1. Территориальная основа местного самоуправления: понятие и структура
Территориальные основы местного самоуправления представляют собой совокупность установленных законодательством России муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления.
Основной принцип территориальной основы местного самоуправления закреплен в Конституции Российской Федерации, где установлено, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и местных традиций, а изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (ст. 131). Отсюда следует, что Конституция в качестве территориальной основы местного самоуправления определила в первую очередь городские и сельские поселения, при этом допуская одновременно осуществление местного самоуправления и на иных территориях.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дополнил указанный выше принцип, где указал, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации и конкретизировал понятие «другие территории». В частности к иным территориям этот закон отнес муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального' значения. Это означает, что в нашей стране установлены два взаимосвязанных принципа территориальной организации местного самоуправления — это поселенческий и территориальный
Указанным законом также дополнена норма Конституции РФ об изменении границ территорий муниципальных образований, где указано, что они устанавливаются и изменяются, в соответствии с требованиями, предусмотренными статьями 11—13 данного Федерального закона.
Принцип осуществления местного самоуправления на всей территории России означает, что все субъекты местного самоуправления обязаны обеспечить населению соответствующих территориальных единиц реализацию права на местное самоуправление. В настоящее время почти все территории, в границах которых осуществляется местное самоуправление, представляют собой административно-территориальные единицы (муниципальные районы, города, поселки, городские округа, деревни, хутора, кишлаки, аулы и другие поселения). При этом, существует определенной противоречие в разрез иным установленным положениям территориальной организации местного самоуправления в России. Речь идет о том, что в настоящее время такие территории, как леса, болота, иные труднодоступные местности, не включаются в состав территорий муниципальных образований, а отнесены законодательством к межселенным территориям.
С октября 2003 года на всей территории Российской Федерации проводится реформирование системы местного самоуправления, соответственно затрагиваются и территориальные вопросы. Во всех субъектах Российской Федерации, за исключением городов федерального значения, организована двухуровневая система местного самоуправления, Основным звеном среди муниципальных образований являются поселения, большинство из которых, как показывает статистика, — сельские. По состоянию на 1 марта 2005 года работы по установлению границ муниципальных образований в Российской Федерации в полном соответствии с требованиями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были в основном завершены. На эту дату муниципальных образований в России — 24510. Из них муниципальных районов — 1819, городских округов — 520, городских поселений — 1823, сельских поселений — 20112, внутригородских территорий городов федерального значения — 236. Статистические данные показывают, что количество муниципальных образований по сравнению с данными на 1 сентября 2004 г., увеличилось более чем в два раза.
Вышеизложенные принципы можно объединить в одну общую группу принципов, которую можно обозначить как принципы, определяющие порядок образования и преобразования муниципальных образований.
Глава 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволяет выявить и иные группы принципов территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации. К этим принципам можно отнести: принципы, регламентирующие порядок установления и изменения границ муниципальных образований и принципы, которые устанавливают состав территории муниципальных образований.
2.Границы муниципальных образований
Согласно Конституции России изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Детально вопросы установления и изменения границ муниципальных образований регламентированы в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В частности в статье 11 закона указано, что границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии со следующими требованиями:
1) территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями. Территории с низкой плотностью сельского населения, за исключением территорий, указанных в пункте 3, могут не включаться в состав территорий поселений;
2) территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;
3) территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;
4) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;
5) в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);
6) в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3000 человек каждый);
7) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;
8) в соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;
9) на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте;
10) административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;
11) границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района — с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территории с низкой плотностью сельского населения, а также в Удаленных и труднодоступных местностях;
12) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;
13) территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;
14) территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;
15) границы муниципального района устанавливался с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей Территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
16) территория поселения должна полностью входить состав территории муниципального района. В дополнение к вышеизложенному, следует указать, законодательством России установлено также, что изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти в соответствии с вышеуказанными нормами. Инициатива населения.об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта РФ об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.
Изменение границ муниципальных районов, поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов. Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.
3. Образование, преобразование и упразднение муниципальных образований
Как было рассмотрено ранее, статистика показывает, что количество муниципальных образований в Российской Федерации подвижно. Причины разного рода приводят к появлению новых муниципальных образований, а также изменению статуса действующих муниципальных образований, упразднению некоторых из них. Все то требует нормативно-правового упорядочения. Для описания изменений территориальной организации местного самоуправления основными являются категории «образование муниципальных образований», «упразднение муниципальных образований» и «преобразование муниципальных образований». Образование муниципальных образований — это процесс создания самостоятельных или внутригородских муниципальных образований. Юридически создание нового муниципального образования закрепляется в законе субъекта РФ о границах и статусе нового муниципального образования, а также в уставе последнего с обязательным учетом мнения населения соответствующих территорий по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти. Окончательно процесс создания нового муниципального образования в соответствии с Правилами ведения государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации фиксируется в государственном реестре. Ведение реестра возложено на Министерство юстиции РФ.
Вопросы об образовании внутригородских муниципальных образований и установлении их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города и порядке, определенном законами субъектов РФ.
Образование муниципальных образований может протекать в формах объединения, разделения и выделения муниципальных образований, а также придания статуса муниципального образования вновь возникшим населенным пунктам.
Упразднение муниципальных образований — это процесс прекращения существования самостоятельных или внутригородских муниципальных образований. Это процесс прекращения муниципального образования в связи с утратой признака населенности. Упразднение муниципального образования закрепляется в законе субъекта России и завершается процедурой исключения соответствующего муниципального образования из государственного реестра. При этом следует иметь в виду, что территория упраздняемого муниципального образования может попасть в разряд межселенных территорий, либо быть включена в территорию сопредельного муниципального образования или разделена между сопредельными муниципальными образованиями.
Что касается вопроса о преобразовании муниципальных образований» следует отметить, что Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в отличие от закона 1995г. уже не относит к компетенции органов государственной власти регулирование данного вопроса. Этот закон по иному трактует понятие «преобразование муниципального образования», в частности этот процесс включает в себя объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. Из указанного определения следует, что преобразование муниципальных образований может осуществляться тремя путями, а именно:
— объединения муниципальных образований;
— разделения муниципальных образований;
— изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.
Статьей 13 Закона 2003 г.. установлено, что преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом, и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. При этом закон субъекта РФ о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.
Объединение муниципальных образований — это слияние двух или более муниципальных образований в одно в новое муниципальное образование путем прекращения объединяющих муниципальных образований и перехода их территории, прав, обязанностей к новому муниципальному образованию.
Разделение — это процесс прекращения муниципального образования путем его разделения на два и более новых муниципальных образований с передачей территории, прав, обязанностей разделяемого муниципального образования вновь создаваемым муниципальным образованиям,
Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан. Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан.
Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов. Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.
Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его данным статусом либо лишением его этого статуса осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района, выявляются путем голосования и проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.