Государственная дума

Государственная дума - одна из двух палат Федерального собрания РФ. Неофициально ее иногда именуют "нижней" палатой по аналогии с зарубежными парламентами, где нижняя палата - палата представителей традиционно была более демократической по своему составу и более значительной по своим полномочиям и влиянию на осуществление государственной власти. Конституция РФ определяет постоянный численный состав Государственной думы в 450 депутатов, а срок полномочий Государственной думы составляет 4 года.

Государственная дума формируется на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, т.е. наиболее демократическим способом. Депутатом может быть гражданин РФ, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Правовое положение Государственной думы определяется Конституцией РФ и Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной думы Федерального собрания" от 24 июня 1999 г., а также Регламентом самой Государственной думы.

Участие граждан в выборах депутатов Государственной думы добровольное. Граждане РФ, постоянно проживающие или временно находящиеся за пределами Российской Федерации в период подготовки и проведения выборов, обладают всей полнотой избирательных прав при выборах депутатов Государственной думы.

Выборы депутатов нового состава Государственной думы назначает Президент РФ своим указом. Днем выборов является первое воскресенье после истечения конституционного срока, на который была избрана Государственная дума прежнего созыва. Срок со дня назначения выборов до дня их проведения должен быть не менее четырех месяцев. В случае, если Президент не назначит выборы депутатов Государственной думы в установленные сроки, то выборы проводит Центральная избирательная комиссия в первое воскресенье месяца, следующего за месяцем, в который закончились полномочия депутатов Государственной думы.

При роспуске Государственной думы в предусмотренных Конституцией случаях, Президент одновременно назначает выборы нового состава Государственной думы. При этом днем выборов считается последнее воскресенье перед истечением трех месяцев со дня роспуска Государственной думы. Сроки избирательных действий при этом, предусмотренные федеральным законом, сокращаются на одну четверть. Если же Президент распустит Государственную думу и не назначит новые выборы, то выборы проводятся Центральной избирательной комиссией в первое воскресенье после истечения трех месяцев со дня досрочного роспуска Государственной думы.

Существует особый порядок избрания депутатов Государственной думы, установленный Конституцией и специальным законом. Половина численного состава депутатов Государственной думы (225 депутатов) избираются по одномандатным избирательным округам (один округ - один депутат), на которые делится территория Российской Федерации. Причем в субъектах Российской Федерации должно быть не менее одного избирательного округа на основе единой нормы представительства на одномандатный избирательный округ, за исключением избирательных округов в тех субъектах РФ, где число избирателей меньше единой установленной нормы на один избирательный округ.

Единая норма представительства устанавливается путем деления общего числа избирателей России на 225 одномандатных избирательных округов. На выборах депутатов от одномандатных избирательных округов действует принцип мажоритарной системы относительного большинства, когда депутатом становится тот, за кого проголосовало избирателей больше, чем за любого другого. Если же в графе бюллетеня "против всех" поданных голосов избирателей оказалось больше, чем за любого из кандидатов, то по закону необходимо проводить новые выборы в данном избирательном округе.

225 депутатов Государственной думы (вторая половина состава палаты) избираются по единому избирательному округу, когда вся страна представляет собой один избирательный округ. Депутаты избираются по пропорциональной избирательной системе, когда мандаты распределяются пропорционального количеству голосов, полученных избирательными блоками и избирательными объединениями. Причем избирательное объединение допускается к распределению депутатских мандатов при условии, если оно получило не менее 5% голосов всех зарегистрированных избирателей.

Этот избирательный барьер, характерный для избирательных систем большинства демократических стран, отстраняет от участия в распределении мандатов мелкие или менее популярные партии или другие избирательные объединения. При этой системе избиратель голосует не за конкретного депутата, а за политическую партию или избирательное объединение в целом. А партия уже сама распределяет полученные мандаты среди своих кандидатов в депутаты, т.е. персональный состав депутатов не зависит прямо от волеизъявления избирателей. В партийные списки в первую очередь попадают члены руководства и функционеры этих партий.

Закон "О выборах депутатов Государственной думы" 1999 г. предъявляет довольно суровые требования к кандидатам в депутаты. В частности, они должны предоставить в избирательные комиссии сведения об имуществе за два предшествующих выборам года, сведения о судимости и о гражданстве иностранного государства. Сведения о двойном гражданстве и о судимости проставляются в избирательном бюллетене. Представление кандидатом ложных сведений влечет наказание в виде снятия с голосования.

Если обнаружены ложные сведения у кандидатов из первой тройки, возглавляющей партийный список или список блока партий, с голосования снимается весь список. Квота избирательных расходов на 1999 г., например, составила 1,6 миллиона рублей для одного кандидата и 42 миллиона рублей для избирательного объединения. Превышение этой суммы расходов хотя бы на 0,5% влечет снятие кандидата или всего списка с голосования.
Конституция РФ определяет предметы ведения Государственной думы.

• Помимо основной функции по осуществлению законодательства Государственная дума дает:
• согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;
• решает вопрос о доверии Правительству РФ;
• назначает на должность и освобождает от должности Председателя Центрального банка России;
• назначает на должность и освобождает от должности Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов;
• назначает на должность и освобождает от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;
• объявляет амнистию, выдвигает обвинение против Президента РФ для отрешения его от должности.

Во вопросам, отнесенным к ее ведению, Государственная дума принимает постановления большинством голосов от общего числа депутатов Государственной думы.
Структура Государственной думы включает в себя руководителей палаты - Председателя Государственной думы и его заместителей; коллегиальный координирующий орган - Совет Государственной думы; различные депутатские образования: депутатские фракции, депутатские группы, комитеты Государственной думы; комиссии Государственной думы, которые формируются по мере необходимости.

Возглавляет Государственную думу председатель, который избирается из числа депутатов путем тайного голосования с использованием бюллетеней либо по специальному решению палаты путем открытого голосования. Кандидатуры на пост председателя могут выдвигать фракции, депутатские формирования, группы депутатов или отдельные депутаты. Обсуждение предложенных кандидатур проводится на открытом заседании палаты в форме устных вопросов и ответов, выступлений в поддержку кандидатов или против.

Кандидат считается избранным, если по итогам голосования он получил больше половины голосов от общего числа депутатов Государственной думы (не менее 226 голосов). Голосованию обычно предшествуют предварительные переговоры между крупнейшими депутатскими фракциями и группами относительно единой согласованной кандидатуры. В противном случае процесс избрания Председателя может серьезно затруднить работу Государственной думы.

Чтобы не возникала такая ситуация Регламент Государственной Думы предусматривает, что, если ни один из кандидатов не наберет требуемого числа голосов в двух турах, Государственная дума проводит повторные выборы или переходит к избранию первого заместителя и заместителей председателя, а затем возвращается к процедуре избрания Председателя. Обычно кандидатуры заместителей председателя определяются предварительным соглашением между крупнейшими депутатскими фракциями и группами.
Депутатская фракция представляет собой депутатское объединение в Государственной думе, сформированное на основе избирательного объединения, прошедшего в Государственную думу по общефедеральному округу и одномандатным избирательным округам. Депутатская фракция подлежит обязательной регистрации.

Депутатская группа подлежит регистрации, если она насчитывает не менее 35 депутатов и представляет собой объединение депутатов, не вошедших ни в одну из фракций. Фракции и депутатские группы обладают равными правами.
Обычно в начале ежегодной осенней сессии Государственной Думы происходит перерегистрация депутатских объединений с тем, чтобы определить точный численный состав фракций и групп, тем более что Регламентом палаты не запрещен выход депутатов из фракций и переход их в другие фракции и группы или в число независимых.
В качестве координирующего органа Государственной думы для рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты формируется Совет Государственной думы в составе Председателя Государственной думы и руководителей фракций и депутатских групп.

В работе Совета с правом совещательного голоса участвуют заместители председателя Государственной думы и председатели комитетов Государственной думы. Кроме того, в работе Совета могут принимать участие полномочные представители Президента и Правительства в Государственной думе, представители субъектов права законодательной инициативы, если на заседании рассматривается вопрос о внесенных ими законопроектах, а также депутаты Государственной думы.

Полномочия Совета Государственной думы носят в основном организационный характер и направлены, в первую очередь, на достижение эффективной и результативной работы Государственной думы. В начале каждой сессии Совет Государственной думы составляет примерную программу законопроектной работы на текущую сессию. В полномочия Совета входит принятие решения о включении законопроектов в примерную программу законопроектной работы Государственной думы на текущую сессию. Совет составляет календарь рассмотрения вопросов на очередной месяц.

По предложению Президента РФ, по требованию депутатского объединения или предложению Правительства РФ совет созывает внеочередное заседание палаты. Кроме того, Совет направляет законопроекты для рассмотрения в комитеты палаты, принимает решение о возвращении законопроектов, если не выполнены установленные требования, принимает решения о проведении парламентских слушаний и решает другие вопросы организации работы палаты.

Комитеты и комиссии являются рабочими органами Государственной думы. Они образуются в соответствии с Регламентом Государственной думы, их численность, номенклатура могут быть изменены. Решение об образовании или о ликвидации комитета оформляется постановлением палаты. В их задачи входит подготовка заключений по законопроектам и проектам постановлений, поступившим на рассмотрение в Государственную думу, подготовка и предварительное рассмотрение законопроектов, организация проводимых Государственной думой парламентских слушаний.

Комитеты осуществляют подготовку проектов постановлений Государственной думы о направлении представителей Государственной думы в Конституционный суд РФ, подготовку запросов в Конституционный суд РФ; дают заключения и предложения по соответствующим разделам проекта федерального бюджета и решают вопросы организации собственной деятельности.

Комиссии Государственной думы формируются из числа депутатов Государственной Думы. В соответствии с регламентом создаются мандатная комиссия, комиссия по этике, для проверки определенных данных о событиях и должностных лицах, для дачи заключения о наличии в действиях Президента РФ оснований для отрешение его от должности. Могут решением Государственной Думы создаваться и другие комиссии. Мандатная комиссия образуется на срок полномочий Государственной думы данного созыва и в части обеспечения своей деятельности имеет статус комитета Государственной думы. При определении персонального состава комиссий соблюдается принцип пропорционального представительства депутатских объединений.

Комитеты Государственной Думы образуются на срок, не превышающий срок полномочий Государственной думы данного созыва. Комитеты и комиссии образуются Государственной думой, как правило, на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений. Численный состав каждого комитета и каждой комиссии определяется Государственной думой, но не может быть, как правило, менее 12 и более 35 депутатов палаты. Каждый депутат Государственной думы, за исключением председателя Государственной думы, его заместителей, руководителей депутатских объединений, обязан состоять в одном из комитетов Государственной думы.

При этом депутат Государственной думы может быть членом только одного ее комитета. Депутат Государственной думы обязан присутствовать на заседаниях комитета или комиссии, членом которых он является. А в заседаниях комитета или комиссии могут принимать участие с правом совещательного голоса депутаты Государственной думы, не входящие в их состав.

Правовое положение депутатов определяется Конституцией РФ, Федеральным законом "О статусе депутата Государственной думы и члена Совета Федерации" от 8 мая 1995 г. с поправками, регламентами палат. При этом депутатом Государственной думы считается избранный народом представитель, уполномоченный осуществлять нормотворческую и контрольную деятельность в представительном органе власти. Депутатом Государственной думы может быть гражданин РФ не моложе 21 года и не лишенный по закону избирательных прав.

Он не может быть одновременно членом Совета Федерации, депутатом иных представительных органов или органов местного самоуправления. Депутат Государственной думы работает на постоянной профессиональной основе. Он не может находиться на государственной службе, не может заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.
Для депутатов Государственной думы существует свободный мандат, который означает, что депутат не связан наказами избирателей и не может быть ими досрочно отозван. Он действует исходя из своих убеждений в интересах всего народа, а не только избирателей данного избирательного округа или той политической партии, по спискам которой он был избран в палату.

В своей деятельности депутат должен руководствоваться Конституцией РФ, законами и своей совестью. Не существует юридических установлений обязанности депутата поддерживать политику какой-либо партии, строго следовать фракционной дисциплине или отчитываться перед руководством фракции о своей деятельности. Свободный мандат депутата все же предусматривает обязанность депутата информировать избирателей о своей деятельности, обеспечивать их права и интересы, руководствоваться предвыборной программой. Однако отсутствие каких-либо санкций за это позволяет депутатам действовать свободно, в соответствии со своими убеждениями. Срок полномочий депутатов начинается со дня их избрания и заканчивается в день начала работы Государственной думы нового состава.

Важнейшей гарантией свободной деятельности депутата является принцип парламентского иммунитета. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора РФ соответствующей палатой Федерального собрания. Парламентский иммунитет депутатов означает не их личную привилегию, а способ ограждения депутатов от необоснованных преследований.

Кроме того, это показатель самостоятельности и независимости самого парламента. Разумеется, это исключение из нормы о равенстве всех перед законом и судом, но это диктуется необходимостью конституционной защиты статуса парламента как высшего законодательного и представительного органа. Неприкосновенность действует на весь период избрания депутата Государственной думы и члена Совета Федерации. Она распространяется на жилище депутата, его служебное помещение, багаж, личные и служебные транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, принадлежащие ему документы.

Депутаты не могут быть привлечены к уголовной и административной ответственности за высказывание, мнение, позицию, выраженную при голосовании и другие действия, соответствующие их статусу, в том числе и по истечении срока их полномочий. Они вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших им известными в связи с выполнением ими своих депутатских обязанностей.

Лишение депутата парламентской неприкосновенности может быть осуществлено только по представлению Генеральной прокуратуры палаты, к которой принадлежит данный депутат. Без согласия палаты судебное разбирательство в отношении депутата не может иметь место.

Помимо иммунитета на депутатов Государственной думы и членов Совета Федерации распространяется и принцип парламентского индемнитета, т.е. вознаграждения за его парламентскую деятельность. Депутатское вознаграждение является основным источником дохода депутата, поскольку он не имеет права заниматься другой оплачиваемой работой. Индемнитет включает в себя материальное обеспечение депутата в виде ежемесячной заработной платы и надбавки к ней, приравненные к зарплате и надбавкам к ней федерального министра, материальные блага, медицинское обслуживание, обязательное страхование жизни и т.д.

Обязательное государственное страхование депутата осуществляется на сумму годового денежного содержания министра. Страховые суммы выплачиваются в случае гибели депутата. В случае причинения увечья здоровью, депутат получает ежемесячную компенсацию. На срок своих полномочий депутат освобождается от призыва на военную службу и военные сборы. В случае досрочного роспуска Государственной думы депутаты этой палаты получают единовременное денежное пособие за весь период, оставшийся до завершения первоначального срока их полномочий из расчета их ежемесячного денежного вознаграждения.

Работа в качестве депутата засчитывается в непрерывный трудовой стаж. Ежегодный оплачиваемый отпуск депутатов составляет 48 рабочих дней. Им предоставляется медицинское, бытовое и пенсионное обеспечение на уровне членов Правительства. Служебное помещение депутатов оборудовано правительственной связью. Депутатам предоставлено право бесплатного пользования всеми видами транспорта, кроме такси. Депутату полагается 5 штатных помощников - 1 в Государственной думе и 4 в избирательном округе. Количество внештатных помощников устанавливается Государственной думой.

Порядок работы Государственной думы устанавливается Регламентом самой Государственной думы. Государственная дума проводит две очередные сессии в год - весеннюю с 12 января по 20 июня, и осеннюю - с 21 сентября по 25 декабря. Могут быть созваны и внеочередные сессии по требованию Президента РФ, одной пятой состава Государственной думы или по предложению Председателя Государственной думы.
На первое заседание в соответствии со ст. 99 Конституции РФ Государственная Дума собирается на тридцатый день после своего избрания. Президент РФ может созвать ее на сессию и раньше этого срока.

Первое заседание открывает старейший по возрасту депутат Государственной думы. В дальнейшем до избрания Председателя Государственной думы заседания ведут поочередно представители депутатских объединений по согласованию между ними. Государственная дума может проводить как открытые, так и закрытые заседания. Решение в проведении закрытого заседания принимается большинством голосов от числа депутатов, принявших участие в голосовании. Сведения о содержании закрытых заседаний не подлежат разглашению. Закрытое заседание назначается не менее чем за один час до планируемого времени его проведения.

Запрещается приносить на закрытое заседание и использовать фото-, кино- и видеотехнику, средства радиосвязи и радиотелефоны. Председатель Государственной думы предупреждает об этом присутствующих. Заседания Государственной думы проводятся по средам и пятницам, могут быть назначены дополнительные или внеочередные заседания. Совет Государственной думы собирается по вторникам и четвергам. Комитеты и комиссии заседают по понедельникам и четвергам. Вторник отводится для работы депутатов в комитетах и комиссиях, во фракциях и депутатских группах. Каждая последняя неделя месяца предназначается для работы депутатов Государственной думы с избирателями.

Каждую пятницу на заседании Государственной думы проводится "правительственный час" для ответов председателя Правительства, его заместителей и других членов Правительства на запросы и вопросы депутатов. При этом заслушиваются не более двух приглашенных членов Правительства. Приглашенным для ответов на вопросы депутатов отводится не более 15 минут.

Депутат, выступающий на заседании, не вправе нарушать правило депутатской этики - употреблять в своей речи грубые, оскорбительные выражения, наносящие ущерб чести и достоинству депутатов Государственной думы и других лиц; допускать необоснованные обвинения в чей-либо адрес; использовать заведомо ложную информацию, призывать к незаконным действиям. В случае нарушения указанных правил председательствующий предупреждает выступающего и в случае повторного нарушения лишает его права выступления в течение всего дня заседания.

В случае нарушения указанных правил депутат может быть также лишен права выступления на срок до одного месяца решением палаты, принимаемым большинством от общего числа депутатов.

Депутат или группа депутатов может обратиться с запросом к Правительству, Генеральному прокурору, Председателю Центрального банка, руководителям федеральных исполнительных органов, органов исполнительной власти субъектов РФ. Запрос оглашается на заседании палаты, и, в случае его одобрения большинством от общего числа депутатов, он оформляется постановлением Государственной думы.

Председательствующий на заседании Государственной думы руководит общим ходом заседания, предоставляет слово для выступления в порядке поступления заявок, ставит предложения на голосование и контролирует ведение протоколов заседания. Председательствующий имеет право предупредить выступающего депутата в случае его отклонения от темы выступления, а при повторном отклонении лишать его слова, удалять из зала приглашенных лиц, мешающих работе Государственной думы.

Работа в Государственной думе осуществляется на русском языке. Депутат, желающий выступить на ином языке народов Российской Федерации, заблаговременно уведомляет об этом Совет Государственной думы. Такое выступление обеспечивается переводом на русский язык.

Регламентом устанавливается временной порядок работы Государственной думы, время выступления с докладами, в прениях, со справками и т.д. С согласия большинства присутствующих на заседании председательствующий может установить общую продолжительность обсуждения вопроса. На заседании один и тот же депутат может выступать в прениях по одному и тому же вопросу не более двух раз.
Государственная дума может проводить парламентские слушания, на которых депутатами и приглашенными могут обсуждаться законопроекты, требующие публичного обсуждения.

Международные договоры, представленные на ратификацию, проект федерального бюджета, другие важнейшие вопросы внутренней и внешней политики. Состав лиц, приглашенных на слушания, определяется соответствующим комитетом, который проводит слушания. Они могут проводиться по инициативе Совета Государственной думы, комитетов и комиссий, депутатских объединений. Слушания, как правило, открытые. Их ведут Председатель Государственной думы или председатели комитетов или комиссий. Парламентские слушания могут закончиться принятием рекомендаций по обсуждаемому вопросу, которые принимаются большинством депутатов, принявших участие в парламентских слушаниях.

В Государственной думе установлено несколько моделей голосования, отражающих специфику обсуждаемых вопросов. Голосование с использованием электронной системы может быть количественным, рейтинговым, альтернативным и качественным. Количественное голосование подразумевает выбор вариантов ответов - "за", "против", "воздержался". Подсчет голосов производится по каждому голосованию. Рейтинговое голосование предусматривает ряд последовательных количественных голосований по каждому из вопросов, в котором может принять участие каждый депутат.

Подсчет голосов производится по всем вариантам вопроса. Альтернативное голосование предусматривает голосование только за один из вариантов вопросов. Подсчет голосов производится одновременно по всем вариантам вопроса, поставленного на голосование. Качественное голосование - это альтернативное голосование с качественной оценкой поставленного на голосование вопроса по одному из пяти вариантов: очень плохо, плохо, удовлетворительно, хорошо, очень хорошо.

По решению палаты может быть проведено поименное голосование с включением в список, кто как голосовал. Голосование может проходить и в два тура, причем второй тур по двум вариантам решения, получившим наибольшее число голосов в первом туре. Палата может принять решение о проведении тайного голосования с использованием бюллетеней и созданием специальной счетной комиссии.

Председательствующий на заседании не вправе использовать свои полномочия для оказания какого-либо влияния на депутатов с точки зрения их участия в голосовании или выбора модели голосования. Эти вопросы решаются большинством присутствующих и участвующих в голосовании депутатов.