Международно-правовой институт объявления войны

Обычай объявления войны является одним из древнейших. Еще Гуго Гроций, разделяя точку зрения Цицерона и Ливия, писал, что для справедливой войны недостаточно, чтобы она велась между верховной властью с обеих сторон, необходимо ее объявление «одной стороной для другой». Ваттель отмечал: «Объявление войны необходимо, чтобы попытаться еще раз удалить разногласия без пролития крови, применить угрозу, чтобы внушить противнику более справедливые намерения; поэтому одновременно о принятом решении воевать объявление войны должно содержать указания, из-за чего прибегают к оружию». Траубе подчеркивал, что в средние века война должна была объявляться за три дня до начала военных действий, а иногда по взаимной договоренности. С XVI в. практиковалось издание специальных нормативных актов — манифестов, которые информировали о предстоящей войне. По словам русского исследователя В. Грабаря, началу военных действий предшествовали: объявление войны; направление ультиматума или условное объявление войны; оповещение о войне, которое предусматривало: во-первых, дипломатическое оповещение, адресованное нейтралам; во-вторых, воззвание о применении оружия по истечении срока ультиматума.

Впервые правило, обязывающее государства предварять начало войны ее объявлением, было закреплено III Гаагской конвенцией об открытии военных действий 1907 г. Весомым аргументом, как пишет Л. Оппенгейм, положившим начало для разработки этого документа, было нападение японских миноносцев на русские военные корабли в Порт-Артуре до формального объявления войны в 1904 г. В этом же году Институт международного права в Генте на своей сессии принял три принципа, согласно которым война не должна начинаться без объявления ее или без ультиматума, причем в любом случае до начала военных действий должен быть назначен срок, достаточный для того, чтобы предупредить вероломное нападение врасплох. К сожалению, не все три принципа получили конвенционное закрепление.

В Преамбуле III Гаагской конвенции указывается: «для обеспечения мирных отношений важно, чтобы военные действия не начинались без предварительного предупреждения». Таким образом, презюмировалось, что объявление войны не должно с необходимостью влечь за собой фактическое открытие военных действий, и участники конвенции как бы приглашались после объявления войны не оставлять усилий, направленных на поиски сохранения мирных отношений.

Содержание самой нормы сформулировано следующим образом: «Договаривающиеся Державы признают, что военные действия между ними не должны начинаться без предварительного и недвусмысленного предупреждения, которое будет иметь или форму мотивированного объявления войны, или форму ультиматума с условным объявлением войны».

Истории международных отношений известно немало случаев официального объявления войны. Так, например, 28 июля 1914 г. Австро-Венгрия адресовала формальное объявление войны Сербии; 3 августа 1914 г. германский посол в Париже вручил французскому министру иностранных дел ноту, в которой содержалась ссылка на враждебные действия французских военных сил и указывалось, что при наличии таких актов агрессии Германская империя считает себя находящейся в состоянии войны с Францией; 6 апреля 1917 г. обе палаты конгресса США приняли совместную резолюцию, декларирующую, что, так как Германия «совершила неоднократные акты войны» против США, состояние войны, навязанное таким образом США, является «тем самым формально объявленным».

Под объявлением войны следует понимать акт высших органов государственной власти одного государства, адресованный властям другого государства, о том, что мирные отношения между ними прерываются и возникает состояние войны. Исходя из смысла ст.1 III Гаагской конвенции, акт об объявлении войны должен содержать четко выраженный смысл, а также излагать конкретные причины, которые послужили основанием для объявления войны.

Другой формой объявления войны является ультиматум с условным объявлением войны.

Под ультиматумом (ultimatum (лат.) — доведенное до конца) понимается выраженное в дипломатическом документе или устной форме категорическое, не допускающее никаких споров и возражений требование властей одного государства, предъявляемое властям другого государства, с угрозой того, что в случае невыполнения этого требования к указанному сроку выдвинувшее ультиматум государство примет необходимые меры.

Л. Оппенгейм справедливо подразделяет ультиматумы на простые и уточненные. Ультиматум является простым, если в него не включено указание на меры, которые предполагает осуществить держава, пославшая ультиматум, и уточненным, если в нем указаны намеченные ею к проведению меры. Примеры уточненного ультиматума известны межгосударственным отношением прошлого века. Так, после объявления Австро-Венгрией войны Сербии царское правительство России объявило всеобщую мобилизацию. В 12 часов ночи 31 июля 1914 г. русскому правительству был предъявлен ультиматум, в котором говорилось, что если в течение следующих 12 часов мобилизация в России не будет прекращена, то в Германии будет объявлена мобилизации. Россия не ответила на германский ультиматум и до 12 часов дня 1 августа не прекратила своей мобилизации. В этот же день министру иностранных дел Сазонову германским послом в России Пурталесом была вручена нота с объявлением войны. 4 августа 1914 г. английский посол в Берлине вручил германскому министру иностранных дел письменное заявление о том, что если Германия не даст до полуночи заверения о том, что она будет безоговорочно соблюдать бельгийский нейтралитет, то английское правительство сочтет себя обязанным «сделать все зависящие от него шаги для защиты нейтралитета Бельгии». Однако наиболее показательным является требование британского правительства к Германии накануне Второй Мировой Войны. Данный нормативный акт Л. Оппенгейм определил как «двойной британский ультиматум». Так, 1 сентября 1939 г. германскому правительству было послано сообщение, информировавшее его о том, что если оно не согласится приостановить всякие агрессивные действия против Польши и отозвать все свои войска с ее территории, то Великобритания выполнит все свои обязательства в отношении Польши. 3 сентября в 9 часов утра британский посол уведомил германское правительство, что если соответствующее заверение со стороны последнего не будет получено британским правительством не позднее 11 часов утра, то с этого момента между обеими сторонами будет существовать состояние войны. Никакого ответа на это не последовало, и германскому представителю в Лондоне в указанное время было сообщено о том, что между Великобританией и Германией существует состояние войны.

Не вызывает сомнения, что именно уточненный вариант ультиматума предполагали разработчики III Гаагской конвенции. Однако такой подход нормативного закрепления не получил, что, безусловно, составляет пробел рассматриваемого документа. В этой связи Л. Оппенгейм указывает, что ультиматум должен быть изложен так, чтобы у адресата не осталось сомнений в том, что в случае отказа подчиниться требованиям ультиматума начнется война.

Война между воюющими считается начавшейся с момента ее объявления, хотя реальные боевые действия могут начаться позже или не произойти вообще. Вообще объявление войны входит в компетенцию высших государственных органов и закрепляется, как правило, конституцией конкретного государства. Например, в соответствии с нормами Конституции США, объявление войны является прерогативой конгресса. В Эстонской Республике Государственное Собрание по представлению Президента объявляет военное положение, мобилизацию, принимает решение об использовании Сил обороны. Однако в случае агрессии, направленной против Эстонской Республики, не дожидаясь решения Государственного Собрания, Президент объявляет военное положение и мобилизацию и назначает главнокомандующего Силами обороны. В Республики Таджикистан Президент в случае реальной угрозы безопасности государству объявляет военное положение с внесением Указа об этом на утверждение Маджлиси Оли. В Конституции Республики Польша закрепляется, что Сейм принимает решение об объявлении состоянии войны. Однако, если депутаты Сейма не могут собраться для принятия решения, его принимает Президент Республики Польша. В Республики Беларусь Палата Представителей Национального собрания принимает закон об объявлении войны, который одобряется Советом Республики Национального Собрания и подписывается Президентом. Конституция Российской Федерации отнесла решение вопросов войны и мира к компетенции Федерального Собрания. Конституционная норма скорректирована Федеральным Законом «Об обороне» 1996 г., в соответствии с которым Президент в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации как Верховный Главнокомандующий Вооруженным Силам Российской Федерации отдает приказ о ведении военных действий.

Из этого следует, пишет И.И. Лукашук, что приказ о ведении военных действий может быть отдан только, во-первых, в случае агрессии, т.е. в случае нападения на Россию другого государства, и, во-вторых, в случае вооруженного конфликта, направленного против России. Есть основания полагать, что второй случай охватывает и конфликты немеждународного характера. Сказанное подтверждается и пунктом 2 ст. 10 Закона об обороне, согласно которому Вооруженные Силы России «предназначены для отражения агрессии, направленной против Российской Федерации, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации».

С рассматриваемым международно-правовым институтом начала войны тесно связаны два нормативных акта. Речь идет об обеспечении региональной безопасности. В рамках СНГ был подписан Договор о коллективной безопасности от 15 мая 1992 г. Документ закрепляет, что если одно из государств-участников подвергнется агрессии со стороны какого-либо государства или группы государств, то это будет рассматриваться как агрессия против всех государств-участников Договора. В соответствии со ст. 51 Устава ООН страны-участницы осуществляют право на коллективную самооборону. Таким образом, в случае агрессии состояние войны распространяется не на одно государство, в отношении которого совершена агрессия, а на всех участников Договора, которые прерывают мирные отношения с агрессором. Юридический факт, связанный с противоправным действием, приводит к возникновению новых общественных отношений — использованию Вооруженных Сил за пределами территорий государств-участников, в соответствии с национальным законодательством. В России данная разновидность правоотношений регулируется Федеральным Законом от 23 июня 1995 г. № 95- ФЗ «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности». Решение о направлении за пределы территории России подразделений вооруженных сил принимается Президентом на основании Постановления Совета Федерации.

Конечно, III Гаагская конвенция не перечеркнула так называемое право государств на войну, которое в период ее принятия считалось одним из свойств государственного суверенитета. Ее цель была иной: возложить на государство формальные обязанности, связанные с самим открытием военных действий. С принятием этой конвенции международное право покончило с полным безразличием в отношении правовой квалификации войн, дав хотя бы одной из разновидностей — необъявленным войнам отрицательную правовую оценку. После принятия III Гаагской конвенции вооруженные нападения без предупреждения превратилось в нарушение принципов международного права. А.И. Полторак и Л.И. Савинский подчеркивают, что правильное толкование нормы, содержащейся в III Гаагской конвенции, особенно необходимо в связи с попытками различных политических деятелей оправдать необъявленные войны. Так, по утверждению бывшего министра обороны США Макнамары, в современном мире якобы нет ничего, что «требовало бы объявления состояния войны перед началом враждебных действий против другой стороны». Нет нужды доказывать, отмечают далее ученые-юристы, что подобный подход извращает действительное положение дел. В частности, в приговоре Нюрнбергского Международного Военного Трибунала нарушение нормативных положений III Гаагской конвенции рассматривается как развязывание агрессивной войны и отмечается, что Германия осуществила планы по уничтожению СССР как военной и политической державы без какого-либо предупреждения и законного оправдания.

Таким образом, институт объявления войны следует рассматривать как комплекс действующих правовых предписаний, регулирующих сферу общественных отношений.

Однако невыясненным остается главный вопрос: каким должен быть интервал между объявлением войны и ее началом. Ни один нормативный акт, включая III Гаагскую конвенцию, не содержит четкого и однозначного ответа. Такая неурегулированность позволяет по разному толковать и применять данную норму. Так, Э. Де Ваттель утверждает, что объявлять войну можно также, выгодно расположившись на территории противника, но до совершения различных боевых действий.

С такой позицией трудно согласиться. При всей неопределенности формулировок III Гаагской конвенции она не дает оснований для такого истолкования ее предписания. В самом деле, в тексте конвенции говорится о «предварительном предупреждении», а это по меньшей мере означает, что если объявление войны совпадает с ее фактическим началом, требование о предупреждении, носящем предварительный характер, не может считаться выполненным. Стало быть, пробел конвенции не в том, что в ней нет требования об интервале между объявлением войны и ее началом, а в том, что интервал этот конкретно не обозначен. Поэтому государства, предъявившие ультиматум с указанием конкретного времени начала войны, должны строго выдерживать обозначенный интервал. В случае объявления войны (без ультиматума) государство не вправе сразу же начинать боевые действия. Интервал может быть коротким, в несколько часов, например, для эвакуации дома престарелых, больниц, детских домов и т.д. из приграничных районов.

Война по своей сути античеловечна и губительна, приводит к необратимым последствиям. Поэтому в современном международном праве значимым юридическим фактом признается сама война, а не ее объявление. Пауза между объявлением войны и фактическим открытием военных действий — это лишь небольшая, ограниченная возможность уберечь от гибели какую-то часть гражданского населения. И наконец, этот временной промежуток может «остудить» неприязнь к противнику, при помощи третьих государств и международных организаций выработать компромиссные решения, предложить различные мирные способы урегулирования спора и в конечном итоге избежать кровопролития. В этом заключается смысл правовой конструкции о «предварительном предупреждении».

Начало войны сопровождается политическими декларациями, воззваниями к населению о необходимости начала войны или, наоборот, об отражении агрессии. В начале Первой мировой войны русский царь Николай II обратился к своим подданным: «В грозный час испытаний да будут забыты внутренние распри. Да укрепится еще теснее единение царя с его народом и да отразит Россия, поднявшаяся как один человек, дерзкий натиск врага». Президент Франции Пуанкаре и все правительство обратилось к французскому народу с воззванием, которое заканчивалось словами: «... В этот час нет больше партий. Есть вечная Франция, Франция миролюбивая и полная решимости».

22 июня 1941 г., после агрессии фашистской Германии против СССР, в полдень радио передало обращение одного из руководителей нашего государства, В.М. Молотова, к советскому народу. В нем подчеркивалось, что нападение гитлеровской Германии является беспримерным в истории человечества вероломством, содержался призыв к тесному сплочению в борьбе с захватчиками. Обращение заканчивалось словами: «Наше дело правое. Враг будет разбит. Победа будет за нами!»

Объявление состояния войны между двумя государствами вызывает определенные правовые последствия в отношениях между ними. Начало войны автоматически прерывает официальные дипломатические и консульские отношения между ними. Дипломатический и консульский персонал покидает государство пребывания, которое делает все необходимое для его безопасности и оказывает различную помощь. Охрану интересов воюющего государства и его граждан берет на себя нейтральное государство, которое поддерживает дипломатические и (или) консульские отношения с двумя воюющими державами. Двусторонние политические, экономические, правовые, военные, социально-культурные и иные договоры, рассчитанные на мирные взаимоотношения, прекращаются. Начинают действовать договоры, предназначенные для военного периода.

В отношении действия многосторонних договоров общего характера в юридической литературе высказываются в общем схожие точки зрения. Например, А. Фердросс и И. И. Лукашук пишут о продолжении действия многосторонних договоров общего характера. Такая точка зрения представляется обоснованной. Безусловно, в многостороннем международном соглашении могут участвовать два воюющих государства. Вместе с тем, следует отметить, что состояние войны — явление временное, переходящее и воюющие государства-участники многостороннего международного соглашения могут приостановить исполнение обязательств по договору на период войны. Хотя такого решения может быть и не принято. Однако этот факт не мешает другим государствам-участникам многостороннего соглашения исполнять свои правомочия.

Для граждан неприятельского государства устанавливается особый режим. Они могут покинуть территорию воюющего государства, если их выезд не противоречит интересам этого государства. Кроме того, к ним может быть применен специальный режим вплоть до принудительного поселения в определенном месте либо интернирование.

Имущество, принадлежащее вражескому государству, конфискуется, за исключением имущества дипломатических и консульских учреждений.

В соответствии со ст. 55 Гаагского положения, воюющая сторона, войска которой при наступлении заняли часть территории противника, должна признать за собой лишь право управления и пользования недвижимым имуществом. Специально указано на обязанность сохранения ценности лесов, сельскохозяйственных угодий и иных объектов недвижимости, а также управления ими в соответствии с принятыми правилами пользования. На занятой территории могут быть установлены различные налоги, пошлины и денежные сборы. Однако их установление и взимание должно сообразовываться со складывающейся военно-оперативной обстановкой.

По смыслу норм международного гуманитарного права, применяемых в вооруженном конфликте, запрещена подмена уплаты сборов, налогов, пошлин на депортацию гражданского населения, угона скота, вывоза культурных ценностей, редких видов животных и сортов растений. Принципиально важной в этом отношении является ст.49 Гаагского положения о том, что взимание любых денежных сборов допускается только на нужды армии или управления территорией.

В отношении государственной движимой собственности устанавливается, что воюющие государства вправе завладеть деньгами, фондами и долговыми требованиями, составляющими собственность другого государства. Склады с оружием, медицинскими средствами, продуктами также переходят в собственность победителя. И наконец, закрепляется, что все средства транспорта и связи, даже если они принадлежат частным лицам, могут быть захвачены, но подлежат возврату по окончании войны и заключения мира.

В случае вооруженного конфликта, который участники не признают войной, пишет И.И. Лукашук, дело осложняется, так как вооруженный конфликт не может оказать влияние на межгосударственные связи. Эти проблемы пока не урегулированы правом. При их решении довольно часто ссылаются на решение Британского суда Королевской скамьи 1937 г. по делу Кавасаки. Британская судоходная компания отдала японской фирме судно при условии, что в случае возникновения войны с участием Японии контракт расторгается. После вторжения Японии в Манчжурию британская компания заявила о расторжении контракта. Японская сторона обжаловала это действие в британском суде, ссылаясь на то, что Япония не находится в состоянии войны с Китаем. Суд решил, что реальные действия зачастую свидетельствуют более верно, чем слова, и поэтому суд свободен на основе фактов установить, что началась война.

Следующий вопрос, подлежащий рассмотрению: правовое положение частной собственности граждан неприятельского государства. Л. Оппенгейм справедливо подчеркивает, что частное недвижимое неприятельское имущество ни при каких обстоятельствах и условиях не может быть обращено в собственность воюющим, вторгшимся в страну. Если он конфискует и продаст принадлежащие частному лицу землю или здания, то покупатель не приобретает никакого права на это имущество. Ст. 46 Гаагского положения закрепляет, что частная собственность не подлежит конфискации. Это требование является абсолютным. От конфискации следует отличать временное использование частной собственности подразделением армии противника. Речь идет о постое войск, размещении госпиталя, штаба, узла связи, лагеря для военнопленных и т.д. Временное использование частной собственности противником не влечет перехода прав на владение, хотя, безусловно, ограничивает возможности пользования и распоряжения собственности законными владельцами.

Особая защита предусмотрена для собственности церквей, благотворительных, образовательных, художественных и научный учреждений. Эти объекты собственности, даже если они принадлежат государству, приравниваются к частной собственности, в том смысле, что они не могут быть обращены в собственность противника.