2015-05-30
9029
1. Государственное управление в информационной сфере
За последнее время резко увеличился поток информации, как внешней, так и внутриотраслевой. В связи с постоянной потребностью улучшения эффективности управления растет необходимость более качественной обработки информации. Все это вместе взятое и заставляет искать новые пути и методы организации приема, обработки и передачи информационных потоков.
Глобализация мирового пространства привела к трансформации пространства как такового: наряду с географическим пространством формируется, в частности, электронное. Традиционное противостояние между государствами осуществляется сегодня как в физическом пространстве, так и в новом, виртуальном, или киберпространстве. Информационная деятельность государств диктуется их внутренними интересами: интересами финансово-промышленных групп, их потребностью в сырье, в рынках сбыта продукции, которые невозможно удовлетворить в пределах одного государства.
Итак, говоря о государственном управлении в информационной сфере, следует сказать, что это специфический вид социального управления посредством реализации своих властных полномочий всеми органами государственной власти (в широком смысле) либо органами исполнительной власти (в узком смысле) по регулированию отношений, возникающих по поводу информации и в связи с ее оборотом в социальных системах.
Государственные СМИ обязаны публиковать сообщения и материалы федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в порядке, установленном Федеральным законом от 13 января 1995 г. N 7-ФЗ "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" <*>.
<*> См.: СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 170.
Федеральный закон от 4 июля 1996 г. N 85-ФЗ "Об участии в международном информационном обмене" <*> имеет своей целью создание условий для эффективного участия России в международном информационном обмене в рамках мирового информационного пространства, защиты интересов РФ, ее субъектов и муниципальных образований, интересов, прав и свобод физических и юридических лиц при международном информационном обмене.
-------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 1996. N 28. Ст. 3347; 2003. N 27 (часть I). Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711 (утратил силу).
Функции государственного управления в области информации и информатизации реализуются в процессе управленческой деятельности Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления.
Главными целями российского государства в сфере информатизации являются информационное обеспечение деятельности органов государства, информационное обеспечение внешних по отношению к государственным органам субъектов, в том числе физических лиц; сохранение и структурирование информационного пространства <*>.
-------------------------------
<*> См.: Указ Президента РФ "Об основах государственной политики в сфере информатизации" от 20 января 1994 г. N 170.
Политика по информационному обеспечению должна проводиться по многим взаимоувязанным направлениям, прежде всего Правительство РФ обязано разрабатывать программы в области информационного обеспечения граждан, государства, общества.
Финансирование и экономическое регулирование деятельности в этой области следует осуществлять из федерального и местных бюджетов по статье расходов "Информационное обеспечение", в процессе деятельности должны использоваться современные электронные системы и средства для коллективного анализа и обсуждения принимаемых решений.
В случаях, когда для реализации полномочий федерального органа исполнительной власти, в частности для исполнения поручений, необходимо получение информации, заключений, экспертиз (далее - информация) от других федеральных органов исполнительной власти, заинтересованный федеральный орган исполнительной власти обращается с запросом в соответствующий федеральный орган исполнительной власти. Срок получения необходимой информации указывается в запросе.
Срок получения информации, необходимой для исполнения поручений, содержащихся в актах Президента РФ и Правительства, протоколах заседаний и совещаний, проводимых в Правительстве, а также поручений Президента РФ, Председателя Правительства и заместителя Председателя Правительства, определяется исходя из сроков исполнения указанных поручений, при этом в запросе указываются номер и дата поручения, для исполнения которого запрашивается информация.
В случаях, когда запрашиваемая информация не может быть предоставлена в срок, указанный в запросе, федеральный орган исполнительной власти, получивший запрос, в 5-дневный срок с даты получения запроса согласовывает с федеральным органом исполнительной власти, направившим запрос, срок предоставления информации.
Изменение сроков предоставления информации, необходимой для исполнения поручений, содержащихся в актах Президента РФ и Правительства, протоколах заседаний и совещаний, проводимых в Правительстве, а также поручений Президента РФ, Председателя Правительства и заместителя Председателя Правительства, не допускается.
Для обеспечения требуемой оперативности и достоверности приема, передачи и представления информации органам государственного управления должны применяться электронная цифровая подпись, электронное визирование документов.
Именно разработка этих направлений способна дать значительный эффект в сфере информационного обеспечения органов государственного управления и действительно улучшить положение дел в данной сфере.
Во все времена совершенствованию государственного управления придавалось первостепенное значение. Достижение научно-технического прогресса во многих отраслях, в том числе в информатике и связи, обеспечили возможность практической реализации идей формирования в целом информационного общества. Эта проблема, будучи общегосударственной, комплексной, фокусирует в себе широкий спектр межотраслевых, отраслевых, региональных и международных составляющих.
Большое внимание уделяется информационному обеспечению деятельности парламентов зарубежных стран, внедрению новых информационных технологий. Здесь выделяются на это значительные финансовые ресурсы. Во всех парламентах образованы соответствующие самостоятельные структурные подразделения, укомплектованные высококвалифицированными специалистами, занимающиеся разработкой, внедрением и сопровождением парламентских систем и сетей.
В РФ повышение информационной открытости деятельности федеральных органов государственной власти, доступности соответствующей информации для граждан и организаций, а также создание механизмов общественного контроля их деятельности будет обеспечиваться путем создания:
1) общегосударственных информационных ресурсов, а также информационных ресурсов, содержащих информацию о деятельности федеральных органов государственной власти, с предоставлением доступа к ним граждан и организаций, в том числе через сеть Интернет;
2) единой системы навигации в сети Интернет по общегосударственным информационным ресурсам, а также информационным ресурсам федеральных органов государственной власти;
3) инфраструктуры пунктов общественного доступа к информации о деятельности
федеральных органов государственной власти и государственным информационным ресурсам;
4) систем учета и обработки запросов граждан о предоставлении информации и контроля их исполнения;
5) системы публикации и распространения сведений о деятельности федеральных органов государственной власти;
6) системы подтверждения передачи информации в электронном виде, ее подлинности, а также любых действий по ее изменению в процессе межведомственного взаимодействия, а также взаимодействия федеральных органов государственной власти с населением и организациями;
7) механизмов обучения граждан в области их прав и возможностей использования
информационных технологий при взаимодействии с федеральными органами государственной
власти.
2. Система и полномочия органов государственной власти, обеспечивающих право доступа к информации
Конституция РФ закрепляет право свободного доступа к информации, поэтому государственное управление в информационной сфере осуществляется всеми ветвями власти. Общее управление осуществляют:
- Федеральное Собрание РФ;
- Президент РФ;
- Правительство;
- суды;
- Совет Безопасности. Полномочия этих органов следующие.
1. Осуществление государственной политики через принятие нормативных актов.
2. Подготовка и реализация государственных программ в информационной сфере.
3. Реализация прав физических и юридических лиц.
4. Государственный контроль и надзор в сфере информатизации (при Совете Безопасности формируется межведомственная комиссия по информационной безопасности).
Наиболее информационно-емкие структуры государственной власти на федеральном уровне <*> - это:
-------------------------------
<*> Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945; N 21. Ст. 2023; 2005. N 41. Ст. 4119; 2006. N 14. Ст. 1509.
1) министерства:
- Министерство культуры и массовых коммуникаций;
- Министерство образования и науки;
- Министерство промышленности и энергетики;
- Министерство информационных технологий и связи;
- Министерство юстиции;
- Министерство внутренних дел и др.;
2) агентства:
- Государственное агентство по патентам и товарным знакам;
- Федеральное архивное агентство;
- Федеральное агентство по науке и инновациям;
- Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости;
- Федеральное агентство геодезии и картографии;
- Федеральное агентство по образованию;
- Федеральное агентство по культуре и кинематографии;
- Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям;
- Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии;
3) службы:
- Федеральная служба безопасности;
- Федеральная служба государственной статистики;
- Федеральная регистрационная служба;
- Государственная фельдъегерская служба РФ (федеральная служба);
- Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия;
- Федеральная служба по финансовому мониторингу;
- Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам;
- Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки.
К полномочиям этой группы органов относят следующие.
1. Осуществление регулирования в информационной сфере, направленного на удовлетворение потребностей физических, юридических лиц и органов власти.
2. Координация деятельности федеральных исполнительных органов и органов исполнительной власти субъектов РФ.
3. Осуществление государственного учета (ведение государственных сводок): реестры,
кадастры, списки, перечни.
4. Лицензирование, сертификация и экспертиза информационных услуг.
5. Обеспечение подготовки кадров.
6. Проведение научно-исследовательских работ.
7. Осуществление методических и консультационных работ по обеспечению развития информационных систем.
8. Осуществление запросов у юридических, физических лиц и органов власти по информационно-аналитическим материалам.
9. Формирование временных творческих коллективов и экспертных советов.
10. Привлечение к ответственности лиц, нарушивших нормы права в информационной
сфере.
3. Система и компетенция органов, обеспечивающих охрану государственной тайны
Система органов, обеспечивающих охрану государственной тайны, включает в себя:
- Федеральное Собрание РФ;
- Президента РФ;
- Правительство РФ;
- ОГВ РФ, субъектов РФ (ФСБ, Министерство обороны, Службу внешней разведки, судебную власть).
Полномочия Федерального Собрания РФ:
- Федеральное Собрание определяет законодательство в области государственной тайны;
- определяет средства и статьи федерального бюджета, направление на реализацию
программ по защите государственной тайны;
- определяет полномочия должностных лиц в аппаратах палат Федерального Собрания по
обеспечению защиты государственной тайны в палатах Федерального Собрания.
Полномочия Президента РФ:
- утверждает программу по охране государственной тайны;
- утверждает структуру межведомственной комиссии по защите;
- утверждает перечень должностных лиц, которые имеют право относить информацию к государственной тайне, а также перечень сведений, относящихся к государственной тайне;
- заключает международные договоры о совместном использовании и защите сведений, составляющих государственную тайну;
- определяет полномочия должностных лиц по обеспечению защиты государственной тайны в администрации Президента РФ.
Полномочия Правительства РФ:
- организует исполнение законов по охране государственной тайны;
- предлагает структуру межведомственной комиссии по защите государственной тайны;
- предлагает перечень должностных лиц, имеющих право относить сведения к
государственной тайне;
- устанавливает порядок разработки перечня сведений, составляющих государственную тайну;
- организует разработку и выполнение государственных программ, направленных на защиту государственной тайны;
- определяет льготы гражданам, допущенным к работе с государственной тайной (3 уровня секретности);
- устанавливает порядок определения ущерба в случае разглашения государственной тайны, а также ущерб собственнику информации в результате засекречивания;
- определяет полномочия должностных лиц по обеспечению защиты государственной тайны в аппарате Правительства РФ.
Полномочия органов государственной власти РФ, субъектов РФ:
- обеспечивают защиту государственной тайны, переданной им другими органами
государственной власти, а также на подведомственных им предприятиях и учреждениях;
- обеспечивают провед ение проверочных мероп риятий по допуску лиц к государственной тайне;
- реализуют меры по ограничению прав граждан, имеющих доступ к государственной тайне и по предоставлению им льгот;
- вносят предложения по улучшению защиты государственной тайны.
Полномочия судебной власти:
- при расследовании дел, связанных с нарушением законодательства о государственной тайне;
- обеспечивает судебную защиту физических, юридических лиц в связи с их деятельностью по защите государственной тайны;
- определяет полномочия должностных лиц по охране государственной тайны в органах судебной власти.
4. Компетенция органов государственной власти по обеспечению правовых режимов конфиденциальной информации
Органы государственной власти обязаны обеспечить охрану коммерческой тайны, полученной ими в соответствии с за коном, от разглашения и неправомерного использования с выполнением ими своих служебных обязанностей. Информация, составляющая коммерческую тайну, охраняется в указанных органах как служебная тайна.
Государственные органы обязаны возместить убытки, причиненные владельцам конфиденциальной информации вследствие своих неправомерных действий. Устанавливается ответственность и для владельцев конфиденциальной информации при нарушении правил ее предоставления в государственные органы. Государственные органы власти могут стать пользователем профессиональной тайны в установленных законом случаях. Информация охраняется как служебная тайна.
Органы государственной власти обладают следующими полномочиями по работе с персональными данными, составляющими тайну частной жизни.
1. Лицензирование деятельности, связанной с работой с персональными данными.
2. Регистрация массивов и держателей персональных данных.
3. Сертификация информационных систем и информационных технологий, предназначенных для обработки персональных данных.
4. Заключение межгосударственных соглашений трансграничной передачи персональных
данных.
5. Взаимодействие органов местного самоуправления
и органов государственной власти в условиях
информатизации общества
Взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти осуществляется по многим направлениям: во-первых, это правовое регулирование государством проблем местного самоуправления; во-вторых, это наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и контроль за их выполнением; в-третьих, это взаимодействие в финансовой сфере и некоторые другие вопросы.
В то же время основными направлениями деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти в области информатизации являются следующие:
- установление принципов отбора информации, необходимой для обеспечения деятельности
органа власти с учетом его места в системе власти;
- обеспечение моделирования блоков информации по функциям органа в целях
результативной подготовки решений органа в пределах его компетенции;
- систематизация всего комплекса информации, ведение делопроизводства, сдача дел в архив, предоставление информации в специализированные фонды;
- формирование информации, которая предназначена для внешних организаций и граждан, опубликование и доведение до сведения заинтересованных лиц;
- организация информационной системы в рамках ведения органа власти, обеспечение постоянных инноваций коммуникативных информационных процессов в своей системе;
- обеспечение безопасности и использования информации, соблюдение правил передачи другим органам государственной власти и органам местного самоуправления;
- подготовка и ведение банков информации официальной и массовой;
- организация ведения учета информационных ресурсов органа власти, установление
ответственности за его адекватность задачам и функциям органа, полноту, своевременность
представления, хранение и использование исключительно по назначению <*>.
-------------------------------
<*> Бачило И.Л., Лопатин В.Н., Федотов М.А. Информационное право: Учебник / Под. ред. Б.Н. Топорнина. СПб.: Юридический центр Пресс, 2001. С. 212 - 213.
Отсюда следует, что взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти в условиях информатизации общества будет содержать весьма специфические проблемы.
В настоящее время, например, за органами местного самоуправления в области почтовой связи закрепляются следующие полномочия:
- оказывают содействие организациям почтовой связи в размещении на территории
муниципального образования объектов почтовой связи, рассматривают предложения данных
организаций о выделении нежилых помещений или строительстве зданий для размещения
отделений почтовой связи и других объектов почтовой связи;
- способствуют оснащению объектов почтовой связи средствами механизации,
автоматизации и информатизации, необходимыми для эффективного функционирования и
расширения сферы услуг, оказываемых гражданам и организациям;
- устанавливают режим работы объектов почтовой связи, находящихся в муниципальной собственности, по обслуживанию пользователей услуг почтовой связи;
- способствуют созданию и поддержанию устойчивой работы местных почтовых маршрутов, оказывают содействие операторам почтовой связи в доставке почтовых отправлений в труднодоступные населенные пункты в установленные контрольные сроки;
- оказывают содействие организациям почтовой связи в обеспечении сохранности
доставляемых по почтовым маршрутам почтовых отправлений и денежных средств;
- при планировании комплексного и социального развития муниципального образования рассматривают вопросы развития, финансирования и технического обеспечения объектов почтовой связи;
- рассматривают предложения организаций почтовой связи о предоставлении им льготы по уплате налогов, зачисляемых в соответствующие местные бюджеты, и арендной платы за пользование имуществом, находящимся в муниципальной собственности, а также устанавливают льготы по указанным налогам и арендной плате;
- оказывают содействие организациям почтовой связи в размещении почтовых ящиков на территории муниципального образования, контролируют обеспечение организациями, эксплуатирующими жилые дома, собственниками жилых домов сохранности и поддержания в исправном состоянии абонентских почтовых шкафов и почтовых абонентских ящиков.
Органы местного самоуправления вправе вносить в органы государственной власти субъектов РФ предложения о развитии сети почтовой связи на территории муниципального образования <*>.
-------------------------------
<*> Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 176-ФЗ "О почтовой связи" // СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3697.
Федеральный закон от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи" <*> уже не предусматривает полномочий органов местного самоуправления в этой сфере, так как в условиях усиления вертикали власти был принят Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <**>, который в значительной мере конкретизировал вопросы местного значения и не включил в этот перечень вопросы в области связи, т.е. эта сфера ушла полностью в область государственного регулирования и теперь может передаваться органам местного самоуправления только при условии использования механизма наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями.
<*> СЗ РФ. 2003. N 28. Ст. 2895. <**> Российская газета. 2003. N 202.
Что касается возможностей участия муниципальных образований в международном информационном обмене, то они участвуют в международном информационном обмене в качестве субъектов права, представляющих интересы населения муниципальных образований по вопросам, отнесенным к предметам ведения местного самоуправления.
Правом выступать от имени муниципальных образований по вопросам международного информационного обмена обладают органы местного самоуправления в рамках их полномочий, установленных нормативными правовыми актами, определяющими статус этих органов. Муниципальные информационные службы и средства массовой информации муниципальных образований вправе самостоятельно участвовать в международном информационном обмене <*>. Пожалуй, этот вопрос один из немногих, который имеет нормативное закрепление.
-------------------------------
<*> См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; 2004. N 25. Ст. 2484; N 33. Ст. 3368; 2005. N 1 (часть I). Ст. 9. Ст. 12. Ст. 17. Ст. 25. Ст. 37; N 17. Ст. 1480; N 27. Ст. 2708; N 30 (часть I). Ст. 3104. Ст. 3108; N 42. Ст. 4216; 2006. N 1. Ст. 9. Ст. 10. Ст. 17; N 6. Ст. 636; N 8. Ст. 852; N 23. Ст. 2380; N 30. Ст. 3296; N 31 (часть I). Ст. 3427. Ст. 3452.
Информационное обеспечение деятельности органа власти включает в себя установление порядка работы с документами, установление режима информации, структуризацию информации в пределах функционального влияния органов государственного управления и органов местного самоуправления. Эти вопросы, к сожалению, недостаточно полно урегулированы.
Существует также проблема фильтрации всего массива входящей информации, так как, с одной стороны, этот ресурс обеспечивает связь органа власти с внешней средой, с другой стороны, объем и содержание этой информации могут застопорить работу органов государственного управления и органов местного самоуправления. Поэтому необходима тщательная разработка положений и инструкций для работы структурных подразделений органов, обеспечивающих обработку и подготовку к представлению руководству входящих документов.
Следующая проблема в этой сфере - это систематизация поступающей и исходящей информации с учетом категорий информации ограниченного доступа. Необходимо выделять блоки информации по категориям: открытая информация, отнесенная к государственной тайне, отнесенная к персональным данным, отнесенная к коммерческой тайне субъектов, с которыми орган власти взаимодействует, отнесенная к тайне частной жизни, профессиональной и т.д. Пока эта информация находится в пределах функциональной деятельности органа, он обязан обеспечивать надлежащий режим доступа к такого рода информации. Поэтому целесообразно создать в структуре органа власти специальные банки данных по каждой категории информации и урегулировать работу с такими банками данных специальными инструкциями <*>.
-------------------------------
<*> См.: Бачило И.Л., Лопатин В.Н., Федотов М.А. Информационное право: Учебник / Под. ред. Б.Н. Топорнина. СПб.: Юридический центр Пресс, 2001. С. 209.
Кроме получения информации, необходимой для осуществления функций органов государственного управления и органов местного самоуправления в целях обеспечения постоянного взаимодействия со своими подразделениями, с другими органами власти, предприятиями, учреждениями и гражданами, особое значение имеет и деятельность по предоставлению органами государственного управления и органами местного самоуправления информации другим пользователям. К такого рода деятельности относится не только предоставление органами государственного управления и органами местного самоуправления информации различным организациям, гражданам и средствам массовой информации, но и предоставление информации органами государственного управления и органами местного самоуправления друг другу. Что, в свою очередь, является одним из необходимых условий осуществления взаимодействия органов власти на всех трех уровнях: федеральном, региональном и местном. Необходимо урегулирование правил использования информации в соответствии с ее правовым режимом, с одной стороны, и в соответствии с правилами открытости, гласности, свободного доступа к информации - с другой.
Действующее законодательство РФ пока не имеет специального закона о служебной информации, законов об информационном обеспечении деятельности органов государственного управления и органов местного самоуправления, законов о тайне частной жизни, не урегулирован вопрос о тайне персональных данных и т.д. Все это отрицательно сказывается на информационной дисциплине и культуре в государственном и местном управлении. Частично эти вопросы решаются в положениях о подразделениях, в регламентах отдельных органов, но при этом весь объем нормативного регулирования этих вопросов не обеспечивается.
6. Электронное государство
Электронное госуд арство - это реализация интернет-решений и базовой инфраструктуры для предоставления физическим и юридическим лицам информационных ресурсов и информационных услуг государственными органами с целью обеспечить прозрачность работы государственного сектора и обеспечить интерактивное участие среди первых лиц в принятии решений.
Виды государств на разных этапах развития человеческого общества:
- контрольное государство - доиндустриальное общество;
- правовое государство - индустриальное общество;
- социальное государство - постиндустриальное общество;
- электронное государство - информационное общество.
Цель электронного государства - обеспечить интерактивное участие физических и юридических лиц и прозрачную работу госсектора.
Реализация идей электронного государства осуществляется через создание государственных web-сайтов, которые: а) реализуют право граждан на информацию, и за информацию, размещенную на этом сайте, субъект несет полную ответственность; б) выполняют коммуникативную функцию.
Возможности государственных web-сайтов:
1) подача заявлений, регистрация, подача таможенных деклараций;
2) ликвидация бумажного документного оборота и перестройка государственных архивов;
3) создание единого центра для контроля деятельности по сбору личной информации и их автоматизированной обработке.
Сегодня в российской системе государственного управления используется программа "Электронная Россия" <*>, в рамках которой разработаны такие проекты, как "Электронное правительство", "Телемедицина", "Дистанционное образование". Постепенно складывается современная информационная система государственного управления, которая использует преимущественно информационные технологии для публичного властвования.
-------------------------------
<*> См.: Приложение 3.
Василенко И.А. <*> выделяет следующие основные характеристики государственного управления <**> в XXI в.:
-------------------------------
<*> Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление: Учебник. М.: Гардарики, 2005. С. 79 - 80.
<**> Государственное управление - это целенаправленное организующе-регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей (См.: Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник для вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. С. 13).
- разработка государственной политики с использованием инфокоммуникативных
технологий, политической аналитики и прогностики;
- разработка, осуществление и оценка государственных программ с использованием
современных методов социально-политической и социально-экономической диагностики,
идентификации и распознавания образов, агрегирования информации и ее компьютерной
обработки (с помощью методов математического моделирования социальных процессов при
разработке управленческих решений на локальном, региональном и национальном уровнях);
- прогнозирование и учет в практической деятельности позитивных и негативных тенденций в
развитии общественных явлений, разработка мероприятий по локализации и устранению
недостатков, определение потребностей в изменениях и нововведениях и осуществление
практических действий по их реализации;
- анализ, обобщение и интерпретирование социальных, политических и экономических
показателей, характеризующих состояние района, региона, страны;
- организация и проведение эмпирических исследований по изучению социально-политических и социально-экономических процессов в области (регионе, стране) для поиска оптимальных управленческих решений, принятие таких решений;
- применение рациональных приемов поиска, обработки, хранения и использования необходимой социальной, политической, экономической и научной информации.
Электронное правительство - это концепция осуществления государственного управления, присущая информационному обществу. Данная концепция основывается на возможностях информационно-телекоммуникационных технологий и ценностях открытого гражданского общества.
Во многих странах "электронное правител ьство" только созд ается, а в некоторых странах оно давно и успешно функционирует.
Закон США "Об электронном государстве" 2002 г. состоит из пяти разделов (титулов).
1. Электронная государственная служба административного и бюджетного управления.
2. Федеральное управление электронной государственной службы.
3. Информационная безопасность.
4. Утверждение ассигнований и сроков.
5. Защита конфиденциальной информации и достоверности статистики. Цели создания электронного государства:
1) обеспечение межведомственного сотрудничества;
2) развитие распространения электронного государственного управления;
3) расширение участия граждан в государственном управлении;
4) повышение уровня информированности лиц, принимающих властные решения;
5) сокращение издержек и затрат на государственные структуры;
6) доступ к надежной государственной информации.
Система органов власти, реализующих полномочия в области создания и функционирования электронного государства:
1) агентства по информации;
2) чиновник по информации;
3) совет высших должностных лиц по информации (межведомственный характер);
4) управление по вопросам электронного государства;
5) администратор управления (назначается президентом);
6) административное и бюджетное управление;
7) директор административного и бюджетного управления;
8) межведомственная комиссия по государственной информации.
Однако сегодня "электронное правительство", за редким исключением, пока еще не стало реальностью <*>. Появляется все больше примеров "правительства он-лайн" (government on-line), которое по своей сути не тождественно "электронному правительству". "Правительство он-лайн" представляет собой статичные сайты правительственных структур, которые редко содержат что-либо помимо общей информации о работе данной правительственной структуры и контактных телефонов. Самые продвинутые из них предлагают гражданам небольшое количество электронных операций, например оплату налогов.
-------------------------------
<*> Объясняется это, на наш взгляд, не недостатком средств, а скорее отсутствием организационной воли.
Естественно, среди специалистов существуют различные точки зрения на содержание понятия "электронное правительство". Рассмотрим лишь некоторые из толкований этого термина. Так, электронное правительство определяется следующим образом:
- организация государственного управления на основе электронных средств обработки,
передачи и распространения информации, предоставления услуг государственных органов всех
ветвей власти всем категориям граждан (пенсионерам, рабочим, бизнесменам, государственным
служащим и т.п.) электронными средствами, информирования теми же средствами граждан о
работе государственных органов;
- информационные технологии в государственном управлении;
- автоматизированные государственные службы, основными функциями которых являются: обеспечение свободного доступа граждан ко всей необходимой государственной информации, сбор налогов, регистрация транспортных средств и патентов, выдача необходимой информации, заключение соглашений и оформление поставок необходимых государственному аппарату материалов и оснащения. Это может привести к снижению затрат и экономии средств налогоплательщиков на содержание и финансирование деятельности государственного аппарата, увеличению открытости и прозрачности деятельности органов управления;
- использование в органах государственного управления новых технологий, в том числе и интернет-технологий.
По мнению некоторых специалистов <*>, данные определения представляют электронное правител ьство скорее как способ модернизации уже существующих структур и услуг, а не как самостоятельную идею комплексной трансформации самих принципов организации управления государством. С этой точки зрения такой подход неверен, поскольку в первую очередь он экономически неоправдан. Электронное правительство как обеспечение государственных структур современными информационными технологиями, реализующими традиционные услуги, означает дополнительные бюджетные затраты, направленные на простое дублирование в электронном виде офф-лайновой (off-line) деятельности. Но существует и другой подход. Во многих странах, в первую очередь в США и Великобритании, электронное правительство рассматривается, скорее, как концепция, направленная на повышение эффективности деятельности государства в целом.
-------------------------------
<*> Голобуцкий А., Шевчук О. Электронное правительство //
http://golob.narod.ru/egovperru.html.
Рассмотрим основные положения концепции электронного правительства на примере зарубежного опыта.
В общественной жизни любой страны существует три основных субъекта - государство, граждане и коммерческие организации. Поэтому в идеале электронное правительство должно состоять из трех основных модулей: G2G (government for government) - правительство правительству; G2B (government to business) - правительство бизнесу; G2C (government to citizens) - правительство гражданам.
Электронное правительство содержит он-лайновые сервисы для граждан и бизнеса на едином портале, электронный документооборот в правительственных и парламентских структурах, общую для разных правительственных структур базу данных для предотвращения дублирования информации и повторных затрат, часто - закрытую специализированную информационную сеть для внутриправительственных трансакций (например, Govnet), разветвленную информационно-телекоммуникационную инфраструктуру, системы криптографии и прочие способы защиты информации, в том числе и персональных данных, цифровую подпись, электронный ключ, смарт-карты, другие средства санкционирования доступа к информации и операций с ней.
Таким образом, "электронное правительство" дает возможность правительственным органам использовать новые технологии, чтобы предоставить людям более удобный доступ к правительственной информации и услугам, повысить качество этих услуг и в большей мере обеспечить возможность участия в работе демократических институтов.
Говоря об улучшении системы государственного управления, в числе основных достижений "электронного правительства" называют следующие.
1. Возможность "экономного государственного управления". Экономия от замены бумажных
информационных потоков электронными огромна. Только правительство США тратит около
миллиарда долларов в год на издание в печатном виде ряда документов, публикуемых также и в
сети. Основной тираж - 30 миллионов экземпляров федерального регистра, 1 миллион
экземпляров стенографических отчетов слушаний и 65 миллионов экземпляров президентского
бюджета - предназначается для официальных лиц, имеющих доступ к Интернету <*>. Таким
образом, большая часть этой печатной продукции отправляется прямиком в столичные мусорные
ящики.
-------------------------------
<*> Гейтс Б. Бизнес со скоростью мысли. 2-е изд., испр. М.: ЭКСМО-Пресс, 2001. С. 365.
Другой пример. Электронная публикация номеров телефонов, почтовых и физических адресов служащих государственных учреждений позволила штату Флорида сэкономить 295 тыс. долл. <*> в год на тиражировании и распространении бумажных справочников, а также решить проблему обновления этой информации, 30% которой через год (от издания до издания) оказывается устаревшей. Помножьте на 50 штатов да прибавьте справочник по аппарату федерального правительства - и вот вам еще один источник огромной экономии.
-------------------------------
<*> http://www.News.ru
Свод федеральных правил по найму и увольнению работников в США весит в печатном виде 490 кг, а описание требований к печенью, входящему в рацион военносл ужащих, занимает 15 страниц <*>. Публикация всех правительственных документов в сети поможет одновременно и сократить издержки, и сделать информацию наиболее доступной. Кроме того, электронная форма гораздо лучше подходит для сложных спецификаций. Печатная документация по государственному конкурсу на создание нового грузового самолета весит 3,5 тонны, а в электронной форме она легко могла бы поместиться на пару компакт-дисков <**>.
-------------------------------
<*> Гейтс Б. Бизнес со скоростью мысли. 2-е изд., испр. М.: ЭКСМО-Пресс, 2001. С. 366.
<**> Гейтс Б. Указ. соч. С. 366.
Переведя свои ключевые структуры в Интернет, правительство могло бы само, без участия кого-либо из внеш них сою зников, дать гражд анам мощнейший стимул для принятия веб-стиля жизни. Если государство - обычно самое крупное "предприятие" в любой стране - встанет во главе внедрения новых технологий, это автоматически поднимет технический уровень всего национального хозяйства и даст импульс развитию информационного рынка. Административным предписанием или различными льготами оно способно побудить к необходимым шагам все компании, имеющие с ним хоть какие-нибудь отношения.
2. Экономия времени. Например, раньше администрация штата Южная Австралия
еженедельно издавала свой 50-страничный официальный список вакансий тиражом в 5 тыс.
экземпляров <*>. При этом объявления о появившемся свободном месте доходили до адресатов с
задержкой на время тиражирования буклета и его распространения по нескольким сотням
разбросанных по всему штату офисов, так что дата окончания приема заявлений от претендентов
начиналась с учетом сроков их пересылки обычной почтой.
-------------------------------
<*> http://www.News.ru
Теперь же весь процесс осуществляется в системе автоматизации электронного документооборота на базе ПО Microsoft Exchange. Сначала информация об открывающихся вакансиях поступает в отделы кадров государственных учреждений и в ряд агентств по найму, занимающих привилегированное положение. Если окажется, что на освободившееся место хотел бы перевестись кто-л ибо из государственных служащих, нанимающий менеджер автоматически получит уведомление по электронной почте и отменит широкую публикацию объявления, так что никто не потратит времени зря на предложение своих услуг. А если таких желающих не найдется, объявление пойдет в прессу, и нанимающий менеджер также по электронной почте будет получать уведомления о его публикации с указанием названий и номеров газет. Таким образом правительство штата рассчитывает не только сэкономить за счет внедрения новой системы 50 -
80% своих ежегодных расходов на вербовку новых работников, но и значительно уменьшить время заполнения вакансий при безусловном соблюдении принципа равенства возможностей, в том числе и для сотрудников удаленных офисов государственных учреждений.
3. Возможность открытия государственными организациями своих систем управления
знаниями и учета коммерческих операций для доступа общественности. Немецкое Федеральное
министерство финансов ведет разработку электронной системы управления архивами публичных
актов. Проект предусматривает автоматическую маршрутизацию, хранение и публикацию
документов на закрытых или общедоступных веб-узлах - в зависимости от грифа.
Еще одним примером может служить система проведения конкурсов администрацией штата Массачусетс. Условия участия, все документы, которые могут для этого потребоваться, а впоследствии и информация о победителях публикуются в сети. Результатом внедрения этой системы стало не только сокращение расходов на проведение конкурсов, но и появление у различных общественных организаций реальной возможности приобретать нужные им товары по более низким ценам. Как и в большинстве штатов, в Массачусетсе муниципалитеты, сельские администрации и школьные округа могут покупать у производителей их продукцию на тех же условиях, что и правительство. В бумажном мире, однако, отыскать следы "государственных" цен на большинство нужных товаров бывает практически невозможно. Теперь же любое городское учреждение или школа могут узнать лучшую в штате цену на веб-узле новой системы.
4. Возможность для граждан непосредственно воздействовать на принятие управленческих
решений. Так, например, в случае, когда правительственная структура собирается внести
изменения в процедуру предоставления определенной услуги, она сможет разместить
информацию о предлагаемых изменениях своей политики на своем сайте в сети Интернет и
предложить заинтересованным лицам высказать свое мнение по поводу этой услуги и
предлагаемой новой политики. Полученные отклики могут затем быть использованы для
усовершенствования этой политики.
5. Повышение качества услуг, предоставляемых правительственными организациями гражданам. Реализация правительственных услуг через Интернет позволит гражданам воспользоваться ими не выходя из дома. Это повысит гибкость, скорость и доступность правительственных услуг, а также, возможно, снизит их себестоимость.
6. Возможность получать комплексные услуги, так как различные правительственные организации смогут более эффективно взаимодействовать друг с другом. Например, в результате аварии человеку требуется связаться с несколькими различными государственными организациями и в каждой изложить свою ситуацию и нужды. Если бы у всех этих организаций была возможность обмениваться информацией и интегрировать свои услуги, человеку пришлось бы проделывать все требуемые процедуры всего один раз.
7. Повысить уровень информированности населения, которое сможет получить свежую всеобъемл ющую информацию о государственных законах, правилах, пол итике и услугах. Если сделать эту информацию обо всех существующих правилах и нормативах доступной в Интернете, люди получат больше возможностей заниматься любой деятельностью, как личной, так и профессиональной, безопасно и в рамках законов.
Естественно, реализация такой масштабной концепции связана с преодолением многих трудностей. Для того чтобы стимулировать участие граждан в управлении государством, при разработке способов использования информационных и коммуникационных технологий необходимо учесть следующие моменты.
8. Возможность разделения населения на тех, кто обладает навыками и инструментами для
использования новых технологий, и тех, у кого их нет. Если граждане не вооружены и не владеют
техникой, то они вряд ли смогут воздействовать каким-либо образом на электронное
правительство. Электронное правительство должно объединять людей, а не разъединять их.
Поэтому "электронное правительство" следует организовать таким образом, чтобы, с одной
стороны, были сохранены привычные способы доступа к правительственным услугам для тех, кто
в них нуждается, а с другой - были созданы места общественного доступа в Интернет и работали
программы образования, задача которых - помочь гражданам освоить новые технологии.
Что же касается процесса создания правительственной сетевой инфраструктуры в РФ, он соответствует этапам, которые проходят все правительства <*>.
-------------------------------
<*> См., например, http://www.cnews.ru/Newkom/index.shtml.2003/01/20.
Первый этап, который характеризуется созданием начальных "ведомственных интерфейсов", практически завершен. У подавляющего числа федеральных органов исполнительной власти созданы и устойчиво функционируют интернет-сайты <*>.
-------------------------------
<*> Информационные технологии в среде взаимодействия государства и гражданского общества (Концепция. Мировой опыт. Перспективы в России). Материалы научно-практической
конференции в Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Москва, 6 июня 2002 г.
По поручению Президента РФ в Правительстве РФ был подготовлен и утвержден Перечень регулярной обязательной информации для размещения федеральными органами исполнительной власти в российском сегменте сети Интернет. Перечень требует в обязательном порядке размещать следующую информацию:
- официальное наименование федерального органа исполнительной власти и официальные реквизиты (адрес, телефоны справочной службы, адрес электронной почты);
- положение о федеральном органе исполнительной власти;
- организационная структура федерального органа исполнительной власти (руководство,
структура центрального аппарата, территориальные органы, подведомственные учреждения и
предприятия);
- нормативные акты, регламентирующие деятельность федерального органа
исполнительной власти;
- нормативные правовые акты, затрагивающие права и обязанности граждан и организаций, принятые федеральными органами исполнительной власти в соответствии со своей компетенцией;
- информация о положении дел в отрасли (сфере ведения);
- информация о федеральных целевых программах, в реализации которых участвует федеральный орган исполнительной власти, в том числе информация об исполнении положений программ;
- ежедневная информация пресс-службы (управлений по связям с общественностью) о деятельности федерального органа исполнительной власти;
- реквизиты общественных приемных федерального органа исполнительной власти (адрес, телефоны, порядок работы с гражданами и организациями).
Указанная выше информация должна предоставляться в полном объеме, за исключением информации, отнесенной в соответствии с законодательством к информации с ограниченным доступом.
В развитие указанного Перечня Департамент правительственной информации разработал в июле 2001 г. Рекомендации по созданию и сопровождению интернет-сайта федерального органа исполнительной власти, которые учитывают опыт по созданию "электронной" инфраструктуры ведущими правительствами мира, детализируют многие задачи и вопросы, связанные с разработкой и сопровождением государственных интернет-сайтов.
Следующим этапом является развертывание в сети Интернет инфраструктуры, предоставляющей пользователям возможные сервисы сугубо информационного характера, работающие с пользователем во внешнем информационном контуре.
Сегодня в рамках работ по созданию интернет-портала Правительства РФ формируется более совершенная инфраструктура системы информирования общественности о деятельности органов государственной власти. Речь идет о создании горизонтально и вертикально интегрированных правительственных новостных ресурсов, поддерживаемых информационными подразделениями различных федеральных ведомств и местных органов власти.
В рамках правительственного сетевого информационного контура создаются механизмы, поддерживающие он-лайновые ведомственные сообщества, прежде всего информационные подразделения министерств и ведомств (пресс-службы или управления по связям с общественностью), которые в большей степени, чем другие, готовы осваивать новые технологии сети Интернет. По мере отработки этих сетевых механизмов и сервисов опыт и решения можно будет переносить и в другие сферы правительственного контура управления.
Создается инфраструктура сетевых механизмов диалога (взаимодействия) правительства (ведомств) и граждан (сообществ) в виде специализированных он-лайновых форумов по тем или иным общественно значимым проблемам. Форумы могут решать задачи по поддержке постоянно действующих экспертных сообществ. Портал содержит специализированный интерактивный модуль, позволяющий оперативно поддержать любую диалоговую задачу.
Создаются он-лайновые сервисы для журналистов и редакции средств массовой информации. Речь идет о создании системы виртуальной аккредитации, обеспечивающей он-лайновый доступ журналистов на мероприятия, проводимые в Доме Правительства, министерствах и ведомствах (что особенно важно региональным СМИ).
На портале будет современный Каталог сетевых ресурсов органов государственной власти, обеспечивающих полноценный поисковый и иные сервисы. Это не только полезно и удобно для пользователей, но и позволяет вести мониторинг ситуаций в сфере государственных сетевых ресурсов.
Для пользователей создана справочно-информационная база данных правительственных документов, интегрирующая тексты более 17 тыс. правительственных документов с интерфейсами, обеспечивая удобный поиск.
Перспективным может стать развитие сетевой правительственной инфраструктуры, позволяющей решать задачи информационного обеспечения деятельности правительства, министерств и ведомств в нестандартных (кризисных, проблемных) ситуациях. Новые технологии позволяют оперативно создавать "виртуальные площадки "под задачу", достаточно легко их администрировать. Но самое главное - не создавать дополнительных структур off-line.
Разрабатывается инфраструктура поддержки сетевых проектов для различных государственных структур, а также он-лайновая система обучения и профессиональной подготовки государственных служащих.
Проект "электронного правительства" с 2002 г. определен как приоритетный в Федеральной целевой программе "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)".
В частности, Программа включает задачи обеспечения информационной прозрачности деятельности органов госуд арственной власти и открытости государственных информационных ресурсов для гражданского общества, создания предпосылок для эффективного взаимодействия между органами государственной власти и гражданами на основе широкого использования информационно-коммуникационных технологий. Предусматривается реализация комплекса мер по повышению открытости государственных информационных ресурсов не только на федеральном, но и на региональном и местном уровнях (посредством внедрения информационно-коммуникационных технологий).
В целях ускорения формирования инфраструктуры интерактивного взаимодействия граждан и органов государственной власти будет разработана единая Концепция государственной политики в области развития российского сегмента инфраструктуры платежных карт и использования электронных персональных инструментов в автоматизированных системах взаимодействия органов государственной власти.
Безусловно, реализация данной Программы сыграет важную роль для развития РФ как демократического, "информационного" государства.
