблаговременное оповещение жителей муници­пального образования о времени и месте проведения публич­ных слушаний, предварительное ознакомление с проектом муниципального правового акта, опубликование результатов публичных слушаний, а также другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального об­разования.

Обращения граждан в органы местного самоуправления. Другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Право граждан РФ на обращение в органы местного само­управления является частью более широкой категории права на обращение в органы власти вообще, которое относится к разря­ду гражданских прав высшей категории, получивших непосред­ственное отражение в Конституции РФ (ст. 33). Между тем со­ответствующая конституционная норма нуждается в законода­тельной конкретизации на федеральном уровне. Дело в том, что процедура работы с обращениями граждан регулируется до настоящего времени Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложе­ний, заявлений и жалоб граждан». Законом 2003 г. (ч. 3 ст. 32) опре­делено, что порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления устанавливаются законами субъектов Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

В сравнении с федеральным уровнем становление соответст­вующего законодательства в регионах происходит опережаю­щими темпами. Законы об обращениях граждан, принятые в Москве², Свердловской области³, детальным образом регламен­тируют подобные отношения.

Как правило, обращения — это обобщенное наименование предложений, заявлений, жалоб и ходатайств, адресованных гражданами в местные органы власти. Под предложениями по­нимаются обращения, направленные на улучшение деятельно­сти органов и должностных лиц, на совершенствование право­вой основы государственной и общественной жизни, решение вопросов экономической, политической, социально-культур­ной и других сфер деятельности общества и государства. Заяв­ления представляют собой обращения по поводу реализации гражданами прав и свобод. Жалобы расцениваются как обраще­ния граждан с требованиями восстановления их прав, свобод или законных интересов, нарушенных действиями (бездействи­ем) и решениями органов, должностных лиц. Ходатайства есть письменные обращения с просьбой о признании за физически­ми или юридическими лицами определенного статуса, прав и свобод. Таким образом, содержание обращения позволяет от­личать предложение от жалобы или ходатайства (например, об­ращение с просьбой ввести дополнительный трамвайный мар­шрут указывает на то, что это предложение направленно на улучшение транспортного обслуживания населения; обраще­ние, содержащее критику в адрес городского трамвайно-трол­лейбусного управления, можно расценивать как жалобу граж­дан).

По форме обращения могут быть устными или письменны­ми. Обращения могут быть индивидуальными и коллективными. В отличие от нормативных актов советского периода, со­временное законодательство предоставляет право обращения в органы власти иностранным гражданам и лицам без граждан­ства.

Подведомственность дел, возникших в связи с обращениями граждан, определяется следующими правилами:

1) обращения рассматриваются муниципальными органами в соответствии с их компетенцией. Если обращение не подве­домственно органу или должностному лицу, оно отправляется компетентному субъекту, о чем извещается гражданин;

2) жалобы подаются в те органы, которым непосредственно подчинены субъекты, чьи действия или решения обжалуются. Например, действия руководителя муниципального предпри­ятия гражданин вправе обжаловать главе администрации (му­ниципального образования). Решение главы муниципального образования обжалуются в прокуратуру или в судебном поряд­ке. Жалобы на действия органов территориального обществен­ного самоуправления подаются в муниципальные органы;

3) запрещается направлять на рассмотрение жалобы тем ор­ганам и должностным лицам, действия (бездействие) которых обжалуются;

4) споры о подведомственности обращений граждан разре­шаются вышестоящим муниципальным органом (должностным лицом) либо в судебном порядке.

Отношения, возникшие по обращениям граждан, налагают на органы местного самоуправления следующие обязанности:

1) своевременно и по существу рассматривать обращения и принимать по ним обоснованные решения;

2) исполнять принятые по обращениям решения;

3) сообщать гражданам о принятых решениях;

4) разъяснять порядок обжалования принятых решений;

5) контролировать состояние дел по рассмотрению обраще­ний граждан и принимать меры к устранению причин, вызы­вающих поступление повторных обращений.

Должностные лица обязаны дать письменный ответ по су­ществу обращений в течение одного месяца. В подавляющем большинстве случаев этот срок является общим для рассмотре­ния всех обращений граждан. Однако законы субъектов Феде­рации допускают увеличенные сроки рассмотрения обращений, требующих специальной проверки, изучения дополнительных материалов. Сроки рассмотрения таких обращений могут быть продлены еще на один месяц.

Существуют сокращенные сроки работы с обращениями граждан. Например, заявления, касающиеся защиты прав ре­бенка (Свердловская область), жалоб военнослужащих и членов их семей (Москва), рассматриваются органами местного само­управления в течение 15 дней.