Особенности изменений в традиционной этике государственной службы в условиях реформ

«В последнее время осознана первостепенная роль в управлении, в том числе и государственном, культурных факторов, формирования новой культуры государственной службы. Магистральным направлением здесь стала «этизация» государственной службы, т.е. усиление внимания к морально-этическим аспектам поведения государственных служащих. Считается, что без этического компонента любые административные реформы имеют мало шансов на успех».[32] Так, основной тезис международной конференции «Этика в правительственных учреждениях» в 1996 году состоял в том, что демократия и рыночная экономика зависят от того, насколько люди (граждане, потребители, клиенты, коллеги) доверяют правительственным учреждениям и государственным служащим.

Мы часто говорим, что живем в особенно отвратительную эпоху, когда перевелись честные бизнесмены, не говоря уже о судьях, политиках, полицейских и проч. На этот счет существуют разные мнения. Например, некоторые исследователи[33] считают, что на деле время почти ничего не изменило с тех пор, когда господствовали купеческие нравы. Наоборот, реальный анализ выявляет повышение с начала нашего столетия качества и этики менеджмента. Что, несомненно, изменилось, так это степень регулирования хозяйственной деятельности. Отклонение есть следствие избытка нормативных предписаний и связанных с ним санкций. Чем больше предписаний, тем больше можно ждать отклонений. Сами сложные условия трансформирующегося общества привели, во-первых, непосредственно к некоторому падению нравов (в том числе и чиновников), во-вторых, заставили усилить контроль государства за всеми сферами жизни, что действительно увеличило количество зафиксированных фактов неэтичного и незаконного поведения в этих сферах.

На этом фоне разворачиваются следующие объективные организационные процессы:

Во-первых, в последнее время государственные служащие стали тесно взаимодействовать с другими этическими группами, и, прежде всего, с политиками и бизнесменами, а «исполнение индивидом многочисленных ролевых функций в современном обществе часто приводит к наложению или сращиванию кодексов норм. В конфликтах между конкурирующими нормативными кодексами верх берут нормы более близкой к нам и более активной социальной группы»[34]. Таким образом в условиях взаимодействия бизнеса и государственной службы, организации согласованной политики бизнеса и государства происходит сращивание этических норм этих групп. В условиях кризиса государственной службы, особенно в конфликтных ситуациях получают преобладание нормы взаимной выгоды политики и бизнеса, что отрицательно сказывается на нравственности такого института общественного служения, как государственная служба.

Так, в этику государственной службы вносится железный закон рынка – максимум прибыли любой ценой (чему способствует и традиционно низкая оплата труда чиновников). Это имеет и положительные, и отрицательные последствия. С одной стороны, это приводит к поиску новых форм функционирования государственной службы (т.н. «менеджеризация» государственной службы), в условиях которой у чиновников возникает чувство ответственности за свою работу, творческий подход к своему делу, желание выполнить свои функции на высшем уровне, но, с другой стороны, это заставляет чиновников искать все новые и новые пути обогащения, что приводит к коррупции (особенно в традиционной системе государственной службы). На это накладывают отпечаток и «волны» децентрализации. Существует закономерность: когда в государстве кризис, оно предоставляет своим регионам большую свободу (дабы снять с себя лишние заботы и ответственность), а когда в государстве наблюдается улучшение уровня жизни, оно эту свободу «забирает» обратно. В таких условиях через некоторое время чиновники начинают использовать «наплывы» свободы в своих личных целях, так как знают, что использовать ее в целях государства не стоит, т.к. через некоторое время эту свободу у них все равно отнимут.[35]

Далее, приход бизнесменов на государственную службу с целью получения информации, получения льгот для своего дела приводит к тому, что на государственной службе появляется все больше и больше чиновников, которые более заботятся о себе и своих личных интересах, чем об обязанностях государственного служащего.

Исполнительная власть как источник денег притягивает к себе и нечестных политиков, которые используют ее как источник финансирования своих партий. Так, одна из важных причин коррупции – ужесточение выборных законодательств в условиях расширения демократии. Это приводит к необходимости находить все новые и новые источники нелегального финансирования выборных кампаний. Одним из самых реальных источников является использование в этих целях представителей государственного аппарата, де-юре или де-факто принадлежащих к тем или иным политическим силам. Именно поэтому законодатели неохотно идут на совершенствование законодательства по антикоррупционной деятельности, ибо, таким образом, они изымают у себя же наиболее реальный источник пополнения партийных касс.[36]

Однако явление слияния различных этических кодексов наблюдается и на менее глобальном уровне. «В отдельных случаях именно этические соображения могут определять границы профессиональной деятельности чиновников, выражая тем самым органическое единство ценностных и ролевых ориентаций (например, в случае отставок работников государственного аппарата, протестующих против произвола власти). Правда, чаще этические нормы создают напряженность и противоречия между личностными и служебно-ролевыми требованиями к управлению».[37] Тем более, что каждый чиновник в современном обществе является членом множества социальных групп, каждая из которых навязывает ему свои нормы. И в конфликтной ситуации между нравственными нормами чиновнику все труднее придерживаться норм кодекса поведения государственного служащего, все труднее выбрать правильное решение. Тем более, нетрудно представить ситуации, когда твердое соблюдение того же кодекса будет выглядеть аморальным. Здесь возникает вопрос: является ли нарушение этических норм оправданным (например, взятка), если оно служит для обхода глубоко аморальных официальных предписаний или достижению общепризнанного и справедливого результата, практически недостижимого иным способом. Если да, то «придется признать существование «высшего», или, по крайней мере, другого свода норм, оправдывающего нарушение первого. Уместность нарушения этических норм каждый будет оценивать со своей точки зрения исходя из «морального синтаксиса» определенной группы, в которую он входит».[38]

Таким образом, можно выдвинуть тезис о том, что падение морали государственных служащих в некоторой степени – это вторичная патология плюралистического мирового сообщества и следствие постоянного процесса образования селективных групп и приверженностей. Следствием полного искоренения взяточничества, если такое вдруг случится, явится прекращение непрерывного процесса индивидуализации, образования групп и самоопределения, когда на смену старой радикальной философской концепции плюрализма и диалектического характера истины явится неоспоримый единый авторитет»?[39]

Ускорение изменений в современном мире также ставит человека в неопределенные условия, делает его связи с окружением (друзьями,

семьей), в том числе со своей профессиональной группой, ее ценностями, правилами поведения, менее крепкими, настраивает чиновника на предпочтение материальных выгод.

Четкая проработка этического законодательства, принятие кодексов государственных служащих, административный и общественный контроль не решили эту проблему. В США, например, законодательно четко проработаны этические принципы государственной службы, действуют кодексы государственных служащих, функционируют государственные и общественные организации по проблемам этики государственной службы. Однако, во-первых, законодательно можно запретить прямую взятку, но это не способ борьбы с различными косвенными, замаскированными методами,[40] во-вторых, эти нормативные акты по разному расставляют акценты, и, наконец, такой «пресс» требований должен быть как-то компенсирован как в материальном, так и в моральном отношении. Между тем ни средняя заработная плата американских гражданских служащих, ни традиционное негативно-ироническое отношение к ним большинства членов общества не обеспечивают им подобной компенсации.[41] А наличие не компенсируемых и зачастую не вполне оправданных ограничений может привести к падению престижа государственной службы на рынке труда, выработке более изощренной механики злоупотребления служебным положением.[42]

Что касается повышения уровня материальной и социальной защиты государственных служащих как способа решения проблем этики государственной службы, то, скорее всего, оно возможно лишь за счет внедрения в государственную службу идей «постбюрократической организации» (в силу ограниченности средств государственных бюджетов) что, как было показано, имеет и свои негативные последствия для нравственности государственных служащих. Где же выход? Вероятно, реалистичнее всего следует искать для каждой совокупности конкретных условий то оптимальное сочетание принципов традиционной и «маркетизированной» государственной службы, которое бы позволяло при сохранении основного назначения государственной службы (служения), сделать ее более эффективной в материальном смысле. В этом случае чиновники бы, не теряя основных своих профессиональных ценностей, приобрели те новые ценности, которые не позволили бы им использовать свои взаимоотношения с политиками и бизнесменами в корыстных целях.

Однако здесь возникает вопрос, какой уровень защиты (материальной, социальной) государственных служащих нужен для реализации такого решения проблемы, на сколько нужно повысить этот уровень? Выход следует искать в ответе на вопрос: что первично – социальная и материальная защищенность или социальная плодотворность государственной службы? Представляется, что социально плодотворная деятельность является элементом социальной защиты. Это видно из того факта, что больше удовлетворены службой лица, признающие ее вклад в дело развития общества. «Положительно сказывается в этом отношении и мотивация труда в государственных органах – стремление реализовать себя в управлении. Сочетание этих двух факторов в формировании отношения к службе способствует преодолению зависимости служащих в оценке своей социальной защищенности от преимущественного фокусирования внимания на материальном положении.

Ориентация системы занятости государственных служащих, в первую очередь, на развитие у них социально плодотворного интереса обеспечит формирование взгляда на состояние социальной защищенности как цель, достигаемую в результате реального вклада государственной службы в дело увеличения благосостояния общества. Общество, признающее такой вклад, всегда обеспечит надежную защиту своих служащих».[43]