Понятие и виды методов государственного управления

Понятие метода государственного управления призвано продемонстрировать, с помощью каких основных приемов осуществляется государственное управление.

По мнению Д.М. Овсянко, метод государственного управления - это «совокупность определенных способов и средств правового воздействия на волю и поведение участников регулируемых общественных отношений»[28].

Л.Л. Попов придерживается мнения, что «государственное управление, осуществляя регулятивную функцию, использует определенную совокупность правовых средств или способов регулирующего воздействия своих норм на управленческие отношения, на поведение их участников. Это - методы правового регулирования общественных отношений»[29].

Ю.М. Козлов под методом понимает «определенную совокупность правовых средств, или способов осуществления регулирующего воздействия права на общественные отношения»[30].

Наиболее точным представляется понятие, сформулированное Ю.Н. Стариловым, который определяет метод государственного управления как «правовое средство, которое используется для достижения целей, решения задач и осуществления функций государственной управленческой деятельности»[31].

Методы управления могут быть классифицированы по разным основаниям. С точки зрения жесткости (четкой определенности) реализации управленческих усилий выделяют консенсуальные и директивные методы.

Под консенсуальными понимаются методы, основанные на согласии сторон, то есть это методы, базирующиеся на общем согласии субъектов и объектов управления, основанные на принятии управленческого решения[32]. Директивные методы управления это способы и формы управления, при которых субъект управления, управляющий орган вырабатывает директивы, распоряжения, подлежащие неукоснительному исполнению со стороны объекта управления, подчиненных субъекту лиц.

С точки зрения содержания управления методы управления делятся на процедурные и обеспечивающие.

Методы обеспечения управления, с точки зрения вовлечения людей в процесс реализации, подразделяются на морально-этические, социально-политические, экономические, административные.

По отношению к отдельному сотруднику можно выделить воздействие:

- прямое (приказ, задание);

- через мотивы и потребности (стимулирование);

- через систему ценностей (воспитание, образование);

- через окружающую социальную среду (изменение условий труда, статуса).

Наиболее распространенной классификацией методов государственного управления является их деление по характеру воздействия: на экономические, административные (организационно-распорядительные) и социально-психологические.

В группу экономических методов управления включают методы экономического стимулирования, ценообразования, финансирования, кредитования и др. Сущность экономических методов заключается в том, чтобы путем воздействия на экономические интересы работников и контрагентов с помощью цен, оплаты труда, кредита, прибыли, налогов и других экономических рычагов создать эффективный механизм работы управляемых систем. В результате повышения действенности экономических рычагов и стимулов формируются такие условия, при которых трудовой коллектив и его члены побуждаются к эффективной работе не столько административным влиянием, сколько экономическим стимулированием.

Под воздействием экономических методов управляемые процессы становятся более гибкими и адаптивными. Применение экономических методов обычно сочетается с относительным обособлением отдельных управляемых подсистем и повышением уровня их саморегулирования.

Особое место в государственно-управленческой деятельности занимают административные методы, содержащие в себе способы, приемы действия прямого и обязательного определения поведения и деятельности людей со стороны государства.

Такие методы отличаются: во-первых, прямым влиянием государственного органа или должностного лица на волю исполнителей путем установления их обязанностей, норм поведения и издания конкретных команд; во-вторых, односторонним выбором способа решения стоящей задачи, варианта поведения, однозначным решением ситуации, подлежащим обязательному исполнению; в-третьих, безусловной обязательностью распоряжений и указаний, невыполнение которых может повлечь за собой различные виды юридической ответственности[33]. В отличие от экономических методов, основанных на материальных интересах людей, административные методы опираются на авторитет власти и право руководителя отдавать распоряжения, обязательные для исполнения[34].

Выделяются такие их преимущества как: строгость и однозначность установленных правил и процедур, быстрота принятия решений, эффективность применения на их основе других методов управления.

Административные методыпозволяют формировать основные системы управления в виде устойчивых связей и отношений, регламентирующих права и ответственность подразделений и отдельных работников. Административное воздействие осуществляется в следующих формах:

– прямое административное указание, имеющее обязательный характер для управляемой системы (приказ, распоряжение);

– установление правил, регулирующих деятельность управляемой системы (положения о структурных подразделениях, нормативы);

– разработка рекомендаций по организации и совершенствованию тех или иных процессов в управляемой системе (должностные инструкции, методические указания);

– контроль и надзор за деятельностью управляемой системы.

Административные методы не следует отождествлять с волевыми и субъективными методами руководства, то есть администрированием. Административные методы управления регламентированы нормативно-правовыми актами.

Административные методы государственного управления в науке классифицируются по следующим основаниям. В зависимости от формы выражения: правовые и организационные; в зависимости от административно-правовых признаков: нормативные и индивидуальные; в зависимости от степени управляющего воздействия на объекты управления: императивные, уполномочивающие, поощрительно-рекомендательные.

Социально-психологические методы основываются на использовании моральных стимулов, особых способов коммуникации, образов, метафор и других приемов воздействия на эмоции людей. Среди способов мотивации поведения выделяют внушение, убеждение, подражание, вовлечение, принуждение, побуждение и др. Целями применения социально-психологических методов является обеспечение растущих социальных потребностей человека, его гармоничное развитие и повышение на этой основе трудовой активности личности эффективной деятельности коллективов.

Социально-психологические методы управления направлены в первую очередь на регулирование отношений между людьми путем оптимального подбора и расстановки персонала. В целях гуманизации труда особое внимание уделяется использованию психологического воздействия цвета, музыки, уменьшения монотонности работы, расширения творческих элементов в работе и т.д.

Процесс побуждения себя и других людей к деятельности для достижения личных и групповых целей называется мотивацией. Мотивация бывает двух видов: внешняя и внутренняя. К внешним мотивам можно отнести заработную плату, продвижение по службе, а к внутренним – возможность творчества, самореализации человека, уважение со стороны коллег и руководства.

Для выявления социально-психологических факторов развития управляемой системы используют такие методы, как анкетирование, хронометраж, тестирование, наблюдения и др.

В юридической литературе выделяют также классификацию методов государственного управления по содержанию воздействия - методы косвенного и прямого воздействия, по характеру воздействия на волю объекта - убеждение и принуждение.

Под методами косвенного воздействия понимают: порицания, поощрения, т.е. методы, которые оказывают влияние на волю и формируют поведение субъекта. Под методом прямого воздействия понимают: указания, распоряжения. Если взглянуть более глубоко на прямое и косвенное воздействие, то можно увидеть, что и тот, и другой метод подкрепляются юридической ответственностью за невыполнение предписаний[35]. Следует заметить, что косвенное стимулирование субъекта в виде ответственности за нарушение объединяет оба метода воздействия.

Существует классификация методов правового воздействия как предписание, запрет и дозволение[36]. Под предписанием понимается закрепление (возложение, установление) прямой юридической обязанности совершить те или иные действия в рамках, предусмотренных правовой нормой. Крайней формой данного метода является принуждение, характеризующееся использованием возможностей государственного механизма для силового обеспечения выполнения требований, предписываемых правовыми нормами.

Здесь следует заметить, что административное принуждение применяется не только для защиты административно-правовых норм, но и для обеспечения реализации норм других отраслей права. Например, обращение взыскания судебным приставом-исполнителем на имущество должника, которое может сопровождаться применением мер административного принуждения.

Запрет - определение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия. Запрет может быть сформулирован как предельно императивно (запрещается, не допускается и т.п.), так и в относительно мягких формах, тем не менее не меняющих сути запрета (рекомендуется воздерживаться и т.п.).

Дозволение - юридическое разрешение совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой, или воздержаться от их совершения по своему усмотрению.

В практике управления, как правило, одновременно применяются различные методы, которые органически дополняют друг друга. Их эффективность зависит от того, насколько субъект управления способен применить ту их совокупность, которая необходима в конкретной управленческой ситуации.

Процесс управления представляет собой совокупность отдельных видов деятельности, направленных на обеспечение функционирования и развития системы в интересах достижения стоящих перед ней целей. В процессе управления решаются две задачи:

– тактическая – связана с поддержанием устойчивости и взаимодействия всех элементов системы;

– стратегическая – обеспечивает развитие и совершенствование системы, перевод ее в качественно иное состояние.

Процесс управления включает следующие элементы:

– предмет и продукт управленческого труда (информация, решения);

– средства управленческого труда (компьютеры, телефоны и т.д.).

В процессе управления выполняется множество операций, среди которых выделяются: вычислительные, логические, описательные, контрольные, сбора и анализа информации и пр.

Документально зафиксированная последовательность выполнения элементов управленческого процесса, определяющая состав, очередность, содержание составляющих его операций, называется управленческой процедурой.

Способ выполнения управленческих операций и их элементов в оптимальной последовательности при рациональном распределении между исполнителями с учетом их квалификации и затрат времени называется управленческой технологией.

Выделяют следующие виды технологий управления:

– линейная – характеризуется строгой последовательностью отдельных управленческих фаз, вытекающих друг из друга и сменяющихся в соответствии с заранее намеченным планом (например, при управлении поездов);

– управление по отклонениям – исходит из того, что незначительные отклонения не требуют корректировки управленческого процесса, а преодоление незначительных отклонений возможно силами самих исполнителей; вмешательство руководителя происходит лишь при значительной величине отклонений;

– управление по результатам – заключается в том, что в зависимости от степени достижения запланированных результатов на предыдущей фазе происходит уточнение последующих управленческих действий (например, при управлении войсками).