Контрольный орган муниципального образования. 07.07.2008. © ООО Издательский Дом "Бюджет" | Экономика | №6 Июнь 2008

07.07.2008. © ООО Издательский Дом "Бюджет" | Экономика | №6 Июнь 2008

В Федеральном законе № 131-ФЗ впервые предусмотрено, что в структуру органов местного самоуправления может входить контрольный орган муниципального образования. Цель деятельности такого органа локальна: он должен помогать эффективному, экономному, основанному на законе решению вопросов местного значения.

Екатерина ШУГРИНА, доцент МГЮА, член Европейского клуба экспертов местного самоуправления, кандидат юридических наук

Формулировка нормы закона о необходимости создания контрольного органа носит диспозитивный характер: включение в структуру органов местного само­управления контрольного органа в силу ч. 2 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ (далее – Закон) является правом, а не обязанностью муниципального образования. Иными словами, этого органа может в муниципальном образовании и не быть. Однако в некоторых муниципальных образованиях данное положение Закона применяют своеобразно: в устав муниципального образования на всякий случай включают нормы, предусматривающие наличие контрольного органа, однако на деле такой орган не создается.

Подобная позиция даже стала предметом судебного рассмотрения. Гражданин М. обратился в суд с заявлением об оспаривании бездействия органа местного самоуправления, выразившегося в неформировании в муниципальном образовании город Ноябрьск (Ямало-Ненецкий автономный округ) счетной палаты, предусмотренной уставом, что нарушает его право на осуществление местного самоуправления, гарантированное Конституцией РФ. Решением Ноябрьского городского суда от 9 января 2007 г. бездействие администрации города Ноябрьска, выражающееся в уклонении от предоставления бюджетных средств для финансирования счетной палаты Ноябрьска, признано незаконным. Суд указал, что оспариваемое гражданином М. бездействие, связанное с неформированием счетной палаты, нарушает его субъективные права как жителя города Ноябрьска. В решении подчеркивается, что субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти – непосредственно или через органы местного самоуправления – выступает население муниципального образования (ч. 2 ст. 3, ст. 12, ч. 2 ст. 130 Конституции РФ). Оно вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ), в том числе путем воздействия в различных не противоречащих закону формах на выборных должностных лиц местного самоуправления. Контроль граждан за деятельностью должностных лиц, устанавливаемый в качестве предпосылки соответствующего воздействия, представляет собой, по существу, одно из средств самоорганизации населения.

Таким образом, если наличие контрольного органа предусмотрено уставом муниципального образования, его надо создавать в соответствии с нормами действующего законодательства – Бюджетного кодекса РФ и Федерального закона № 131-ФЗ.

В соответствии со ст. 38 Закона контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом. Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования (по его требованию) необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции. Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию).

По данным Счетной палаты РФ, в субъектах РФ используются различные модели осуществления финансового контроля. Помимо самостоятельных контрольных органов местного самоуправления, входящих в структуру органов местного самоуправления (например, контрольный орган города Подольска, Контрольно-счетная палата Советско-Гаванского муниципального района, Контрольно-счетная палата Ярославского муниципального района Ярославской области), представительными органами местного самоуправления создаются контрольные органы, являющиеся структурными подразделениями создаваемых ими органов. Например, контрольно-счетный орган Думы Хасанского муниципального района является ее структурным подразделением, ревизионная комиссия Совета депутатов муниципального образования Таштыпский район является постоянно действующим органом муниципального финансового контроля и входит в структуру представительного органа муниципального образования.

Далеко не всегда эти модели соответствуют требованиям действующего законодательства. Выборочной проверкой Счетной палаты РФ установлено, что Минфин Республики Дагестан заключает с органами местного самоуправления (администрациями Махачкалы, Каспийска, Ахтынского района) соглашения о проектировании, исполнении и контроле за исполнением местных бюджетов муниципальных образований, что является нарушением ст. 6 Закона. В данном случае полномочия органов местного самоуправления осуществляются органами государственной власти, а это противоречит действующему законодательству и неоднократно подчеркивалось Конституционным Судом РФ.

Согласно Закону контрольный орган вводится в структуру органов местного самоуправления исключительно путем внесения изменений в устав муниципального образования, но это решение вступает в силу только после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение (ч. 7 и 8 ст. 34 и абз. 2 ч. 8 ст. 44). Следовательно, при условии внесения в устав муниципального образования поправок, учреждающих контрольный орган, деятельность этого органа будет признана легитимной лишь по истечении срока полномочий действующего состава депутатского корпуса муниципального образования. В результате сейчас контрольные органы функционируют лишь в незначительном числе муниципальных образований, процесс их создания затягивается. Ситуация усугубляется противоречивостью норм бюджетного законодательства и законодательства о местном самоуправлении.

На практике муниципальные образования, которые хотят создать собственные контрольные органы, но не могут этого сделать до тех пор, пока не вступили в силу соответствующие положения устава, формируют контрольные органы как рабочие органы представительного органа муниципального образования. Описанная модель имеет право на существование, однако толковать положение Закона о контрольном органе муниципального образования как о рабочем органе представительного органа муниципального образования недопустимо. Представительный орган муниципального образования рассматривает и утверждает проект местного бюджета и отчет об исполнении местного бюджета. А в полномочия контрольного органа входит осуществление контроля за соблюдением порядка рассмотрения проекта местного бюджета и отчета о его исполнении. Таким образом, контрольный орган муниципального образования не может быть подотчетен в своей деятельности представительному органу муниципального образования, как и любому другому органу местного самоуправления, иначе теряется смысл его создания.

Данный вопрос также явился предметом судебного рассмотрения. Так, в устав Новоуральского городского округа (Свердловская область) были внесены изменения, предусматривающие создание контрольно-счетной комиссии Новоуральского городского округа, которые должны были вступить в силу после истечения срока полномочий депутатов действующего созыва. На это время (два года) депутаты предусмотрели создание контрольно-счетной комиссии как постоянно действующего рабочего органа городской думы, причем целью такой комиссии должно было стать обеспечение реализации собственных полномочий думы по муниципальному финансовому контролю и контролю за управлением и распоряжением муниципальной собственностью.

По мнению прокурора, данное решение является незаконным. В постановлении Новоуральского городского суда от 30 октября 2006 г. указывается, что из положений ст. 265 Бюджетного кодекса не следует, что представительным органам местного самоуправления при осуществлении финансового контроля запрещено создавать собственные контрольные органы, в том числе с целью контроля за управлением муниципальной собственностью. Перечень прав представительных органов местного самоуправления при осуществлении финансового контроля, приведенный в ч. 2 ст. 265 Бюджетного кодекса, не является закрытым и носит диспозитивный, а не императивный характер. Как следует из Положения о Контрольно-счетной комиссии Думы Новоуральского городского округа, самостоятельных решений она не принимает, а результаты ее деятельности оформляются в виде актов и отчетов, которые утверждаются председателем думы. Соответственно данная контрольно-счетная комиссия не является самостоятельным контрольным органом и не подменяет собой такой орган местного самоуправления, как контрольно-счетная комиссия Ново­уральского городского округа, которая согласно п. 4 ст. 41 устава Новоуральского городского округа обладает правами юридического лица.

В разъяснениях Комитета по местному самоуправлению Государственной Думы подчеркивается, что контрольный орган муниципального образования не следует рассматривать как финансовый орган, определенный в Бюджетном кодексе. Контрольный орган муниципального образования – это орган местного самоуправления, независимый в своей деятельности от представительного органа муниципального образования и от местной администрации, а Бюджетный кодекс предусматривает осуществление финансового контроля представительными и исполнительно-рас­порядительными органами муниципального образования. При этом установлено, что формами финансового контроля представительного органа муниципального образования являются предварительный, текущий и последующий контроль (ст. 265 Кодекса). Кроме того, полномочия контрольного и финансового органа, описанного в ст. 270 Бюджетного кодекса, отличаются от полномочий контрольного органа муниципального образования. В частности, финансовый орган «осуществляет финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств». Контрольный орган муниципального образования решает две основные задачи: контролирует соблюдение порядка принятия, исполнения местного бюджета и представления отчета о его исполнении и соблюдение установленного порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, что не входит в содержание финансового контроля, осуществляемого в соответствии с Бюджетным кодексом.

Таким образом, в муниципальном образовании возможно одновременное существование разных органов, обладающих контрольно-надзорными функциями в финансовой сфере. Допустимо одновременное создание контрольных органов муниципального образования, а также органов финансового контроля, создаваемых исполнительными или представительными органами муниципального образования, с разными полномочиями и различным порядком организации и деятельности.

Избирательная комиссия- Избирательная комиссия муниципального образования - это избирательная комиссия, организующая подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ, пре образования муниципального образования.
Достаточно своеобразным является положение избирательной комиссии муниципального образования среди других органов местного самоуправления, установленное Федеральным законом "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации". С одной стороны, избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом, с другой - избирательная комиссия не входит в структуру органов местного самоуправления. Возможно, такой дуализм связан с построением вертикали избирательных комиссий в Российской Федерации.
Избирательная комиссия муниципального образования формируется в количестве пяти-одиннадцати членов с правом решающего голоса.
Уставом муниципального образования, нормативным правовым актом органа местного самоуправления избирательной комиссии муниципального образования может быть придан статус юридического лица.
При проведении местных референдумов избирательные комиссии муниципальных образований действуют в качестве комиссий референдума.
Финансовое обеспечение деятельности избирательной комиссии муниципального образования, территориальной комиссии, действующих на постоянной основе и являющихся юридическим лицом, осуществляется за счет средств регионального и (или) местного бюджета в пределах ассигнований, предусмотренных на эти цели законом субъекта Российской Федерации о региональном бюджете на очередной финансовый год и (или) нормативным правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете на очередной финансовый год.
Полномочия избирательной комиссии муниципального образования по решению соответствующей избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, принятому на основании обращения представительного органа этого муниципального образования, могут возлагаться на территориальную комиссию. Порядок возложения полномочий избирательной комиссии муниципального образования на территориальную комиссию в случае отсутствия представительного органа муниципального образования может быть установлен законом субъекта Российской Федерации. Если на территории муниципального образования образуется несколько территориальных комиссий, полномочия избирательной комиссии муниципального образования могут быть возложены на одну из них.
Порядок формирования избирательных комиссий муниципальных образований.
Порядок формирования и полномочия избирательных комиссий муниципальных образований устанавливаются федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним региональным законом, а также уставами муниципальных образований.
Общие условия формирования избирательных комиссий муниципальных образований определены в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Срок полномочий избирательной комиссии муниципального образования составляет четыре года. Если срок полномочий избирательной комиссии муниципального образования истекает в период избирательной кампании, после назначения референдума и до окончания кампании референдума, в которых участвует данная комиссия, срок ее полномочий продлевается до окончания этой избирательной кампании, кампании референдума. Данное положение не применяется при проведении повторных и дополнительных выборов депутатов представительного органа муниципального образования. Полномочия избирательной комиссии муниципального образования могут быть прекращены досрочно региональным законом в случае пре образования муниципального образования. Днем досрочного прекращения полномочий такой избирательной комиссии муниципального образования является день вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о пре образовании муниципального образования.
Формирование избирательной комиссии осуществляется представительным органом муниципального образования на основе предложений политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания, законодательном органе власти соответствующего субъекта Федерации; иных общественных объединений; избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования; собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, а также предложений избирательной комиссии муниципального образования предыдущего состава, избирательной комиссии субъекта Федерации, а формирование избирательной комиссии поселения - также на основе предложений избирательной комиссии муниципального района.
Представительный орган муниципального образования обязан назначить не менее половины от общего числа членов избирательной комиссии муниципального образования на основе поступивших предложений:
а) политических партий, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации;
б) политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в законодательном органе власти субъекта Федерации;
в) избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования.
Представительный орган муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения обязан назначить не менее двух членов избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения на основе поступивших предложений избирательной комиссии субъекта Федерации. Представительный орган поселения обязан назначить не менее двух членов избирательной комиссии поселения на основе поступивших предложений избирательной комиссии муниципального района.
Полномочия избирательной комиссии муниципального образования.
Избирательная комиссия муниципального образования:
осуществляет на территории муниципального образования контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;
обеспечивает на территории муниципального образования реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов в органы местного самоуправления, местных референдумов, изданием необходимой печатной продукции;
осуществляет на территории муниципального образования меры по обеспечению при проведении выборов в органы местного самоуправления, местного референдума соблюдения единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями для проведения предвыборной агитации, между инициативной группой по проведению референдума и иными группами участников референдума для проведения агитации по вопросам референдума;
осуществляет на территории муниципального образования меры по обеспечению при проведении выборов в органы местного самоуправления, местного референдума соблюдения единого порядка установления итогов голосования, определения результатов выборов, референдумов;
осуществляет на территории муниципального образования меры по обеспечению при проведении выборов в органы местного самоуправления, местного референдума соблюдения единого порядка опубликования итогов голосования и результатов выборов, референдумов;
осуществляет на территории муниципального образования меры по организации финансирования подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления, местных референдумов, распределяет выделенные из местного бюджета и (или) бюджета субъекта Российской Федерации средства на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления, местного референдума, контролирует целевое использование указанных средств;
оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь нижестоящим комиссиям;
заслушивает сообщения органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в органы местного самоуправления, местного референдума;
рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий, а избирательная комиссия муниципального района - также жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) избирательной комиссии поселения и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения;
осуществляет иные полномочия в соответствии федеральными законами, конституцией (уставом), законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования.