Авакьян С.А. Российское гражданство: опыт и проблемы // Законодательство. 1997. № 5-6

В Российской Федерации вопросы гражданства в последние годы привлекают особое внимание. После распада СССР собственное гражданство РФ, существовавшее ранее чисто символически, превратилось в одну из важных характеристик суверенного государства. Миллионы россиян для всего мира теперь стали гражданами РФ как субъекта международного права.

Но если для одних граждан бывшего Союза (хотя и составляющих большинство) переход в новое качество произошел автоматически, то перед другими встали серьезные проблемы. Сотням тысяч пришлось оформлять российское гражданство, а то и менять местожительство и переезжать в Россию. К сожалению, положение тех, кто остался за пределами РФ, часто осложнено. Некоторые вынуждены даже отказываться от российского гражданства.

Проблемы гражданства возникают и вследствие миграции. С одной стороны, россияне любят путешествовать, многие на продолжительные сроки поселяются в иных государствах, находят там применение своим способностям, частыми стали браки с иностранцами. С другой стороны, к нам прибывают из-за рубежа на жительство или на работу как граждане РФ, так и граждане других стран, многие из которых желают здесь укорениться. С февраля 1992 г. до начала 1997 г., по официальным данным, более 1,5 млн человек оформили гражданство РФ. Из них 900 тыс. - за рубежом, в том числе 100 тыс. в дальнем зарубежье, остальные на территории бывшего СССР. Приток людей в Россию усилился по разным причинам: из-за трудного экономического положения во многих странах СНГ, неустроенности, национальных конфликтов, откровенно недоброжелательного в некоторых странах отношения к русским. Хотя и здесь их не ждут с распростертыми объятиями по причине тех же материальных проблем.

Для нас перестали быть отвлеченными такие понятия, как вынужденные переселенцы, беженцы, иностранные рабочие, иммиграционный контроль и т. п. По сведениям Федеральной миграционной службы, в РФ официально зарегистрировано 640 тыс. беженцев и вынужденных переселенцев, а незарегистрированных - еще полмиллиона. Пресса утверждает, что последних на самом деле около 3,5 млн.

Появилась проблема российских соотечественников - так стали называть тех россиян, которые проживают за границей.

Как видим, есть немало поводов интересоваться тем, что представляет собой российское гражданство, как его приобрести, как соотносится гражданство с другими, смежными понятиями и т. д. Попытаемся дать ответы на основные вопросы.

Общие положения

Находящиеся на территории РФ физические лица могут относиться к одной из следующих категорий:

· российские граждане - ими являются те лица, которые имеют документальное подтверждение их принадлежности к гражданству РФ;

· иностранные граждане (иностранцы) - лица, обладающие документами о принадлежности к другому государству (как будет указано далее, российским гражданам разрешено иметь также и гражданство другого государства (двойное гражданство), однако это не делает россиянина иностранцем - с конституционно-правовой точки зрения он является гражданином РФ);

· лица без гражданства - это лица, не имеющие документов о принадлежности ни к российскому гражданству, ни к гражданству иностранных государств.

Исходные начала, посвященные гражданству, помещены в гл. I Конституции РФ. В соответствии с ними гражданство можно рассматривать как одну из характеристик или предпосылок не только статуса личности в стране, но и нашего конституционного строя в целом. Согласно ст. 6 Основного закона: «1. Гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения.

2. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации.

3. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его».

Кроме того, в ч. 1 и 2 ст. 62 Конституции закреплена возможность двойного гражданства для гражданина РФ: «1. Гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации. 2. Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации».

Основными специальными правовыми источниками по вопросам гражданства являются:

a. Закон РФ «О гражданстве Российской Федерации» от 28 ноября 1991 г. («Российская газета». 1992. 6 февраля) с изменениями и дополнениями от 17 июня 1993 г. и 18 января 1995 г.;

b. Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 10 апреля 1992 г., в редакции Указа Президента РФ от 27 декабря 1993 г. (далее- Положение 1993 г.);

c. Указ Президента РФ от 24 октября 1994 г. «О некоторых вопросах реализации Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации"».

Устоялось в теории конституционного права и нашло отражение в преамбуле Закона о гражданстве следующее определение гражданства: это устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека.

Гражданство есть устойчивая связь лица и государства. Это означает, что гражданство существует постоянно, независимо от воздействия внешних факторов. В дополнение к этому общему положению Закон о гражданстве оговаривает отдельные случаи:

a. предусмотрено сохранение гражданства РФ за лицами, проживающими за пределами РФ: ни само по себе проживание, ни его длительность не прекращают гражданства РФ;

b. заключение или расторжение брака гражданина РФ с лицом, не принадлежащим к гражданству РФ, не влечет за собой изменения гражданства;

c. изменение гражданства одного из супругов не влечет изменения гражданства другого супруга;

d. расторжение брака не влечет изменения гражданства родившихся в этом браке или усыновленных детей.

Обладание гражданством (подданством) соответствующего государства является естественным для человека состоянием. Отсутствие какого-либо гражданства (подданства), т. е. состояние без гражданства, - скорее исключение, чем правило. Отношение к этой проблеме многих государств выражено в международной Конвенции о сокращении без гражданства от 30 августа 1961 г. Она исходит из того, что вопросы предоставления гражданства решаются государствами прежде всего с учетом интересов индивидуумов. Поскольку гражданство предоставляется либо в силу закона, либо по ходатайству заинтересованных лиц перед властями, интересы самого государства также учитываются. Россия следует общемировой тенденции: в ст. 7 Закона о гражданстве предусмотрено, что РФ поощряет приобретение гражданства РФ лицами без гражданства и не препятствует приобретению ими иного гражданства.

Поскольку подавляющее большинство людей в мире - граждане (подданные) того или иного государства, закономерен вопрос: не следует ли говорить о том, что любой человек в России обладает правом на гражданство? Особенно если вспомнить, что во Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., сказано:

«1. Каждый человек имеет право на гражданство.

2. Никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство».

Ведь если человек имеет гражданство, тем самым его право реализовано. Если он не имеет гражданства (в данном случае российского), то может его получить по своему ходатайству. Наконец, если лицо не хочет оставаться в гражданстве, оно имеет право его прекратить. Соответственно этой логике в российском Законе о гражданстве появилась запись: в РФ «каждый человек имеет право на гражданство» (ст. 1). Это право трактовалось именно как возможность иметь гражданство, приобретать его либо, наконец, выйти из гражданства. Эта идея была реализована и в Конституции РФ при внесении в нее изменений в апреле 1992 г.: в ст. 36 было записано, что каждый имеет право на приобретение и прекращение гражданства РФ в соответствии с законом РФ.

Не отрицая гуманистических моментов, заложенных в приведенных международно-правовых и конституционно-правовых формулировках, нельзя не видеть, что приобретение и утрата российского гражданства в соответствии с ними зависят лишь от выбора индивидуума. И тем самым невольно принижается роль другой стороны, вступающей в данные отношения, - Российского государства (если подано заявление, его надо удовлетворять и предоставлять гражданство).

На самом же деле речь идет о притязании на российское гражданство, которое (притязание) рассматривается и разрешается с максимальной благожелательностью. Однако есть немало поводов, чтобы отказать заявителю (они перечислены в Законе), что подтверждает правильность нашего вывода.

Следовательно, можно говорить о нескольких видах обеспечения гражданства: право на внимательное рассмотрение ходатайства о предоставлении российского гражданства; право на пребывание в российском гражданстве; право на изменение гражданства. Вероятно, с учетом сказанного новая Конституция РФ не использует понятий «право на гражданство», «право на приобретение и прекращение гражданства», а говорит о том, что оно приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом и что гражданин РФ не может быть лишен своего гражданства и права изменить его.

Правило о том, что гражданина РФ нельзя лишить гражданства, было введено Законом от 28 ноября 1991 г. впервые в отечественной истории. Акты РСФСР о гражданстве 1918-1921 гг., положения о гражданстве СССР 1924, 1930, 1931 гг., законы СССР о гражданстве СССР 1938, 1978, 1990 гг. предусматривали такую возможность- кстати, нередко встречающуюся и в законодательстве многих зарубежных государств. Документы 20-х годов связывали лишение гражданства главным образом с контрреволюционными выступлениями против советской власти. Закон 1938 г. не назвал вообще никаких оснований лишения гражданства СССР, указав только, что оно возможно по приговору суда в случаях, предусмотренных законом, или в силу особого в каждом случае Указа Президиума Верховного Совета СССР (ст. 7). Закон 1978 г. определил, что лишить гражданства СССР можно в исключительном случае по решению Президиума Верховного Совета СССР, если лицо совершило действия, порочащие высокое звание гражданина СССР и наносящие ущерб престижу или государственной безопасности СССР (ст. 18). Такая формулировка, даже если отнестись с пониманием к праву государства защищать свои интересы, давала простор усмотрению компетентных органов и должностных лиц в оценке поведения граждан.

Последний союзный Закон о гражданстве СССР от 23 мая 1990 г. существенно смягчил формулировки. Он указал, что лишение гражданства СССР возможно в отношении лица, проживающего за границей; иначе говоря, лишение гражданства с одновременным выдворением из СССР исключалось. Закон также снял указания на то, что основанием для такого акта должны быть действия, «порочащие высокое звание гражданина СССР»; не включил упоминание о «престиже» СССР; уточнил, что лишаемое гражданства лицо совершило действия, наносящие «существенный» ущерб «государственным интересам» или государственной безопасности СССР (ст. 23).

Вероятно, чтобы избежать возможных проявлений субъективизма и тем более произвола, законодательство РФ подчеркивает, что ни при каких условиях нельзя прибегать к такой крайней мере, как лишение человека Родины. Теперь это положение стало конституционным.

Однако некоторые вопросы не решены. В частности, как быть, если россиянин поступит на службу в армию иностранного государства, в органы полиции, юстиции, безопасности? Некоторые страны, причем и такие, на которые мы привыкли оглядываться, допускают в таких случаях лишение гражданства.